校長遴選制度的微觀政治學分析─以一位國民中學校長為例

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(1)國立高雄大學政治法律學系碩士論文. 校長遴選制度的微觀政治學分析─ 以一位國民中學校長為例 Micropolitical Analysis of Principal Selection System: A Case Study of a Junior High School Principal. 研究生：徐易男指導教授：廖義銘博士. 中華民國一百零二年七月.

(2) 校長遴選制度的微觀政治學分析─以一位國民中學校長為例摘要本研究旨在以微觀政治觀點探討國民中學校長遴選制度之運作，以瞭解目前國內國民中學校長遴選之現況、成因及其微觀政治策略，以作為國民中學行政實務運作的參考，以達成教育行政制度革新與發展之目的。本研究採用個究研究法，並根據研究目的，待答問題及文獻探討之結果，編製訪談大綱進行訪談，研究者以南部某縣市之參與國民中學校長遴選之校長及其相關利害關係人為研究對象，瞭解校長遴選制度之運作現況、困難及其背後各自採取之微觀政治策略。而本研究之主要發現如下：一、國民中學校長遴選制度之現況與問題，包括：校長遴選之實務運作與基本精神未盡相符、校長年資為選校的主要依據、家長及教師團體干預力量大、遴選委員會的組成決定校長遴選機制的運作形式；二、國民中學校長遴選制度之影響因素有三項，包括：各利益團體的考量、教育主管機關的態度及校長的溝通運作策略。三、在國民中學校長遴選制度之微觀政治運作策略上，可看出各利益團體會交錯使用保護型策略、影響型策略及互動型策略以達成其預定之目標。依據以上之研究發現，本研究對教育行政機關、參與遴選校長與未來研究分別提出以下建議：一、對國民中小學校長遴選政策主管機關的建議：校長遴選制度應可明定主事者及參與者之權力與責任，並且應正視微觀政治策略在校長遴選制度運作中的必要性及正當性。二、對參與遴選校長的建議：對於欲參與遴選機制之校長應理解微觀政治策略之重要性及其內涵，增加自我實力，並瞭解相關利益團體之見解與主張，且應熟悉協商與權力運作技巧。三、對後續研究的建議：未來研究範圍可擴及至國民小學、高級中學或大學 i.

(3) 校長之層面，以瞭解其相關之想法。於研究方法可嘗試以其他研究方法進行探究，例如無結構性訪談、人種誌的研究等。而在研究內容方面可擴及其他公共行政或政治學領域，以深入探索其微觀政治之運作策略。. 關鍵字：國民中學，校長遴選制度，微觀政治學. ii.

(4) Micropolitical Analysis of Principal Selection System: A Case Study of a Junior High School Principal Abstract The present study applied micro-political analysis to discuss the status, factors and micro-political strategies in principal selection system. The study adopted case study and designed interview outlines according to research purposes, research questions and literature surveys. For data collection and analysis, qualitative research interview method was employed to explore interviews with a total of seven relevant stakeholders consisting of one school principal, one educational administer, one school administer, two teachers, and two parents. The findings of this research were as follows: 1. The status of principal selection system in junior high school includes: (1)Core value of principal selection system unfits in with the practice; (2)Principal’s seniority is the foremost criterion; (3)The parents group and teachers association interfere with the operation of principal selection system; (4)Principal selection committee influences the operation mechanism. 2. The influence factors to principal selection system include the opinion of interest groups, the attitudes of educational authorities, and the principals’ communicative strategies. 3. Most interest groups select and adopt protective strategies, influencing strategies and interactive strategies to achieve ideal aims. Based upon the findings, some suggestions are addressed for educational administrators, principals, and future researchers. 1. Educational administrators should signify participants’ power and obligation, and should emphasize the essentiality and legitimacy of micro-political strategy. 2. Principals should comprehend the importance and intension of micro-political strategy in principal selection system. And principals must understand the opinion of iii.

(5) interest groups and familiarize the skill of negotiation and power operation. 3. The samples should be expanded, and qualitative studies should be adopted to make more in-depth data. And researchers can broaden the research content to public administration or politics.. Keyword: junior high school, principal selection system, micropolitics. iv.

(6) 謝誌本論文完成首先要感謝指導教授廖義銘博士悉心指導與啟迪，在論文撰寫期間，給予寶貴意見與鼓勵，另外感謝口試委員楊鈞池教授及陳啟榮主任秘書在論文口試時給予斧正與指導，使本論文的思考方向與撰寫內容更為周延，謹至上最深的謝意。同時，也要感謝在求學過程中，楊戊龍教授、姚朝森教授、楊鈞池教授、李俊增教授、邵惠玲教授、吳行浩教授等多位師長在學術上的啟迪。感謝同窗好友進德、俊成、泰吉、祥麟、浩然、熹鋐、嘉誠、錦榮、詠勝、祈安等好友，二年來的互勉與協助，讓個人於在求學及研究路上，奮鬥不懈。謹將這本論文、這個學位、這份榮耀，獻給指導我的師長、互相勉勵的工作伙伴、好友與最親愛的家人共同分享。. 徐易男謹誌 2013 年 7 月. v.

(7) vi.

(8) 目次第一章緒論第一節研究動機…………………………………………………. 1. 第二節研究目的…………………………………………………. 3. 第三節待答問題…………………………………………………. 4. 第四節名詞解釋…………………………………………………. 4. 第五節研究範圍與限制…………………………………………. 5. 第二章文獻探討第一節校長遴選制度內涵與理論基礎…………………………. 7. 第二節主要國家的校長遴選制度之發展………………………. 18. 第三節國民中小學校長遴選制度之相關研究…………………. 40. 第四節微觀政治學理論內涵……………………………………. 54. 第五節微觀政治學之相關研究…………………………………. 63. 第三章研究設計與實施第一節研究架構…………………………………………………. 67. 第二節研究對象…………………………………………………. 68. 第三節研究設計與工具…………………………………………. 69. 第四節資料處理與分析…………………………………………. 71. 第四章研究結果與討論第一節國民中學校長遴選制度之現況與問題分析……………. 73. 第二節國民中學校長遴選制度之影響因素分析………………. 79. 第三節國民中學校長遴選制度之微觀政治運作策略分析……. 84. 第五章結論與建議第一節結論………………………………………………………. 87. 第二節建議………………………………………………………. 89. 參考文獻壹、中文部分………………………………………………………. 91. 貳、西文部分………………………………………………………. 97. vii.

(9) 附錄附錄一國民教育法………………………………………………. 101. 附錄二國民教育法施行細則……………………………………. 110. 附錄三教育人員任用條例………………………………………. 115. 附錄四嘉義縣國民中小學校長遴選作業要點…………………. 127. 附錄五嘉義市公立國民中小學校長遴選要點…………………. 129. 附錄六臺南市立國民中小學校長遴選委員會設置及作業要點. 132. 附錄七高雄市市立國民中小學校長遴選作業及遴選委員會設置要點……………………………………………………. 137. 附錄八屏東縣縣立國民中小學校長遴選聘任要點……………. 140. viii.

(10) 表次表 2-1-1. 歷年校長任用相關法令整理表……………………….. 22. 表 2-2-2. 甄選制度與遴選制度的比較表…………….…………. 23. 表 2-2-3. 各縣市國民中小學校長遴選作業規定.………………. 25. 表 2-2-4. 美國各州校長證書之資格規定摘要.…………………. 34. 表 3-2-1. 研究對象資料一覽表...................................................... 69. ix.

(11) x.

(12) 圖次圖 2-1-1. 校長遴選的理論基礎金三角……………….…………. 17. 圖 2-4-1. 微觀政治現象構成要素關係圖………….……………. 58. 圖 3-1-1. 研究架構................................…………….……………. 67. xi.

(13) xii.

(14) 第一章緒論西諺有云：「有怎樣的校長，就有怎樣的學校。」(As is principal, so is the school.)普遍認為校長的表現將影響學校的整體效能，也就是說，校長的表現攸關學校的辦學品質良莠。然國內當前國民中小學校長的出任制度，係以遴選方式實施，是項制度推動迄今，迭有爭議，遭致諸多批判。其中值得觀察的是，欲任校長者，常會以某種權力交易或協商之方式來達成遴選目標，此乃涉及微觀政治學之領域。基此，本研究即以校長遴選制度中之微觀政治觀點為主題，探討一位國民中學校長參與校長遴選制度過程中，如何與相關利害關係人互動之微觀政治之行為與歷程。本章共分為五節，第一節為研究背景與動機；第二節為研究目的；第三節為研究問題；第四節為名詞解釋；第五節為研究範圍與限制。. 第一節研究背景與動機《國民教育法》於 1999 年 2 月 3 日修正公布後，對我國國民中小學校長產生方式有頗大之變革，由傳統之校長派任制度轉變成校長遴選制度，而且校長甄選儲訓業務，亦回歸到各縣市政府。1此項變革使地方政府擔負起培育校長及遴選適任校長之重責大任。 Flanigan (1989) 指出，一個沒有效能的教師會傷害到一整班學生的學習，但一個沒有效能的校長卻會傷害到一整個世代的年輕人，職此，校長是促進學校效能的最重要的關鍵點；Flanigan 更進一步指出，設計不良的校長遴選制度，至少阻礙好幾年的教育進步，甚至摧毀整整十年的教育進步。綜上可知，校長對於學生的影響，可說是至深且鉅。邇來，在教育界常出現許多校長在教育行政倫理（administration ethics）上. 1. 依《國民中小學校長主任教師甄選儲訓遷調及介聘辦法》第 10 條第 2 項規定，國民中小學校長主任甄選及儲訓作業相關規定，由直轄市、縣(市)主管教育行政機關定之。. 1.

(15) 出現不道德或有違社會期望之舉措，使大眾批判校長的培育與遴選制度是否適宜。再者，各壓力團體(pressure group)對於各縣(市)之校長遴選制度表達諸多不同的意見，可見校長遴選制度運作迄今，實有進一步瞭解的必要。故分析探索國中小校長遴選制度之實施問題，為本研究動機之一。其次，國民中小學校長遴選制度設計之始，乃是在自由競爭之市場機制下運行，理論上之運作乃採公平、公正及公開之方式，來遴選出該校最適合之校長。然而，運作實務現場卻顯現，原本的自由競爭及公平公正的運作機制卻消弭，標舉著自由開放的大纛，實則進行著檯面下的權力交易行為，以獲取權力資源。研究者關心的是，因為校長遴選過程的風風雨雨，造成政治勢力的不當干預與介入，惡質化的選舉歪風進入校園，而國民中小學校長遴選制度實施，是否造成教師派系林立？有否賄選及應酬文化的產生？令人擔憂。因此，要如何找出一個公平公正的校長遴選制度，並能提昇校長辦學品質，成為值得關注之焦點，此為研究動機之二。有「教育憲法」之稱的《教育基本法》第 6 條規定，教育應本中立原則，教育行政工作應秉持政治中立及宗教中立原則。2然而教育是否真能遵循中立原則，此點常被批為口號，因為政治(politics)是一種社會價值的分配或重分配（任德厚，1999；呂亞力，2001），人仍是問題的關鍵，只要有人存在，便有政治存在。就學校教育場域而言，基本上便涉及各方人士之互動接觸，如學校領導者與教師、教師與學生、家長與學校人員、學校與上級行政機關等之交往及建構，眾人之意識型態(ideology)及價值觀均有所歧異，問題便從中而生，諸多問題之產生及其解決。若深究其實，學校中之政治權力之安排與分配，方為解決問題之必要措施。秦夢群（2010：124）更指出，校長不能遺政治而獨居，因為身邊圍繞的就是一群政治動物，此言更直接點出教育現場的權力競逐的現實問題。校長為學校機關首長，擁有法律上賦予之角色及權力，校長位置之取得， 2. 《教育基本法》第 6 條規定：「教育應本中立原則。學校不得為特定政治團體或宗教信仰從事宣傳，主管教育行政機關及學校亦不得強迫學校行政人員、教師及學生參加任何政治團體或宗教活動。 2.

(16) 其歷程更是經歷一連串的權力操縱。教育組織猶如政治實體，涉入複雜且捉摸難定的權力遊戲乃是無可避免，同理，校長遴選過程中，無法免除權力分配及政治行為操弄。Ball (1987) 描述學校運作中充滿衝突的事實，如同權力的競技場； Blasé(1991: 11)更指出，微觀政治學在探討個人與團體利用正式及非正式權力，以達成其於組織中設定的目標之行為。湯堯（2011）指出，校長在遴選階段的遊戲規則就形成政治角力場所，影響所及將是國中小校長就職後勢須面面顧到，無法發揮其「專業執行長」的角色，對人民而言，教育利多變利空，令人憂心。是以，探討國民中小學校長遴選運作過程中，為達成遴選成功之目標，各方權力競逐的微觀政治行為，是研究者的研究動機之三。. 第二節研究目的根據上述研究動機，本研究試圖由微觀政治學來探討一位國中校長參與校長遴選之歷程，以做為國民中小學校長遴選制度之未來規劃及相關研究之參考。茲就本研究的主要目的臚列如后：一、探討當前國民中小學校長遴選制度之運作。二、探討國民中小學校長遴選制度實施後組織權力生態改變之微觀政治學分析。三、探討國民中小學校長遴選制度實施後，相關利害關係人在意識型態與利益衝突之微觀政治學分析。四、探究個案學校之國中校長面對校長遴選過程時，其權力操作之微觀政治學分析。五、提出改進國民中小學校長遴選制度之建議。. 3.

(17) 第三節待答問題研究者根據上述研究目的，提出五項待答問題如下：一、我國國民中小學校長遴選制度的運作情形為何？二、國民中小學校長遴選制度實施後組織權力生態改變之情形為何？三、相關利害關係人於校長遴選制度中其意識型態與利益衝突之情形為何？四、個案學校之國中校長面對校長遴選過程時，其權力操作手段為何？五、如何改進國民中小學校長遴選制度？. 第四節名詞解釋一、國民中學本研究所指的國民中學（junior high school）係指公立國民中學、不包含私立中學。國民中學係指政府為辦理國民教育，依《國民教育法》第 3 條、第 4 條及《國民教育法施行細則》第 2 條規定，所設置之第二階段三年學制之國民教育機構，其招收學區內年滿十二至十五歲之國民小學畢業生入學就讀。. 二、校長遴選制度本研究所稱之校長遴選制度（principal selection system）係指《國民教育法》第 9 條及《國民教育法施行細則》第 10 條至第 13 條規定，國民中小學校長遴選由直轄市、縣（市）政府依規定組織遴選委員會辦理，其組成人員依各地域性不同，以涵括家長會代表、中小學校長代表、教師代表、教育行政單位代表及學者專家為原則；遴選方式採委員代表制，而非單一普選制，其組織內涵包括委員會委員人數與任期、代表比例、運作方式、悉依各直轄市、縣（市）政府依相關規定辦理之。. 4.

(18) 三、微觀政治學本研究所稱之微觀政治學(micropolitics)，係指成員因為不同的價值信念、意識型態、不同的利益需求，為解決問題、維護自身權益、或尋求支持與適應，所進行的權力或影響力之過程。. 第五節研究範圍與限制一、研究範圍由於國民中小學校長遴選制度係由各直轄市或縣市政府教育行政機關辦理，各地區之制度並未完全一致，每個縣市政府之校長遴選制度受到其個別組織文化特質及歷史發展之脈絡所影響。故爾，為求深入瞭解校長遴選制度的情境脈絡，並探究參與是項遊戲規則之校長及其相關利關係人之互動及意義建構的動態歷程，本研究採用質性取向（qualitative approach）之個案研究（case study），選取南部某縣市一位參與校長遴選之國民中學校長為研究對象。本研究採用文獻研究法及訪談法，並輔以文件蒐集及分析作為收集資料的方式。訪談對象方面，包括個案學校校長、相關教育行政人員、學校行政人員、教師代表、家長代表及學者專家代表等。在文件分析方面，本研究乃針對相關法令規章資料、個案校長學校經營的檔案文件、會議紀錄、辦學成果紀錄、學校活動紀錄或媒體報報導等相關文件，作為本研究重要的文件資料來源。. 二、研究限制（一）樣本選取的限制本研究為深入瞭解個案校長參與校長遴選制度的微觀政治行為及其策略，乃採用質性取向，在研究樣本選取上，僅能選取單一個案進行研究，此為本研究限制之一。（二）研究結果推論方面 5.

(19) 本研究針對個案校長參與校長遴選制度的微觀政治行為及其策略進行訪談及研究，受限於組織之特定情境脈絡，研究結果僅限於單一個案之資料，故本研究成果無法全面推論至其他的縣市及國民中小學，此為本研究限制之二。。（三）訪談的限制本研究設計的訪談內容乃採半結構式，限於時間與財力無法採取無結構性的質性訪談及進入現場觀察，以致在訪談所蒐集的資料可能不夠深入，此為本研究限制之三。. 6.

(20) 第二章文獻探討為達成本研究之目的，研究者蒐羅了國內外與校長遴選制度相關的理論、法規與實證研究資料，以做為分析我國中小學校長遴選制度的研究基礎，另再輔以微觀政治學之相關理論文獻及研究資料，做為探討校長遴選制度之微觀政治學的研究參考。本章共分為五節，第一節為校長遴選制度內涵與理論基礎；第二節為主要國家的校長遴選制度之發展；第三節為國民中小學校長遴選制度之相關研究；第四節則分析微觀政治學的理論內涵；第五節則為微觀政治學之相關研究。. 第一節校長遴選制度內涵與理論基礎民國 88 年《國民教育法》增修條文公布實施之前，我國國民中小學校長的任用由甄試、訓練而後列冊候用，再由政府核派之。而在增修條文公布後，現行制度則要分為甄選、儲訓、遴選與任用四個階段，不但要「考」、「訓」，而且要「選」和「聘」，前後制度有明顯歧異。茲將遴選的意義、目的及其相關之理論基礎，分述如下：壹、遴選的意義遴選雖非延用人才唯一方法，但可能是當前最民主及開放之方式（黃慶宗， 2000）。遴選係由選士制度演進而來，中國最早實施選士制度，始自三代即有之，依尚書及左傳所載，唐虞任官，似採推舉制度。觀堯求能治水者，四嶽皆曰「鯀可」，是鯀之用，由四嶽之舉也。後堯求遜位，四嶽又薦舜，是舜之用，又由四嶽舉之也，又昔高陽氏有才子八人，天下謂之「八凱」；高辛氏有才子八人，天下謂之「八元」。世濟其美，堯不能舉，舜舉八凱主後土，八元布五教，是當時任用人才之法，實為推舉。堯之得舜，舜之得禹，皆由斯進。至於夏選舉之制無所聞。在商則傅說舉於版築之間，膠鬲舉於魚鹽之中（孟子告子章）。選舉之制，或者通行於虞夏商三代（王鳳喈，1983）。在周則周官「鄉興賢能」之制（梅嶙 7.

(21) 高，1979）。而鄉興賢能即由鄉里之中選出賢能之士；在戰國則盛行養士制度，亦屬遴選制度的一種；時至漢朝孝文帝後，選士制度逐漸完成，大體言之，可分為三類：一日「賢良方正」，二日「孝廉茂才」，三日「博士弟子」；之後各朝的選士制度各有不同，但規定尚未嚴明。直至隨煬帝大業二年科舉制度建立，其後，又經唐朝的不斷改進，選士制度發展相當完備（張潤書，1976）。而「遴選」之分析，首先由「遴」來看：《國語辭典》對「遴」之解釋為「挑選，遴選」之意；《辭彙辭典》對「遴」解釋為「慎重挑選」之意；《辭海》對「遴」字則解釋為「謹選也，謂相比而選之也」（黃慶宗，2000），綜上，「遴」字有慎重挑選、謹慎選擇之意。至於「選」，《新辭典》之解釋為 :「揀擇，挑取，如選賢與能」；《正中形音義綜合大字典》對「選」解釋為「本義作選擇解，乃擇其所可之稱，有棄彼取此之意。」（高樹藩，1984）是以，「選」為選擇、挑選之意。「遴選」二字合一時，其意義是「審慎選拔」。《三民書局大辭典》解釋遴選為：根據人的個別差異及能力可以測量之學說，並經由一定程式對應徵人員運用抽象的原理，從部分資格條件的測定結果，推斷其全部資格條件的成就」（三民書局大辭典編纂委員會，1985）。職此，遴選即審慎選拔人才而薦舉之。若將「甄選」與「遴選」比較，據《辭海》解釋，「甄」是「別也」、「察也」；「遴」是「相比而選之也」。故甄選是「考察人才而薦舉之」，遴選「慎選人才而薦舉之」。考察人才與慎選人才之差異於選人時的技巧及方法（林奇佐，2000）。故「校長甄選」與「校長遴選」之差異在於前者以積分、筆試、口試等考察方法來選拔人才；而後者則以當事人之辦學理念、願景及遴選委員會委員的投票結果來慎選人才，簡言之，就是選才方式的不同。而英文中的 “selection” 一詞，有時亦可看到 “recruitment” 這一名詞（顏慧萍，1992），早期的國內相關研究文獻多譯為「甄選」或「考選」一詞，而為配合國內現行新制度之名稱，多改譯成「遴選」，但其內涵大同小異。關於「遴選」的定義，除前面所敘述之外，國內外許多學者專家，亦提出 8.

(22) 不同的看法，茲將所蒐集的相關定義分述如下：王國書（1975）的定義考選是一種量度與預測，考選方法就是量度人的能力、性向、興趣或成就，決定其現在的水準，以預測將來在工作上的成績與發展。傅肅良（1976）指出遴選，是對應徵人員運用抽象的原理，從部分資格條件的測定結果，推斷其全部資格條件的成就。張潤書（1976）認為，考選係政府為推行其業務，採用公開、客觀的科學方法，來測量並評斷其所需要的人員是否合乎標準，進而加以錄取與任用的一套制度。顏慧萍（1992）指出，甄選乃是一連續的過程與方法，藉以尋求並鼓勵具有資格條件之人力以選出與任用需要最相配之人才。謝文全（1996）認為任用之前通常須先辦理甄選，以篩選出所要之人才，在辦理甄選時，過程務求公開。林海清（1999）認為，甄選是人人機會均等之原則下，只要有學識的人才，不需人事背景或鑽營請託，皆能被選拔出來，真正達到公正、客觀的要求，同時最重要的是在達成組織的目標與個人的目標，願意不斷的努力，以達成組織所賦予的任務，對個人來說，透過甄選的方式，取得擔任適合自己才智與興趣的職務，有助於完成其自我的目標，達到自我實現的理想，且正確的決定可找到最適任的人選。黃慶宗（2000）則認為，遴選乃是一連續的過程與方法，藉以尋求並鼓勵具有資格條件之人力來應選，再對多數應選者測量評價其知能、品格及經歷涵養，以選出與任用需要最適配之人才。 Wiles 和 Bondi (1983) 指出，甄選是尋求人才的過程，以補充系統中之缺額。Castetter (1986) 認為：徵募是人事行政中，用以使人事需要的數量和品質與學校能配合的活。Castetter 更指出，遴選是一政策決定過程，要從應徵者中選出一位各方面特質與所需職務最能配合者。綜上所述，研究者將遴選定義如下： 9.

(23) 遴選是根據一定的計畫與順序，依組織的目標與需求訂定標準，並尋求有資格的人選，審慎地測量其知能、品格及經歷，並經由各人選的比較而使最佳人選產生的一個過程。是以，遴選應具有以下四點內涵：一、有一定計畫和順序：遴選的執行，一定要有計畫與順序，有一定的規定，而且有非常完備且令人信服的過程。二、依目標需求來徵求人才：遴選的是尋求有資格的人才，以補足系統中的缺額，有了人力來源後，也須鼓勵人才來應徵，願意投入工作。三、採用有效的方法：遴選的方法是整個過程中成敗的關鍵，有效的方法不僅可節省時間與精力，亦可達到選出最適當人選的目的。四、遴選與任用要配合：遴選的範圍要考量任用所需的條件，才能達到專業、專才、適才、適所的目標。. 貳、遴選的目的遴選與甄選，差異在選才的方式，其目的大致相同，茲整理出許多國內許多學者對於遴選與甄選的目的之看法，分述如下： Greene (1971) 認為：「甄選的主要目的在於吸引適用的人，使他們有興趣，自願應徵其職務，並有效的評量。」顏慧萍（1992）認為甄選有下列目的：1.選出具有專業知能的人才：有了甄選，選才才有標準，才能依實際需要選出有專業能力的人，這樣方有可能發揮其專業能，使組織的目標能夠達成。2.使人可不受不良人事體制不當影響：甄選有一定之評量標準，較為公正客觀，沒有真才實學者不易選上，因此，用人不得循私，不易受私人利益的影響，而隨政治的興衰改變人事任用。3.使人人機會均等：每一位有資格報名的人，機會都相等，只要有學識之人，不需人事背景或鑽營請託，皆能被選拔出來，真正達到公正、客觀的要求。4.完成工作目標：使甄選所選出的人，能達成工作，並對工作產生滿意感，願意不斷的努力，最終能完成工作的目標。5.幫助個人的自我實現：透過甄選的方式，使才俊得以出頭，並 10.

(24) 擔任適合自己才智興趣的職務，如此有助於完成其自我的目標，達成自我實現的理想。張潤書（1976）認為甄選的目的有以下四點：1.消除分贓制度，保持政治清明。2.選拔優秀人才，造成萬能政府。3.救濟選舉之窮，才俊得以出頭。4.消除社會階級，人人可登仕途。林海清（1999）認為：「甄選主要目的在於選出具有專業知能的人才。」秦夢群（1998）則指出：「甄選的目的在為國舉才，並透過客觀公正的程序，使對教育行政工作有興趣且有才能者，得到適當職位而加以發揮。」 Castetter（1986）指出：「甄選的主要目的在於選出適當人選來遞補缺額。」綜合以上學者的看法，研究者認為遴選的目的有四：一、選出最適的人才：有了一定的資格限制的遴選制度，方能依實際需要公開選出具有專業能力的人，也才能使組織發揮最大的效能，順利達成組織目標。二、使得人事公開：遴選有一定的方式與步驟，較公平、客觀，可使人事不受不良人事體制的影響，沒有真才實學者不易選上，因此用人不得循私，不易受人事利益的影響，也不會隨政治的興衰改變人事任用。三、人人機會均等：資格的規範，使人才水準得以確保，每一個達到資格者，都有同等被遴選的機會，可真正達到公正、客觀的要求。四、組織目標與個人自我實現兼顧：遴選制度使人才可以出頭，並擔任適合自己才智興趣的職務，對工作產生滿意感，願意不斷的努力，有助於完成組織目標與達成自我實現。. 參、遴選的原則有關遴選的原則，學者有不同的主張，吳定（1990）則認為人才遴選的原則有兩種基本類型，其一為關係取向，而另一為成就取向。關係取向係指用人者對於被用人的考慮，著重於親戚關係，朋友關係，地方關係等，或基於用人者的個人好惡，而其標準因人、事、時隨時變動，沒有一套經常的客觀標準，在傳統 11.

(25) 的政治系統中，用人多採關係取向。至於成就取向，則比較著重於被用人的知識、經歷、本身的才能或既有表現，必須經過考試或其他客觀標準，對所有候選人予以一一評審。以成就原則的人才甄選，強調「擇優錄取」，即在競爭考試的基礎上，以考試成績作為標準，依優劣進行篩選、錄用。 Baltzell 與 Dentler 在其發展的校長甄選過程中，明列校長甄選過程之四大原則如下：（引自張清良，1993）一、合價值性（merit）：所謂合價值性即適才適所（match the right person with the right position）。二、合公平性（equity）：所謂合公平性即重視甄選過程或程序的客觀性。三、正當性（legitimacy）：指參與甄選的人員，其準確性和公平性能為各界人士所認可和接受，特別強調甄選之過程是否能客觀、公正且公開透明化。四、效率性（efficiency）：所謂效率性即投入與產出的關係，以最少的時問和努力，最低的經費成本，獲致最大的成果，圓滿達成組織目標。而效率性常和其他三項背道而馳，如價值性、公平性、合法性。因它可能較現行制度更花時問金錢，更不易達成目標。李純慈（2000）歸納其原則主要有兩項，有因事擇人（selection by job）者，亦有按目標遴選（selection by objective）者。分述如下：一、因事擇人：因事擇人的原則是指根據工作分析後確定其資格條件，包括專門知能與學經歷等，亦即根據職缺需要遴選人才，凡合乎需要而具備工作所需之學識技能者，皆為適任人才。故對一般員工之遴選常以滿足工作需要為依歸。職位分類制即是根據此項原則為基礎所發展出來的人事制度。因此，「因事擇人」的原則，通常較適用於遴選中層與基層人員的遴選過程。二、目標遴選：「目標遴選」是指以能否滿足工作目標需要所從事之遴選。而工作目標則包括三種意義：即執行日常例行職務目標（routine duties）、解決問題目標（problem solving goals）與創新性目標（creative goals），凡合乎這些目標要求者，即為錄取的對象，此為「因材器使」的精神所在。 12.

(26) 綜合以上學者所述，研究者可歸納下列三項遴選原則：一、公開競爭原則：考試程序與錄用原則要公開，考試相關資訊應公布於社會大眾，成績也應該通知報考人，並符合法治國思想，提供相關救濟管道，允許依法提出申訴，要求複核。二、平等對待原則：不論個人的政治派別、種族、膚色、宗教信仰、性別、婚姻、家庭狀況，人人的機會平等，錄用條件視其是否具備任職所需的知識和技能。三、人才選用原則：挑選出類拔萃的人才為教育機構提供高效能與高效率的服務，並且經過嚴格的考試，層層篩選，合格後方予以錄用，否則寧缺勿濫，也不要造成品質低落。. 肆、校長遴選制度的理論基礎校長遴選制度之成敗關教育品質的良窳。校長任用有如此大之變革，乃隨民主浪潮的衝撃、國民自由意的抬頭應運而生（王秀玲，2000）。而此制度的實施有其理論基礎，以下便依市場競爭的導向、人力資源的管理、多元參與之民主精神三方面來加以探討，以做為校長遴選制度的理論依據。一、教育市場化的競爭導向社會進化論（social evolutionism）者 Charles Robert Darwin 主張「優勝劣敗、適者生存」；而高希均（1991）曾說：「沒有競爭必然產生：輕則是惰性，重則是腐敗。」。不論是在資本主義社會或是社會主義社會制度下，「競爭」均存在，其目的基本上是用以分別出哪些人可獲得他們所需要的─依據不同的競爭規則，決定勝利者與失敗者。在競爭歷程中，每位參與者，無不卯足全力、使出渾身解術，以擊敗其他競爭者為目標，期使自己成為最終之贏家。然而藉由這樣的一個競爭過程，在 Adam Smith 所謂的「看不見的手」(invisible hand)的運作下，不僅增加了「消費者」的選擇機會，更提昇「商品（或競爭者本身）」之品質。是以，競爭過程中之遊戲規則，成為決定何者為勝的關鍵因素。在自由競爭的開放市場 13.

(27) 中，每個人在市場競爭中和其他場合都享有同樣大小參加的機會、獲勝的機會、被挑選的機會，消費者把訊息傳遞給有競爭性的市場，市場又把訊息傳遞給生產者，生產者就根據消費者的意願和需求來安排生產，提供適合消費者的產品（范家驤、高天虹，1996）。其中市場傳遞給消費者的訊息即是競爭的遊戲規則和消費者的需求條件。於是，消費者握有較多的選擇空間，以挑選出最適合自已的產品，無形中也促使產品品質的提昇。而在台灣加入世界貿易組織後，教育事業市場化的競爭態勢更加明顯。如以經濟學的觀點來分析我國現行國民中小學校長遴選制度，則可將遴選委員會視為「消費者」代表，將參加遴選的校長視為「生產者兼商品」，而遴選制度則係以市場導向之「非市價競爭」（non-price competition）型態來施行，亦即不用市價做為準則來判斷勝負的競爭，如：先到先得、身材、性別、年齡、能力等（歐陽勛，1991）。《國民教育法》第 9 條第 3 項規定：「縣（市）立國民中、小學校長，由縣（市）政府組織遴選委員會就公開甄選、儲訓之合格人員、任期屆滿之現職校長或曾任校長人選中遴選後聘任之。」此乃指若某一國中、小學學校的校長出缺時，具有報名遴選此職的資格者有三類：第一、經公開甄選、儲訓合格之校長候選人；第二、現職任期屆滿的校長；第三、曾任校長者。各縣（市）遴選委員會（消費者代表）於進行遴選初期，將遴選辦法（競爭的遊戲及需求等訊息）公告於教育市場。有意願競爭角逐此一缺額的校長候選人（生產者兼商品）可提出申請報名，並於遴選時竭盡所能的展現一己長才，期望得到遴選委員們的青睞而獲得該校校長一職。而遴選委員會擁有較多的選擇機會遴選出適合擔任該校校長的人選，以符合該校的需求。透過眾多候選人角逐此職位的過程，「一隻無形的手」便刺激這些參與競爭的候選人充實自己的學識、經驗、教育涵養，以滿足此次遴選委員會的需求，取得校長一職。因此，經由市場導向機制，遴選制度所提供的自由競爭機會，不但提昇了校長的品質，並且讓各校能夠選擇適合學校特質的領導者，是促使教育品質提昇的方法。. 14.

(28) 二、人力資源的管理在致力追求品質提昇以回應日益激烈的企業競爭中，遴選的實施在人事管理上具有舉足輕重的地位，尤其在人力資源管理上更可視為最基本且最重要的部份。從人力資源管理（human resource management, HRM）之角度觀之，人員運作基本上的目標為任用、維持、發展，及鼓勵個人協助個別的成員獲致較高的成就以達成組織目標，且能激發個人潛能使個人工作發展達到極限，欲達成這些目標，需透過人力資源計畫、延攬人才、遴選人才、安置及引導人員、成員發展、人員評鑑、獎賞人員與共同協商等六個範圍來覆行（Rebore, 1995）。其中延攬人才著重提供人員任用的相關市場，遴選人才意指從市場選擇的相關過程（Molander & Winterton, 1994）。遴選正確的人以填補其位是人員運作的主要重點，遴選過程則是組織人力資源計畫的重心（Carrell & Kuzmits, 1986；Castallo, l992）。在今日高度競爭的時代，強調全面品質管理（total quality management, TQM）是目前許多組織因應存續危機努力的方向，一面藉由組織品質的持續性改善以促使產品及服務品質與顧客滿意度的提昇，另一方面也有助於獲致較佳的組織績效。全面品質管理的重點在於以顧客滿意為中心，以品質為優先，重視持續改進，追求新的策略思考模式，採取事先預防，主張全面參與及著重成員的發展及訓練等。1991 年，Stephen Hill 在倫敦的經濟學校將品質的概念區分為與人員選擇有直接相關的二方面，他特別強調產品的效能或服務符合顧客需求的重要性，同時也指出唯有組織的有效運作才能確保品質目標的達成。楊振昇（2002）則認為人力資源管理強調適當的成員，對於組織的發展影響深遠，因此，如何透過遴選機制，選出有能力與合適的成員加入組織，以提高組織績效，乃為重要課題之一。因此人力資源機構在遴選符合顧客需求的人員以確保目標的達成上扮演了一個重要之角色；而遴選的品質不僅反映在組織提供之成品或服務上，且同時反映了組織遴選過程的品質與效率（Cooper & Robbertson，l995）。 15.

(29) 由此可知，校長遴選的品質不僅會反映在日後學校的教育品質上，亦反映了校長遴選委員會運作的品質與效率，校長遴選的實施─遴選出符合顧客需求的人員以確保學校品質的改善與績效責任的提昇，有其重要性；此外，全面品質管理的實行，領導者居於關鍵地位，領導者要能帶領組織成員共同參與，持續改進，運用新的思維模式，致力於追求產品品質，以滿足顧客需求為依歸，在近幾年來改革聲浪不斷的情況下，校長能否帶領學校成員因應改革，共同致力於學生學習品質的改善，學校效能的提昇，優質且有效率的校長遴選過程有其必要性。三、多元參與的民主精神「參與」(participation)的中文字面解釋是加入意見與決策，而由英文字源觀之，其含有「分享」(share)之意（王秀玲，2000）。是以，多元參與的真正意涵乃希翼透過社會上各個層面不同角度的專業眼光，做出集思廣益、兼容並包的合理決策。而民主的精神，則在於不論是直接或間接的民主，都在消弭極權式獨裁體制的產生。學校系統已被視為一開放系統（open system），因其在主要或次要的循環系統不斷運作，並互相與外界環境交互作用，正因為與外界愈漸頻繁的互動，更不能自外於家長、學區、社區與社會的影響（柯保同，2002）。在高度科學化與技術化的社會中，由於經濟與社會的變遷，就產生所謂多元的社會，其顯著的特徵與現象在於：社會中所做的各種決定的過程，必須經由許多不同的、專業化的、政治的、社會的、經濟的、文化的、宗教的機關與團體相互影響，相互制衡，彼此相助，方能實現和成功（王秀玲，2000）。是以，現行的校長遴選制度可說是充滿著多元參與的精神，由各方人士的多元參與，做出決定，選出符合各個學校真正需求的領導者，促使教育品質的全面的提昇。茲以圖 2-1-1 表示校長遴選的理論基礎之金三角，以便簡要且清楚地看出其輪廓。. 16.

(30) 教育市場化的競爭. 校長遴選的理論基礎. 人力資源管理. 多元參與的民主精神. 圖 2-1-1 校長遴選的理論基礎金三角資料來源：研究者自行整理. 本節介紹了校長遴選的意義、功能、目的及其遴選制度理論基礎，由上述可知，校長遴選之目標乃為了選擇出真正之人才，並在市場化導向、人力資源管理及多元參與的理論基礎下，找出最適合的人才來為學校服務，以利於學校教育事業的發展。. 17.

(31) 第二節主要國家的校長遴選制度之發展本節主要介紹我國與世界各先進國家的中小學校長遴用制度，先介紹我國校長任用制度的發展，再介紹我國的遴選制度的實施現況，最後再依序分析英國、美國、澳洲與日本的校長選用制度，《詩經．小雅·鶴鳴》：「他山之石，可以攻錯」，希冀能藉由參考他國之校長選用制度來作為我國校長遴選制度改進的參考。. 壹、我國國民中小學校長任用制度之發展由歷史軌跡來檢視我國國民中小學校長的任用制度，乃試圖在國家教育人事政策變遷的脈胳上瞭解改革的趨勢與走向，本節將國民中小學校長的任用制度，依法令演進略分為直接核派期、甄選委派期及遴選聘任期三個時期，並分別臚列探討如下：一、直接核派期本期約從國民政府遷台至民國 54 年校長實施派任制前為止，又稱權宜制時期，所謂「權宜制」；並非真有定名為「權宜制」之任用制度，而是依據當時台灣社會背景，雖有法令明訂校長任用資格與方式，但一方面制度本身末能完備，標準寬鬆；二方面戰後百廢待興，人才供不應求，是以人事任用頗倚賴人情關係，奔馳造請者亦能獲得國民學校校長一職。而馮清皇（2002）更認為此期可以稱為「欽點派用時期」，可以直接選派校長，可見當時的制度並不公平完善，深受人情請託的困擾。民國 33 年，國民政府曾公布《國民學校法》，廢止《小學法》國民學校始正式取得學制上之合法地位。而台灣在日本投降以後，台灣行政長官公署於民國 34 年 9 月 4 日於重慶舉行第一次政務會議，會議中決定，台灣接收以後，應儘量做到「行政不中斷」、「學校不停課」、「工廠不停工」的原則。但是在日據時代各級學校的校長中，除國民學校少數一、二位為本省籍外，其餘皆為日本人，也. 18.

(32) 就是所需補充的校長，在千人以上，長官公署教育處鑒於情勢迫切，當時乃作以下的決定：國民學校數量甚多，要求各州廳接管委員會選派本省籍人士接收，並代理校務；其資歷相當者，即派任為校長（汪知亭，1978；馮丰儀，2000）。台灣省政府則於民國 43 年 8 月訂頒《台灣省各級學校校長任用辦法》，規定國民小學校長之任用資格，學經歷及任用調免等方面，並將國小校長正式納入銓敘制度，其官等及薪俸均比照公務員辦理（聶鍾杉，1977）。民國 46 年當時，國民學校校長的任用資格第 5 項中規定：國民學校畢業服務二年以上成績優良者，也可擔任國民學校校長，此任用資格甚寬，使得各縣（市）常有以國校畢業生報請委派國校校長者。民國 46 年 8 月，劉真先生接任教育廳長後，以「教育人事制度化」、「教育設備標準化」、「教育方法科學化」為改進台灣教育人員的根本，其中在「教育人事制度化」上，一面提高教育人員的素質，一面則力求安定學校的人事。是故台灣省教廳為提高國民學校校長素質乃於 47 年度起，提請省府委員會議通過並奉教育部核准將國民學校校長任用資格第五項予以廢除，規定新進國民學校校長必須具備師範或大學教育科系畢業資格者，始能充任；並規國民學校校長的出缺，應儘先由優良的教導主任調升。對於高中高職畢業之現任校長、教導主任、分校主任或教師，則自 48 年起在各師範學校，予以一年之專業訓練（司琦，1981；汪知亭，1978；馮丰儀，2000）。二、甄選委派期自台灣省政府於民國 54 年 4 月台灣省政府頒布《台灣省國民學校教育人員儲備遴用遷調辦法》起，擔任校長及主任者，必須依照標準甄選合格，然後送往台灣省國校教師趼習會參加校長主任儲備人員研習班受訓，為期 3 個月，結業後，按其訓練成績，令派各縣（市）政府，作為遴報校長及主任人選，使國民小學校長、主任、教師的的升遷調補，均有具體的準則可依循，同時，此辦法也是校長任期制度有明文規定之濫觴。依照《台灣省國民學校教育人員儲備遴用遷調辦法》第 34 條之規定：智類國民學校校長任期為 5 年；仁類國民學校校長任期為四年；勇類國民學校校長任期為三年，校長任期屆滿時，視其任內的服務成積， 19.

(33) 分別予以陞降調動或連任一次。（司琦，1981；聶鍾杉，1977）。此後，行政院曾於民國 60 年 1 月 19 日頒佈《公立各級學校校長遴用辦法》後為因應實際需要，民國 61 年 10 月 18 日修正為《台灣省國民小學教育人員甄選儲備遴用及遷調辦法》，其中將國民小學依規模大小、社區與交通狀況區分為智、仁、勇三類，並據以訂定校長之任期。雖然，當時國民小學之分類區劃，固顯呆板，但因此而建立了國民小學人事超然制度，實施校長任期輪調，規定校長候用人員列冊辦法，以及擬定國民小學人事調動注意事項等，立意甚善，此後數次修正，使得國民中小學校長的派任、儲訓、甄選方式皆有更明確的條文規定。凡此構想與設計，均著眼於以制度安定人事，以考績決定優劣，使得地方教育人事在超然中，力求安定並謀正常發展，此外更可促進國民教育人員之新陳代謝作用，而免除不良校長人員把持校務貽誤教育。國民小學校長任期制度的建立，實為我國國民教育上之創舉（王玉麟，1996；王靜珠，1980）。民國 68 年 5 月 23 日公布《國民教育法》，民國 70 年 7 月 7 日教育部發布《國民教育法施行細則》。根據民國 71 年 12 月教育部發布《國民小學教育人選甄儲訓及遷調辦法》之規定，甄選採公開方式進行，包含初選、複選兩個階段。此外國民中小學學校行政領導人員任用制度的另一法源為民國 74 年公布實施的《教育人員任用制度條例》，在民國 83 年修正公布後，配合教育部修正發布的《國民中小學校長主任教師甄選儲訓遷調及介聘辦法》，國民中小學學校行政領導人員的任用資格、程序及任期制度，皆有明確規定。依照上述法源規定，國民中小學學校領導人員的任用屬於「甄選一儲訓一遷調」制，即具備相當教學及相關行政經歷之教育人員，才有資格參加省（市）主管教育行政機關的甄選，甄選通過並經儲訓合格後，由主管教育行政機關列冊候用，遇有缺額時由主管教育行政機關派任。校長任期一任 4 年，得連任 2 次，校長主任得經主管教育行政機關核定後調派他校務（吳清山，1997；連添財，1990）。總之，派任制係指依據民國 68 年公布之《國民教育法》第 9 條、民國 74 年公布之《教育人員任用條例》第 27 條以及民國 71 年發布之《國民中小學教育 20.

(34) 人員甄儲及遷調辦法》條文之規定，所辦理之中小學校長甄選，其過程如下：審查資格（資績計分）→公開甄選→儲訓考核（及格後）→列冊候用→正式分發任用（張清楚，1999）。三、遴選聘任期國民中小學校長遴選制度乃自民國 88 年之《國民教育法》修正案所產生，廢除原來由主管教育行政機關派任方式，改由各縣（市）政府組織遴選委員會以遴選之。原本在教育部送立法院修正的國民教育法版本中，並末列入中小學校長實施遴選制，但因大學實施校長遴選制度值得中小學效法，立法院遂要求教育部把中小學校長改為遴選制，後來教育部從善如流，立法院也三讀通過了《國民教育法》，自此，校長亦不再是終身職，任期屆滿亦須經過遴選程序，始得連任或再任其他學校校長（張清楚，1999）。國民中小學校長遴選制未施行之前，民國 83 年《大學法》公布，乃將大學校長改由遴選產生，此後各級學校的校長遴選試辦階段乃以台北、高雄兩市與新竹市為濫觴，民國 84 年新竹科學園區實驗高中在國科會的支持下實施校長遴選；其後，民國 86 年底，台北市富安國小，也在同時間草擬試辦校長遴選要點，經市政府同意後實施校長遴選；高雄市亦在 86 年九月搶先由教育局主動提出《高雄市立高中職／國中／國小校長遴聘試辦要點》（鍾邦友，1999）。依照民國 88 年 2 月 3 日所公布之《國民教育法》增修條文第 9 條，校長任用的程序為： (一)縣（市）立國民中、小學校長，由縣（市）政府組織遴選委員會就公開甄選、儲訓之合格人員、任期屆滿之現職校長或曾任校長人員中遴選後聘任之。 (二)直轄市立國民中、小學校長，由直轄市政府教育局組織遴選委員會就公開甄選、儲訓之合格人員、任期屆滿之現職校長或曾任校長人員中遴選後聘任之。 (三)師範校、院及設有教育院、系之大學所設附屬國民中、小學校長，由各該校、院組織遴選委員會就各校、院或其附屬學校教師中遴選合格人員送請校長聘兼（任）之，並報請主管教育行政機關備查。 21.

(35) 校長遴選制度乃是在原有的「審查資格（資績計分）→公開甄選→儲訓考核（及格後）→列冊候用→正式分發派任」的過程中，將最後一個階段的分發派任，改為組織遴選委員遴選委員會後聘任，其變革原非整體制度的變動，但由於精省之故，原本由省教育廳統一辦理之校長甄選與儲訓，乃交由各地方政府自行辦理，且對於校長的任期，作了更明確的規定，規定一任四年，可連任一次。茲將歷年的法令變革，整理如表 2-2-1：表 2-2-1 歷年校長任用相關法令整理表時間. 法令名稱. 民國 33 年. 國民學校法. 民國 43 年. 台灣省各級學校任用辦法. 民國 54 年. 台灣省國民學校教育人員儲備遴用遷調辦法. 民國 60 年. 公立各級學校校長遴用辦法. 民國 61 年. 台灣省國民小學教育人員甄選儲備遴用及遷調辦法. 民國 68 年. 國民教育法. 民國 70 年. 國民教育法施行細則. 民國 71 年. 國民中小學教育人員甄選儲訓及遷調辦法. 民國 74 年. 教育人員任用條例. 民國 86 年. 國民中小學校主任教師甄選儲訓遷調及介聘辦法修正發布. 民國 88 年. 國民教育法增修條文、國民教育法施行細則修正發布. 資料來源：研究者自行整理. 由上面所述之我國國民中小學校長任用制度的發展沿革可知，校長遴選制度的實施，有別於以往的校長甄選制，可視為校長任用制度的一大轉變，為比較二者的不同與差異，研究者茲將二者的區別列表整理如表 2-2-2. 22.

(36) 表 2-2-2 甄選制度與遴選制度的比較表制度校長甄選制度. 校長遴選制度. 項目實施時間. 民國 54 年至民國 88 年 6 月. 自民國 88 年 7 月起. 民國 71 年發布之《國民中小學教民國 88 年 2 月修訂公布之《國依據法源育人員甄選儲訓及遷調辦法》. 民教育法》. 具教育人員任用條例及有關法令具教育人員任用條例及有關法要求資格規定資格者. 令規定資格者遴選委員會之組織及運作方. 由縣市政府進行初選，教育廳進校長任用程序. 式，分別由組織遴選委員會之行複選機關、學校定之甄選合格，經儲訓及格者，列冊由縣（市）政府組織遴選委員. 校長任用方式候用. 會遴選後聘任之國民中、小學校長任期屆滿時得回任教師、符回退休條件者. 終身校長制（除非犯有重大情節校長回任方式. 淮其退休、不符退休條件或不者）自願退休者，優先輔導轉任他職。. 資料來源：研究者自行整理. 貳、我國國民中小學校長遴選制度實施現況《國民教育法》於 88 年修正公布後，規定校長應由遴選方式產生，但《國民教育法》第 9 條指出：「遴選委員會之組織及運作方式，分別由組織遴選委員會之機關、學校定之。」亦即《國民教育法》依法律保留原則授權給地方，亦即校長遴選的作業規定是由各直轄市及縣市自行訂定，以致於各縣市雖然均實施校長遴選制度，但各縣市在校長遴選制度上的做法、法規的位階上、遴選委員會的. 23.

(37) 組成、遴選程序上均有很大的差異。有些縣市校長遴選的規範過於疏漏，有些則未把握公開參與的精神（濮世緯，2002）。以下即針對國民中小學校長遴選委員會的設置、校長資格、作業審查、遴選出校長人選人數與聘用、校長不續任處理、遴選委員會組織成員幾方面，加以整理如下，以對我國校長遴選制度的實施現況有一完整的瞭解。一、校長遴選委員會設置依據《國民教育法》第 9 條之規定，各主管教育行政機關須訂定國民中小學校長遴選委員會之組織與運作方式。而《地方制度法》第 25 條規定：「直轄市政府、縣（市）政府」、鄉（鎮）公所就其自治事項，或依法律或上級法規之授權，制定自治法規，自治法規經地方立法機關通，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則」；第 27 條規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則」是故各縣市依國教法第九條之規定，訂定國民中小學校長遴選之法規，仍應受其限制，以自治法規呈現，方為正途（濮世緯，2002；戴淑芬，2002；徐易男，2003）。根據《中央法規標準法》第三條「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」而命令是經法律明確授權而定之，因此多數縣市以「要點」之名作為校長遴選相關作業規範，雖然有修改的方便性，但未經嚴謹之立法程序，為落實行政法上法律保留及授權明確性原則，最好能變更提升位階為宜。而各縣市為使國民中小學校長遴選作業能有所依循，目前均有修訂相關遴選作業辦法或要點，茲整理如表 2-2-3。. 24.

(38) 表 2-2-3 各縣市國民中小學校長遴選作業規定縣市名稱. 主要法規名稱. 台北市. 台北市國民中小學校長遴選自治條例. 高雄市. 高雄市市立國民中小學校長遴選作業及遴選委員會設置要點. 新北市. 新北市國民中小學校長遴選委員會設置暨作業要點. 台南市. 臺南市立國民中小學校長遴選委員會設置及作業要點. 台中市. 台中市國民中小學校長遴選作業要點. 桃園縣. 桃園縣國民中小學校長遴選作業要點. 宜蘭縣. 宜蘭縣國民中小學校長遴選作業要點. 新竹縣. 新竹縣縣立國民中小學校長遴選作業及委員會設置要點. 苗栗縣. 苗栗縣縣立國民中小學校長遴選委員會家長會浮動委員選舉辦法. 彰化縣. 彰化縣國民中小學校長遴選作業要點. 南投縣. 南投縣國民中小學校長遴選委員會設置及作業要點. 雲林縣. 雲林縣國民中小學校長遴選委員會設置要點. 嘉義縣. 嘉義縣國民中小學校長遴選作業要點. 屏東縣. 屏東縣縣立國民中小學校長遴選聘任要點. 台東縣. 台東縣國民中小學校長遴聘要點. 花蓮縣. 花蓮縣國民中小學校長遴選自治條例. 澎湖縣. 澎湖縣國民中小學校長遴選作業要點. 基隆市. 基隆市國民中小學校長遴選辦法. 新竹市. 新竹市國民中小學校長遴選自治條例. 嘉義市. 嘉義市公立國民中小學校長遴選要點. 金門縣. 金門縣國民中小學校長遴選要點. 連江縣. 連江縣政府國民中小學校長遴選委員會作業要點. 資料來源：各縣市政府網站. 二、校長遴選資格之規定校長的任用資格可分為積極條件與消極條件。積極條件為必備條件，參照. 25.

(39) 《教育人員任用條例》第 4 條及第 5 條關於國民中小學校長所應具備的任用資格條件，第 23 條及第 24 條有關國民中小學校長任用程序之規定，與《國民教育法》第 9 條規定，校長應為公開甄選儲訓的合格人員、任期屆滿之現職校長、曾任校長等三類人員。在消極條件方面，依《教育人員任用條例》第 31 條規定，凡具有以下情事之一者，不得為教育人員；已任用者，應報請主管教育行政機關後，予以解聘或免職：1.曾犯內亂、外患罪，經判決確定或通緝有案尚未結案。2.曾服公務，因貪污瀆職經判決確定或通緝有案尚未結案。3.曾犯性侵害犯罪防治法第二條第一項所定之罪，經判刑確定。4.依法停止任用，或受休職處分尚未期滿，或因案停止職務，其原因尚未消滅。5.褫奪公權尚未復權。6.受監護或輔助宣告尚未撤銷。 7.經醫師證明有精神病。8.行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實，或涉及性侵害之行為，經學校性別平等教育委員會調查屬實。9.知悉服務學校發生疑似校園性侵害事件，未依性別平等教育法規定通報，致再度發生校園性侵害事件；或偽造、變造、湮滅或隱匿他人所犯校園性侵害事件之證據，經有關機關查證屬實。在積極條件上，多數縣市只開放給該縣市公開甄選儲訓的合格人員、任其屆滿之現職校長、曾任校長等三類人員。嘉義縣及新竹市則同時開放給其他縣市具有上述資格之人員，使有機會到該縣市參加校長遴選（戴淑芬，2002；徐易男， 2003）。《行政程序法》第 6 條：「行政行為非有正當合理的理由，不得為差別待遇」，此即所謂的「平等原則」，依此標準檢視各縣市對於參加校長遴選資格之限制，則各縣市（除嘉義市與新竹市外）對參與遴選校長所屬縣市資格限定，不僅減低了區域間校長交流之機會，更可能違反平等原則。三、遴選作業審查之依據一般而言，校長遴選委員會任務在於負責收集申請者相關的資料，對申請者進行資格審查，並運用多樣化的審查方法，判斷參與遴選者未來的治校能力，並將所得資訊提供遴選委員會於遴選作業時參考（戴淑芬，2002）。但依各縣市的校長遴選作業辦法來看，多數縣市對於參加遴選人員的審查只限於書面資格審查，未邀請出缺學校家長會代表、教師代表列席表示意見，或由遴選委員進行查訪，以獲知與申請者較相關且深入的資料。其中更有些縣市單由教育局進行資格審查，審查通過由遴選委員會進行遴選，遴選委員會淪為橡皮圖 26.

(40) 章。而書面資料審查所包含的個人辦學理念或學校願景之陳述，難免有紙上談兵、誇大不實之嫌疑（徐易男，2003）。四、遴選出校長人選人數與聘用各縣市普遍在遴選要點中未明確列出作業流程與程序。大部份的縣市作業流程不外乎公告校長缺額、公開受理、申請人資格審查、名開遴選會議、進行遴選作業、決定校長人選、報縣（市）府任用等等。五、校長不續任處理方面依據《國民教育法》第 9 條規定：「國民中小學校長任期屆滿得回任教師」。《國民教育法施行細則》第 13 條規定：「現職校長具有教師資格願依本法第九條第二項規定回任教師者，由主管教育行政機關分發學校任教。現職校長未獲遴聘，未具教師資格無法回任或其有教師資格不願回任教師者，直轄市、縣（市）政府得依下列方式辦理：一、符合退休條件自願退休者，准其退休。二、不符合退休條件或不自願退休者，依其意願及資格條件，優先輔導轉任他職。」而台東縣於遴選要點中規定，「辦學績效不彰之校長應予回任教師，因人地不宜之現職校長，得視校務發展需要予以聘他校服務或依規定予以回任教師。」是非常特殊的校長回任教師規定（戴淑芬，2002）。但從大法會釋字第 308 號解釋得知，校長乃是依法派任的公務，依公務人員保障法規定：「公務人員身分應予保障，非依法律不得剝奪」，國民教育法的此一規定，是否與上述規定相砥觸，恐有再討論的必要（秦夢群，1999）。六、遴選委員會成員從調查分析台北市、高雄市及台灣省各縣市國民中小學校長遴選委員成員、人數及產生方式，可以發現： (一)召集人各縣市遴選委員會召集人包括縣市長、副縣市長、主任秘書、或言明由縣長指派，不分縣市則未在遴選辦法中規定，其中以縣府層級的縣市長或副縣市長擔任召集人最多。 (二)委員人數各縣市遴選委員會成員，以 13-15 人居多；以嘉義市遴選委員會成員 5 人為數最少。 (三)成員代表 27.

(41) 委員會成員通常包括家長、教師、校長、教育行政人員或縣府代表及學者專家代表或社會公正人士。其中除台北市、高雄市、宜蘭縣、台南市、高雄縣、花蓮縣、新竹市明確規定遴選委員會各群組成員人數之外，餘多數均依國民教育法第 9 條規定，說明委員會總人數及家長代表不得少於五分之一。 (四)校長代表僅台北市、高雄市及花蓮縣在遴選委員會成員中明訂校長代表人數，餘均未於條文中明列校長代表擔任遴選委員。高雄市及花蓮縣是校長成員代表人數最多的縣市，均為 4 人。 (五)浮動委員代表僅台北市、宜蘭縣、新竹市應包含出缺學校家長代表及出缺學校教師代表。新竹市尚且規定學校教師代表 2 人，由選舉產生，家長代表 2 人，由家長會投票選出。宜蘭縣選委員會委員家長及教師代表合計超過委員會人數一半以上，是相當開放家長及教師參與教育事務的縣市。濮世緯（2002）則指出，基於尊重出缺學校對校長人選的尊重，台北市、宜蘭縣校長遴選委員會都有有關出缺學校家長浮動委員的設計，但仍頗受爭議。出缺學校之家長浮動委員代表執行職務時雖以家長會決議為依據，但仍難保與學校校長有相當之利害關係，或因為其他非關學校教學之事務理念差異，而對校長有不同之觀感。部分家長會的浮動委員在委員會中常強勢主導，甚至指定人選，對整個委員會影響相當大，備受各方爭議。由上面分析可知，國民中小學校長遴選制度的實施就各縣市比較來看，仍屬十分混亂的情況，但依法令，權力下放給各地方政府，也就造成各縣市各玩各的現象。綜合言之，校長遴選制度仍是屬於剛起步階段，為尋求一套完善的國中小校長遴選制度的內容，仍有相當大的進步空間。. 參、台灣校長遴選制度的特點綜合上述對於台灣實施校長遴選制度之內容，大致上可歸納出有以下四個特點：（楊彬，2006）一、遴選制度順應了教育民主化的潮流校長遴選制度突破了過往官派校長的黑箱作業，無論從遴選委員會成員的組成，還是從遴選的方式和過程來看都充分體現了民主之精神。尤其是校長遴選委 28.

(42) 員會專業化與多元化的成員組成及運作，順應了教育民主化、教育權力下放之趨勢。專業化是為了提升遴選的教育品質，多元化則兼顧了社會人士共同參與的期望，擴大了社會參與的層面，保障教師、家長與學生權益。遴選制度在理念上提高了決策品質，更能引起社會各界的迴響與支持，亦使學校社區化的精神有了具體落實的契機。二、遴選過程重視對校長知識、素養、人品及能力的考查校長遴選制度引入市場競爭機制，選拔並儲備了大量的校長後備資源，從而有條件提供較多的商品(校長)，供消費者(遴選委員會)選擇好的產品，使得不良的產品自然淘汰。遴選制度引入競爭機制對許多校長而言是一大考驗，除了要具備適當的校長任用資格之外，為了在眾多競爭者之中取得優勢，其知識、素養、人品、能力也要經過重重檢驗。因為遴選制度有層層的關卡，校長候選人要在出席學校的家長會和教師會上提出自己的辦學理念、學校經營改革計畫，要調整心態、自我推銷才有機會出線，此舉對校長候選人而言是種巨大的壓力。三、以校長回任制取代終身制遴選制度下中小學校長採用任期制，在原校最多只能連任一次，期滿須再參加他校的遴選或回任教師，杜絕了過去校長遷調皆由主管機關決定，導致校長成為傀儡的弊端，同時亦可去除校長一官任終身後所產生的惰性心理，淘汰不適任校長。四、政府牽頭，各方共同參與中小學校長遴選制度係由教育行政機關引領，並具體負責建立遴選及考核中學校長的政策及標準，並由各方面代表組成的遴選委員會則負責遴選及考核校長之具體過程。. 肆、世界主要國家的校長選用制度世界各主要國家的校長選用制度各有其特色，在此介紹英國、美國、澳洲與日本四個國家，並由其中取得值得借鏡之處，作為我國校長遴選制度改進之參考。一、英國的校長選用制度英國是個古老國家，先後歷經閃族人（Cetics）、羅馬人、安格爾人（Angles）、薩克森人（Saxons）、諾曼人（Norman）的統治，而這類民族基本上是尊重法律與愛好自由的，因此英國的中央能留給地方某種自治的彈性（謝文全，1995）。 29.

(43) 英國的教育體制採取地方分權，中小學校長任用在行政劃分上，呈現不同的特色。在英格蘭（England）地區設有學校董事會（school governing board），教師與家長是學校董事會的代表成員，但是家長並未在學校董事會佔有多數席位，同時英格蘭地區董事會也有地方教育局的提名代表委員，校長（Head teacher）由學校董事會任免，採契約制，在契約中規定雙方的權利與義務，成為董事會的成員之一，學校董事會在任免校長時，地方教育當局（local education authority, LEA）得依董事會之要求提出建言。相對的，蘇格蘭（Scotland）地區成立學校委員會 (school boards)，多數的委員會是學生家長，沒有地方教育局的提名代表委員，但是校長卻是對學校委員會具有影響力的專業諮詢人員（王如哲，1999）。英國政府在公元 2002 年，規定所有新進校長都必須取得國家專業資格證書（National Professional Qualification for Headship, NPQH），而此資格取得是英國教師訓練局（Teacher Training Agency, TTA）針對有志於校長職務者所制定的一套國家標準（National standards for Headteachers），在領導能力校長專業知識、理解能力、領導技術和個人特質等之鑑定合格後，所核發的國家證書。獲得證書後，即可參加各地方教育局（local Education. Authority，LEA）及各校之校長甄選。. 訓練與鑑定共分為：一、校長專業知識、訓練與發展；二、領導能力的鑑定；三、訓練與發展過程；四、最後鑑定四大項目（王如哲，1999）。當英國公立學校校長將出缺時，學校董事會(school governing board)會在報紙上刊登廣告求才。學校董事會組成校長甄選面試小組，由此小組負責整個甄選作業。參與甄選者有地方教育局委員、社區人士、家長及其他人。其甄選規準及相關事項分述如下：（一）校長甄選規準（National Standard for Headteachers） 1.管理技能、適當的知識、教學技巧及人際關係技巧。 2.候選人的經歷 (1)擔任副校長年資。 (2)擔任較小型學校校長的年資 (3)較大型學校（300 人以上）都要求至少三年以上的校長經歷或四年以上的副校長經歷。（NPQH，1999）（二）校長甄選相關事項 1.組成人士與甄選重點： 30.

(44) 英國的校長甄選小組是由二組校外人士（lay people）組成，即一組人為學校董事會委員，另一組人為學校校管會委員。甄選有兩個重點：一為技術能力；另一為社會接受度。 2.校長專業資格檢定招募和甄選時程─以 1997 年夏季為例（林奇佐，2000） (1)1997 年 6 月 30 日－報名截止 (2)1997 年 6 月 30 日至 7 月 18 曰－審查報名表 (3)1997 年 7 月 21 日－通知審查結果 (4)1997 年 7 月 21 日起－向初選未通過者說明審查過程 (5)1997 年秋季－開始進行領導能力鑑定與訓練而英國政府於 1997 年提出涵蓋未來五年發展計畫的教育白皮書，命名為> 《追求卓越的學校教育》（Excellence in schools）內容在七個主要項目中於公元 2002 年時希望甄選校長能達到以下的目標： 1.新進校長將首次被要求具專業的校長資格證照。 2.現在校長將安排接受全國性的在職訓練。 3.評鑑校長和教師，並加速處理不適任校長及教師（incompetent heads and teachers）。 4.學校董事會在任免校長、副校長時，地方教育當局得依董事會之要求提出建言，在任免職員時，校長亦有權向學校董事會提供意見。由上可知，英國校長甄選是先訓後選，有意擔任校長者應先取得專業資格證書，資格檢定分成「領導能力鑑定」和「訓練發展」二部份，鑑定與訓練方式包含面談、團談、個別作業，策略性領導和學校績效教與學、人員領導和學校積效教與學、人員領導和資源配置。綜合英國國民中小學校長校長遴用有以下的特色： 1.英國校長任用採行契約制，在契約中規定雙方權力和義務。 2.採地方分權制：由學校校管會任免。 3.採用先訓後選來甄選校長。 4.建立校長專業證書制度。 5.對於領導及專業能力鑑定有嚴謹的規定。 6.進行長期校長培訓計畫課程。. 31.