長期照顧服務提供體系暨支付制度之研究 —以日本介護保險制度之變革為比較對象 - 政大學術集成

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(1). 國立政治大學法律學系碩士班碩士論文學位論文. 指導教授：孫迺翊博士. 政治大立. •. • 國. ㈻. 長期照顧服務提供體系暨支付制度之研究 —以日本介護保險制度之變革為比較對象. n. Ch. engchi. er. io. al. sit. y. Nat. A study on Long-term Care service providing and payment system- take the evolvement of public Longterm Care insurance in Japan as a comparative object. i Un. v. 研究生：蔡璧竹撰. 中華民國一〇六年一月.

(2) . 謝辭本論文自 2015 年 10 月正式開始動工，是我這一年多來心血的凝聚體，期間台灣的長期照顧政策歷經政黨輪替也不斷地嘗試與變動，因此我的研究可說是跟隨著社會脈動一同前進，有些惴惴不安同時也覺得榮幸。長期照顧制度是我自 2012 年進入研究所後即確定要研究的主題，一路走來，最感謝的是我的指導教授孫迺翊老師，是老師支持我想要研究的主題、給我許多寶貴的意見與指導，並在我論文寫作碰牆的過程中，多次協助我度過難關；此外，孫老師還是我人生的導師，在生活、做事等各個層面都給我非常多的鼓勵與幫助，真心覺得慶幸自己選擇在進入孫門，並在論文寫作階段受到老師紮實的指導。接著，我要感謝擔任口試委員的郭明政老師和林倖如老師，對我論文提供. 治政了非常珍貴的建議；尤其感謝林倖如老師在我論文寫作過程中，就多次為我解大立惑、給我鼓勵，若沒有林老師的指導，本論文的日本法部分絕對無法完成呈現，. • 國. ㈻. 我在執筆的過程中可能也會欠缺些自信。也謝謝勞社法黃呈貫老師的教導、林佳和老師一直以來的指導和打氣（以及容忍我一直亂入林門聚會）、徐婉寧老. •. 師給我的鼓勵。此外，我也想特別感謝在我遠赴日本金澤大學交換的一年期間. Nat. sit. y. 內，擔任我指導教授的法學院石田道彥教授，我在石田老師的專題討論會中學. er. io. 習到了許多，石田老師得知我的研究主題是日本介護保險，也特地安排了相關. al. iv n C 不論是在學術、生活甚至是日文的學習等各個層面，石田老師都給我許多幫助， hengchi U. n. 機構的參訪行程，並介紹我參加日本社會保障法學會在大阪舉辦的春季大會；. 讓身處異鄉的我倍感溫馨。. 碩士論文的創作過程比想像中的還要漫長而辛苦，這段期間最要感謝我可愛的家人們，對我無盡的包容與諒解。謝謝阿嬤對我無微不至的照顧；謝謝爸爸媽媽的體貼與鼓勵；謝謝姐姐雖然站在醫生的立場常常與我有不同見解，卻會與我討論、仔細聽我說話；謝謝舅舅、舅媽、阿姨、姨丈對我無條件的支持；謝謝表姐佳芬和 Angela 一直關心我激勵我，讓我覺得自己並不孤單，我的家人們永遠是我最堅強的後盾，我愛你們。當然還要謝謝我最愛的毛孩子夥伴 DD 在我感到疲累時，以及無數個寂靜的夜晚，靜靜地陪伴我寫論文。. II.

(3) 感謝政大勞社法組的夥伴們，真不敢想像沒有你們與我相伴前行會是怎麼樣的光景。首先感謝我的愛人毛毛，我們的每個論文小約會，絕對是我論文寫作過程的最美好，感謝舒婷給我打氣，有你的支持讓我覺得勇氣十足。謝謝義德學長提供我許多意見；謝謝妤嬙學姊、俊愷學長、李柏毅的鼓勵；謝謝勞社吉祥物 vivi 在中心寫作日子的陪伴、更喜歡和苡丞妹妹在中心一起寫論文，還有思瑩、振德、姿妤也是我一路走來的堅實好夥伴，還有眾多勞社中心的學弟妹們，真心感謝我能夠加入勞社法溫馨的大家庭。感謝我的孫門好夥伴們沛君學姊、鈞婷學姊、照華學姊、晁綱，還有我的好趴呢姵妤的陪伴，你們是我最厲害的夥伴，謝謝你們提供我論文好多建議，也指出我許多盲點。其中要特別感謝姵妤，謝謝積極的妳一直拉著我前進、督. 政治大政大的這八年多來，我成長也改變了許多，謝謝這個美麗的校園、依山傍水的立促我可以做得更好，喜歡我們在國圖一起寫論文的日子，是那麼一心一意。在. • 國. ㈻. 操場、堪稱全台北市最乾淨的游泳池，還有好喝的咖啡大亨（感謝咖啡大亨老闆每天笑著對我說早安＆加油），感謝法律系辦子欣學姐好多的幫忙，政大法. •. 律是我永遠的家。. y. Nat. 這一年來我身邊的好友們也是我相當大的動力，fingers 的嗡嗡、方方、佳. io. sit. 樺，還有小蘭、培閔，大學好友捷安、品惟、小摩、穎蒨、呀嘛哈、王井、莉. n. al. er. 文、吃、康康；一起學日文的班班、宜樺、孫孫、杜杜；留學時代好朋友. i Un. v. midori、tiffany、cindy、cookie、derder、存孝學長；跳舞好夥伴瑩芷、小樂、. Ch. engchi. yumi、佳佳、小鴨、小蕙、小涵、很正的詩綺老師。還有遠在海外的好友們 Elsie、Aida、Trang、Kenny、Yukie、菜央美、美智香、明里、Erika、枝里子、 Kanoko、暁子、Akihiro、Ochan、一馬、Lili、Sayako、Soo Bin、Chiyoko お母さん、苗苗、Dominck，還有好多我愛的朋友，謝謝每一個人給我的加油。這本論文陪著我走過好多地方，日本金澤大學的研究室、先魁留學生宿舍、美國洛杉磯寂靜的 San Dimas 和喧鬧的 Hollywood、台北（幾乎）所有的星巴克和文青們愛的咖啡店、墾丁吹著海風偶爾暴雨的夏，以及無數個勞社法中心的溫馨日子。此刻回顧我的身邊原來有這麼多的愛，除了好多的感謝，也希望關鍵時刻我也能夠成為某些人的重要支持。. III.

(4) . 摘要在高齡少子化的浪潮下，家庭照顧機能與國家公共長照服務體系之界限逐漸浮現，不論是採稅收制或是社會保險制的國家，均紛紛發動改革，發展新型的照顧服務體系，更有效率地結合社會中各種資源，並且透過報酬支付制度的設計，回應長期照顧需求的多元性，以達成充實長期照顧服務量能、發展創新並符合在地需求之照顧服務。本文以日本介護保險制度自 2000 年創設以來，在服務供給體系與支付制度上之轉變作為比較對象，觀察其社會價值理念的變遷如何反應到法制設計層面，同時報酬支付制度是如何回應社會現實的需求與政策方向；擬自日本介護保險經驗中萃取值得我國參考借鑑之處，減少台灣長期照顧體系發展過程中可能產生的試誤成本。. 立. 政治大. 本文首先對我國長期照顧服務提供體系之法制發展進行分析，包括釐清長. • 國. ㈻. 照服務提供之法律關係、長照服務供給體系之構造，以及在長照十年計畫下，政府與民間服務提供者合作模式之建構等；並具體地以數份國內地方政府公布. •. 之服務提供契約範本為例，嘗試勾勒出台灣長照服務體系公私協力法律關係之. Nat. sit er. io. y. 圖像，同時探討我國長照服務提供體系與報酬支付制度現存之問題。. al. iv n C 本構造、初探日本介護保險制度與其他社會保障制度之連動性，並集中分析其 hengchi U. n. 在日本介護保險制度部分，本文歸整介護保險法之制定和改革歷程及其基. 服務提供者指定制度之法制設計與問題。接著本文將對比台灣長照體系之發展軌跡與挑戰，分析台日兩國公共長照服務供給體系的幾個議題，包括：總體面的公共長照體系理念變遷、國家資源的公平分配、服務品質之管理等。最末於結論歸納日本介護保險經驗值得我國借鏡或反思之處，並簡評目前我國長期照顧服務法修正，以及長期照顧十年計畫 2.0 之內涵，是否足以回應社會中的長期照顧需求，並有助於實現在地老化之理想。. 關鍵字：長期照顧、支付制度、服務提供契約、介護保險、社區整合性照護。 Keywords: Long-term Care, Payment System, Service Providing Contract, Longterm Care Insurance, Community Care, Caring Community IV.

(5) . 目錄第一章緒論 ................................................................................................ 1 第一節研究動機與目的 ..................................................................................... 1 第二節研究範圍 ................................................................................................ 4 第三節研究方法 ................................................................................................ 6 第四節用詞定義 ................................................................................................ 7 第一項長期照護與長期照顧 ............................................................................................................ 7 第二項介護與介護保險 ........................................................................................................................ 9 第三項報酬支付制度 ........................................................................................................................... 9 第四項措施制度 .................................................................................................................................. 10 第五項指定制度 .................................................................................................................................. 11 第五節文獻回顧 .............................................................................................. 1 1 第一項專書論述與政府研究計畫 ................................................................................................. 12 第二項相關學位論文 ......................................................................................................................... 12 第六節論文架構 .............................................................................................. 1 3 . 政治大. 第二章我國長期照顧體系之發展與現況 ................................................. 17 第一節我國長期照顧需求現況 ........................................................................ 1 7 第二節長期照顧相關法制沿革 ........................................................................ 1 8 第一項概說 ............................................................................................................................................ 18 第二項社政體系 .................................................................................................................................. 22 第一款老人福利法之制定歷程 ................................................................................................................. 22 第二款老人福利法之長照服務類型 ....................................................................................................... 27 第三款內政部推動之長照服務方案 ....................................................................................................... 34 第三項衛政體系 .................................................................................................................................. 35 第四項退輔體系 .................................................................................................................................. 37 第五項小結 ............................................................................................................................................ 37 第三節長期照顧十年計畫及實踐 . ................................................................... 3 9 第一項長期照顧十年計畫之定性 ................................................................................................. 39 第二項組織體制與適用對象 .......................................................................................................... 40 第三項財務機制與財源籌措 .......................................................................................................... 41 第四項給付類型及服務項目 .......................................................................................................... 44 第五項服務輸送與照顧管理 .......................................................................................................... 46 第二款照顧管理機制 .................................................................................................................................... 47 第六項服務提供與服務人力 .......................................................................................................... 54 第一款長照服務提供單位 .......................................................................................................................... 54 第二款長照人力資源 .................................................................................................................................... 60 第三款對外籍看護工的高度依賴 ............................................................................................................ 61 第七項長照十年計畫迄今之執行成效與檢討 ......................................................................... 67 第四節長期照顧服務法與長期照顧保險法草案 ............................................. 7 0 第一項長期照顧服務法 .................................................................................................................... 71 第二項長期照顧保險法草案 .......................................................................................................... 72 第三項我國長期照顧雙法之分析 ................................................................................................. 74 第五節小結 ..................................................................................................... 7 5 . 立. •. • 國. ㈻. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 第三章我國長期照顧服務報酬支付制度 ................................................. 79 第一節概說 ..................................................................................................... 8 0 I .

(6) 第一項報酬支付制度之範圍劃定 ................................................................................................. 80 第二項報酬支付制度之功能 .......................................................................................................... 81 第三項報酬支付制度之訂定 .......................................................................................................... 83 第二節長照服務提供之法律構造 . ................................................................... 8 4 第一項長照服務提供之公私協力 ................................................................................................. 84 第二項主體與法律關係 .................................................................................................................... 87 第一款國家與長照需求者 .......................................................................................................................... 87 第二款國家與長照服務提供者 ................................................................................................................. 88 第三款長照服務提供者與長照需求者 .................................................................................................. 89. 第三項服務供給之行為形式 .......................................................................................................... 91 第一款補助模式 ............................................................................................................................................. 92 第二款招標模式 ............................................................................................................................................. 93 第三款比較與分析 ......................................................................................................................................... 97. 第四項服務供給體系下的個別勞動關係 ............................................................................... 100 第三節長照服務提供現況之分析 . ................................................................. 1 02 第一項長照服務提供之相關補助 .............................................................................................. 102 第一款長照十年計畫 .................................................................................................................................. 103 第二款非依長照十年計畫之補助 .......................................................................................................... 111. 治政第二項長照服務提供契約 ............................................................................................................ 113. 大第一款國內長照服務契約書範本 .......................................................................................................... 114 立第二款契約與相關行政法規之交錯 ..................................................................................................... 125. •. • 國. ㈻. 第三項長照服務報酬支付制度 ................................................................................................... 127 第四節我國長照服務提供制度之問題 .......................................................... 1 30 第一項長照服務提供契約之定性 .............................................................................................. 130 第二項契約內容之形成 ................................................................................................................. 132 第三項補助與報酬概念之混用 ................................................................................................... 133 第四項支付項目及給付程度之合理性 .................................................................................... 136 第五項政府機關間權責分配不明 .............................................................................................. 138 第六項服務提供關係之持續性 ................................................................................................... 139 第七項服務利用選擇範圍狹隘 ................................................................................................... 139 第五節小結 ................................................................................................... 1 39 . er. io. sit. y. Nat. al. n. iv n C hengchi U 第四章日本介護保險制度概說 .............................................................. 143 第一節介護保險制度創設之背景與現況 ....................................................... 1 43 第一項介護保險之目的與背景 ................................................................................................... 143 第二項創設介護保險制度的意義 .............................................................................................. 147 第三項介護保險制度之現狀 ....................................................................................................... 151 第一款迄今之成效 ....................................................................................................................................... 151 第二款介護保險和其他社會福利制度之分工 .................................................................................. 152. 第二節介護保險法制沿革 ............................................................................. 1 56 第三節介護保險制度之架構 ......................................................................... 1 60 第一項介護保險法 ........................................................................................................................... 160 第二項組織體制與適用對象 ....................................................................................................... 161 第一款區域保險模式 .................................................................................................................................. 161 第二款保險人 ................................................................................................................................................ 163 第三款被保險人 ........................................................................................................................................... 165 第一款公費負擔 ........................................................................................................................................... 167 第二款第一號被保險人繳納之保險費 ................................................................................................ 170 第三款財政安定基金 .................................................................................................................................. 174. II.

(7) 第四款醫療保險人之納付金 ................................................................................................................... 174. 第四項給付類型及服務項目 ....................................................................................................... 175 第一款保險給付內容 .................................................................................................................................. 175 第二款以社區支援事業為中心的預防與支援給付 ........................................................................ 181. 第五項服務輸送與照顧管理 ....................................................................................................... 182 第一款保險給付之程序 ............................................................................................................................. 182 第二款照顧管理機制 .................................................................................................................................. 186 第三款不服申訴制度 .................................................................................................................................. 188. 第六項服務提供與服務人力 ....................................................................................................... 190 第一款服務提供機構 .................................................................................................................................. 190 第二款介護服務提供者 ............................................................................................................................. 191 第三款外籍勞動者的引進 ........................................................................................................................ 194. 第七項介護保險支付制度現況 ................................................................................................... 197 第八項其他待解決的問題 ............................................................................................................ 201 第一款被保險人範圍之擴大 ................................................................................................................... 201 第二款照顧津貼的制度化 ........................................................................................................................ 202. 第四節小結 ................................................................................................... 2 05 . 政治大. 第五章介護保險之服務提供與報酬支付制度 . ....................................... 207 第一節介護服務供給體系之發展脈絡 .......................................................... 2 07 第一項社會福利法制之形成 ....................................................................................................... 207 第一款戰前社會福利事業 ........................................................................................................................ 207 第二項社會福利服務提供者 ....................................................................................................... 208 第一款社會福利事業 .................................................................................................................................. 208 第二款社會福利法人 .................................................................................................................................. 210 第三項社會福利基礎構造改革 ................................................................................................... 211 第二節介護服務提供之法律關係 . ................................................................. 2 12 第一項從措施到契約之制度轉換 .............................................................................................. 212 第二項措施制度之服務提供法律關係 .................................................................................... 214 第三項介護保險制度之服務提供法律關係 .......................................................................... 216 第四項小結 ......................................................................................................................................... 218 第一項指定制度之內涵 ................................................................................................................. 220 第一款指定要件 ........................................................................................................................................... 221 第二款指定事業者之努力義務 ............................................................................................................... 223 第三款行政機關之監督 ............................................................................................................................. 223 第二項指定制度之法律關係 ....................................................................................................... 226 第一款概說 ..................................................................................................................................................... 226 第二款措施時期之措施委託 ................................................................................................................... 227 第三款醫事服務提供者之指定 ............................................................................................................... 228 第四款介護保險服務提供者之指定 ..................................................................................................... 229 第三項指定制度之變遷 ................................................................................................................. 231 第一款 2005 年介護保險法改革 ............................................................................................................ 231 第二款 2008 年介護保險法修正 .............................................................................................................. 234 第四項指定制度之法律問題分析 .............................................................................................. 237 第一款拒絕、不為更新或撤銷指定處分 ........................................................................................... 237 第二款介護保險服務總量管制 ............................................................................................................... 239 第三款體制存續確保義務 ........................................................................................................................ 240 第四款費用算定基準之決定程序 .......................................................................................................... 242 第五項小結 ......................................................................................................................................... 242 第四節地方分權與社區整合性照護體系 ....................................................... 2 45 . 立. •. • 國. ㈻. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. III. i Un. v.

(8) 第一項介護保險作為地方分權之試金石 ............................................................................... 245 第二項社區整合性照護體系 ....................................................................................................... 246 第一款社區整合性照護體系之理念 ..................................................................................................... 246 第二款社區整體性照護體系之服務項目 ........................................................................................... 252 第三款社區整合性支援中心 ................................................................................................................... 255 第四款千葉縣柏市社區整合性照護體系 ........................................................................................... 257 第一款 2014 年介護保險法改革 .............................................................................................................. 260 第二款 2014 年改革之意義及其問題點 ................................................................................................ 263. 第三項小結 ......................................................................................................................................... 267 第五節介護保險報酬支付制度 ...................................................................... 2 68 第一項服務費用報酬相關法規 ................................................................................................... 268 第二項照顧服務費用算定基準之擬定 .................................................................................... 270 第三項介護保險報酬給付之請求與審查 ............................................................................... 271 第四項介護報酬支付制度之演變 .............................................................................................. 274 第一款歷次支付報酬調整 ........................................................................................................................ 274 第二款社區整合性體系與報酬支付制度 ........................................................................................... 277. 第五項介護保險報酬支付制度之實效性檢討 ...................................................................... 277 第六節介護保險服務提供制度之問題與改革方向 . ....................................... 2 80 第一項介護保險服務提供與報酬支付制度之問題 ............................................................ 280. 立. 政治大. • 國. ㈻. 第一款地方分權之界限與考驗 ............................................................................................................... 280 第二款過度費用抑制導向 ........................................................................................................................ 282 第三款服務類型與需求之契合度有待提升 ....................................................................................... 286. 第二項介護保險之改革方向 ....................................................................................................... 288. •. 第六章台日長期照顧體系變遷之比較分析 ............................................ 293 第一節老人長期照顧理念之變遷 . ................................................................. 2 94 第一項家庭與老人長期照顧 ....................................................................................................... 294 第二項以社區式服務支持公共長期照顧體系 ...................................................................... 298 第三項利用者本位與自立支援 ................................................................................................... 302 第一款公共長照體系之自助理念 .......................................................................................................... 302 第二款契約自由與利用者本位思考 ..................................................................................................... 302 第三款自立支援在長期照顧體系之體現 ........................................................................................... 306 第二節資源公平分配與地方分權 . ................................................................. 3 09 第一項財源籌措與服務給付之公平性 .................................................................................... 309 第二項地方分權化與城鄉差距之消弭 .................................................................................... 314 第三節以報酬支付制度反映社會共識與價值觀 ........................................... 3 17 第一項費用報酬支付制度化之檢討 ......................................................................................... 317 第二項報酬支付水準之合理性 ................................................................................................... 320 第三項報酬支付制度與多元服務項目之搭配 ...................................................................... 324 第三節長期照顧體系之國家擔保責任 .......................................................... 3 26 第一項國家最低擔保責任 ............................................................................................................ 326 第二項服務品質之確保 ................................................................................................................. 329 第五節我國近期長照政策之檢討 . ................................................................. 3 32 . n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 第七章結語 ............................................................................................ 335 參考文獻與資料 ...................................................................................... 337. IV.

(9) . 表目錄表 1-1、評估長期照顧需求依據指標 ........................................................................................ 8 表 2-1、我國長期照顧相關重要施政歷程 ............................................................................ 20 表 2-2、老人長期照顧服務類型區分 ...................................................................................... 28 表 2-3、我國長期照顧服務體系之逐步整併 ........................................................................ 39 表 2-4、長照十年計畫補助費用之政府及民眾負擔比率 ................................................ 43 表 2-5、長照十年計畫服務項目、補助內容及補助單位 ................................................ 45 表 2-6、各縣市照管中心之組織型態 ...................................................................................... 50 表 2-7、長照十年計畫服務項目與提供單位類型 .............................................................. 55 表 3-1、長照服務契約形成模式比較 ...................................................................................... 88. 治政大表 3-3、臺北市居家服務費支付標準 .................................................................................... 106 立表 3-4、2015 年度居家服務單位之補助項目及基準 ....................................................... 108 表 3-2、長照十年計畫支付基準及補助單位 ...................................................................... 104. • 國. ㈻. 表 3-5、長照十年計畫補助上限 .............................................................................................. 110 表 3-6、我國長照服務契約範本內容比較 ........................................................................... 122. •. 表 3-7、長照服務契約之費用支付項目 ................................................................................ 135. y. Nat. 表 4-1、第 1 號被保險人與第 2 號被保險人 ...................................................................... 166. io. sit. 表 4-2、介護保險第 1 號被保險人保險費用 ...................................................................... 172. n. al. er. 表 4-3、居家服務內容 ................................................................................................................. 176. i Un. v. 表 4-4、機構式服務內容 ............................................................................................................. 178. Ch. engchi. 表 4-5、社區密集型服務內容 ................................................................................................... 179 表 4-6、社區支援事業 ................................................................................................................. 181 表 4-7、居家服務給付上限 ........................................................................................................ 185 表 4-8、介護保險制度相關權利救濟 .................................................................................... 188 表 4-9、老健審最終報告關於照顧津貼部分 ...................................................................... 203 表 5-1、照顧服務提供形式之法律關係比較 ...................................................................... 219 表 5-2、新介護預防體系的日間照顧服務基準 ................................................................. 265 表 5-3、介護報酬支付基準之訂定原則 ................................................................................ 269 表 5-4、歷次介護報酬調整率 ................................................................................................... 274 表 5-5、介護報酬與物價指數之連動性 ................................................................................ 275 表 6-1、居家照顧服務-每小時之直接用人成本 ............................................................... 322 V.

(10) . 圖目錄圖 2-1、長照服務申請流程 .......................................................................................................... 47 圖 2-2、照管中心之功能 ............................................................................................................... 49 圖 2-3、保險給付之申請與核定流程 ...................................................................................... 73 圖 3-1、社會福利服務報酬支付制度概念圖 ........................................................................ 80 圖 3-2、長期照顧體系法律關係 ................................................................................................ 90 圖 3-3、補助模式與招標模式 ................................................................................................... 91 圖 3-4、我國長照服務提供體系運作流程 ............................................................................. 98 圖 4-1、介護保險制度架構 ........................................................................................................ 164 圖 4-2 、介護保險居家服務費用負擔 ................................................................................... 169 圖 4-3、介護保險服務申請流程 .............................................................................................. 184. 政治大. 圖 5-1、社會福利事業類型 ........................................................................................................ 209. 立. 圖 5-2、措施制度之服務利用關係 ......................................................................................... 215. • 國. ㈻. 圖 5-3、介護保險法之服務利用關係 .................................................................................... 217 圖 5-4、指定制度目的間之拉鋸 .............................................................................................. 244. •. 圖 5-5、社區整合性照護體系理念 ......................................................................................... 248. y. Nat. 圖 5-6、附服務高齡者住宅 .................................................................................................... 259. sit. 圖 5-7、新介護預防・日常生活綜合支援事業 ................................................................. 262. n. al. er. io. 圖 5-8、介護報酬算定 ................................................................................................................. 268. i Un. v. 圖 5-9、介護保險服務費用算定基準 .................................................................................... 271. Ch. engchi. 圖 5-10、費用報酬支付流程 ..................................................................................................... 272 圖 5-11、保險給付與報酬支付相關審查會 ......................................................................... 273 圖 5-12、介護報酬歷年調整趨勢 ............................................................................................ 276 圖 5-13、日本公共老人照顧服務供給之概念演進 .......................................................... 289. VI.

(11) . 中日文詞語對照表. 日文. 中文. 介護保険社会保障労働者災害補償保険雇用保險老人福祉制度老人福祉法社会福祉法人措置制度在宅サービス地域サービス地域密着型ケア施設サービス通所サービス有料老人ホーム地域保険地域福祉老人保健福祉審議會天引き要介護認定市町村介護保険事業計画生活保護住民基本台帳ケアプラン介護支援専門員／ケアマネジャー地域支援事業介護予防ケアマネジメント家族介護支援事業介護給付費適正化事業地域包括ケア地域包括支援センター地域密着サービス夜間対応訪問介護認知症対応型通所介護小規模多機能型居宅介護認知症対応型共同生活介護地域密着特定施設入居者生活介護地域密着介護老人福祉施設入所者生活介護. n. er. sit. y. •. io. Ch. ㈻. Nat. al. 長期照顧保險社會福利職業災害保險失業保險老人福利制度老人福利法社會福利法人措施制度居家服務社區式服務社區密集型服務機構式服務日托照顧服務自費型老人之家區域保險社區福利老人保健福利審議會逕予扣除長照需求認定市町村介護保險業務計畫社會救助居民基本資料記載照顧計畫介護支援專門員／照顧管理專員社區支援事業介護預防照顧管理家庭照顧者支援事業介護費用適當化事業社區整合性照護社區整合性支援中心社區密集型服務夜間訪視照護失智症專用日托照護小規模多功能型居家照護失智症專用共同生活照護(團體家屋) 社區密集型特定機構入住者生活照護社區密集型養護老人福利機構入住者生活照護. 政治大. • 國. 立. 1. engchi. . i Un. v. 1 惟本文中關於日本制度之論述為保留該制度原意，將使用「介護保險」一詞。. VII.

(12) 地域福祉権利擁護事業苦情解決制度介護手当障害者福祉施策若年障害者問題ホームヘルパー障害者自立支援法. 社區福利權利擁護事業申訴解決制度照顧津貼身心障礙者福利政策青壯年身心障礙者問題照顧服務員障礙者自立支援法. 障害者総合支援法. 障礙者總合支援法. 社会保障プログラム法. 社會保障制度綱要法. 連攜. 整合. 立. 政治大. •. • 國. ㈻. n. er. io. sit. y. Nat al. Ch. engchi. VIII. i Un. v.

(13) . 第一章緒論第一節研究動機與目的日本小說家深澤七郎作品《楢山節考》中描述古代信州寒村因人民生活貧苦，許多家庭連剛出生的嬰孩都無力扶養，更遑論已喪失工作能力、需要仰賴他人照拂日常生活的老年人，為了解決糧食不足問題，該村落形成了一個古老的不成文規定，即老年人一旦到了七十歲，就要由家人將他們揹到深山野嶺中. 政治大的棄老傳說，指出傳統社會老人照顧責任多由家庭所擔負，通常將對家庭照顧立者之身心都將形成極大負擔，因此老人長期照顧也被稱為「生命交換」的過程。任其自生自滅，以減輕村中人口壓力與家庭照顧者的負擔。小說情節中所描繪. • 國. ㈻. 台灣在高齡化與家庭結構改變所形成的雙重壓力下，以家庭為主的照顧模式已經明顯不足以負荷社會中愈來愈普遍的長期照顧需求，長照悲歌、長照殺. •. 人等標題陸續登上新聞版面後，公共長期照顧體系之建立更是刻不容緩。老人. Nat. sit. y. 長期照顧服務公共化的理念逐步落實於相關法律制定與公共政策之中，主要包. er. io. 括 1980 年制定老人福利法確立各種老人長期照顧服務類型，以及 2008 年推行. al. iv n 1 C 同時政府也著手規劃長期照顧服務法與長期照顧保險法（合稱長照雙法）的制 hengchi U. n. 長期照顧十年計畫（以下簡稱長照十年計畫）作為普及式的長照服務之開端，. 定，欲藉之建構社會保險模式的公共長期照顧服務體系。然而 2016 年新政府上台後，卻決定暫緩建立長照保險的腳步，取而代之的是長照十年計畫 2.0，以擴大預算編列之方式，期可達成充實我國本土長照服務量能之目標。長期照顧服務體系與健康保險相同，均涉及服務需求者、服務提供者及政府間三方關係的互動。回顧我國全民健康保險實施迄今，曾經飽受爭議或尚待解決的問題包括：保險費分攤比率之公平性、未納保險費者之停卡處分（大法官釋字第 472 號解釋2）、醫療資源浪費、醫事服務機構浮報點數、報酬支付制 1 長期照顧服務法已於. 2015 年 6 月 3 日公布，長期照顧保險法草案於 2016 年 7 月廢案。司法院大法官釋字第 472 號解釋：「對於無力繳納保費者，國家應給予適當之救助，不得逕行拒絕給付，以符憲法推行全民健康保險，保障老弱殘廢、無力生活人民之旨趣。」. 2. 1.

(14) 度協商模式形式化、醫事服務人員過勞、醫療品質評鑑制度效率不足、藥價削政策下藥品商惡性競爭等，不難發現其中許多爭議均發生在服務供給面。反觀長期照顧服務之服務供給構造與醫療體系相近，故在建立公共長照體系之現今，關於全民健康保險制度之實施經驗與尚待解決的問題，均應引以為鑒、以免重蹈覆轍；再者，長照服務乃勞力密集產業，其因大量人力需求投與勞動政策亦具密切關聯。台灣之長照需求隨著高齡化進展而不斷膨脹，惟服務供給之量能並未有相應之提升，造成目前長照體系嚴重供需失衡的現狀，且有愈來愈依賴外籍家庭看護工之趨勢，此由下則新聞亦可見一斑：. 紅十字總會長陳長文以一個「極重度殘障兒的父親」身分，勤跑立院向立委請命，希望儘快修法放寬外籍看護居留年限，因照顧兒子文文的. 政治大. 外籍看護工作期滿九年，依法即將離台，而以文文的狀況，幾乎一刻也 3. 離不開外籍看護。. 立. 我國長照體系以對外籍家庭看護工之高度依賴為一大特色，統計數據顯示，. • 國. ㈻. 目前受僱於個別家庭的外籍看護工已逾二十二萬人4， 2015 年立法院三讀通過. •. 的長期照顧服務法，對於實質上支撐我國長照體系的外籍看護工之管理仍採取雙軌制，使得大量外籍看護工落於規範之外，如此一來，恐使藉由長期照顧服. Nat. sit. y. 務法整合我國長照體系之核心目標隨之落空。同時，因外籍看護工各方面的勞. n. al. er. io. 動條件如不能獲得保障，更與提倡照顧人權5的長期照顧制度目的背道而馳。. Ch. i Un. v. 據上述理由，本論文擬自長期照顧體系中的「服務供給面」切入，討論公. engchi. 共長照服務的服務供給體系與費用報酬支付制度兩大主題。前者主要包括公共照顧服務體系中公私協力之法律規範形態、服務供給類型與範圍、服務輸送體系、服務品質之監督等議題之討論；後者則將透過分析費用報酬支付制度之設計、擬定程序與調整機制，是否具備支持長照體系發展並維護供需平衡之機能，. 3 聯合報，A1. 版，要聞，2011 年 1 月 3 日。勞動部統計處民國 104 年底產業及社福外籍勞工概況統計通報， http://www.mol.gov.tw/media/2688533/104 年底產業及社福外籍勞工概況.pdf，最終瀏覽日期： 2016 年 3 月 27 日。 5 長期照顧制度所涉的三方關係中，無論是照顧需求者或是照顧服務提供者之權利，實均應加以保護，方能在充分發展長期照顧服務產業、確保服務供給量的前提上，探討與需求面的對應關係。 4. 2.

(15) 甚至是否能夠回應建立公共長照服務體系之初衷6。長期照顧服務供給體系與報酬支付制度間的搭配，涉及國家公共資源之有效、公平分配，並將直接影響公共長照體系是否能夠呼應國民對老後生活的期待與真實需求，故應有自法制層面進一步探討之必要。我國內政部於 2012 年 1 月公布之社會福利政策綱領即明確宣示了長期照顧服務應落實居家式與社區式之「在地老化」政策(Aging in place)7，並以提供連續性及整合性照顧服務為主要目標8；惟在地老化雖為各國實施長期照顧政策時所強調的重點，惟其具體實踐在各國卻不盡相同；因此本文亦擬透過比較法研究，嘗試進一步具體勾勒出符合在地老化理念的長期照顧服務供給體系圖像，並釐清其實質內涵，期對我國長照體系之建構提出有參考價值之建議。. 政治大. 在比較法研究對象部分，本論文選定日本的介護保險制度作為比較對象，主要考量因素包括：. 立. • 國. ㈻. （一）日本與我國同樣面臨高齡化與少子化嚴峻考驗，其自 2000 年 4 月開始實施的介護保險制度，迄今已歷經數次改革，並持續朝永續經營的方向前進，因. •. 此介護保險曾經面臨的挑戰及政府的應對措施等，對迫切需要建立公共長照體. Nat. sit. y. 系的我國而言，應極具參考價值。再者，日本的介護保險制度與我國原本規劃. er. io. 的長期照顧保險均為社會保險模式，縱使我國現階段決定暫緩建立長期照顧保. al. 險的腳步，而推行進化版的長期照顧十年計畫 2.0，惟我國長照十年計畫本係以. n. iv n C 日本 1989 年制定的「老人保健福利推動 h e n g10c 年戰略（黃金計畫）」為參考對象， hi U 因此日本老人公共長期照顧體系之演變與發展，應甚值我國引為借鏡。. 6. 服務報酬支付制度的設計將直接反映在長期照顧服務產業市場的勞動力投入，也可能對服務品質形成關鍵的影響；例如日本學者池上直己即指出在健康保險實施經驗中，醫療報酬支付制度是最能有效影響需求面發展走向與醫療服務品質的變項因素，且也因較具效率性而最常為政府所採用。池上直己，医療・介護問題を読み解く，日経文庫，頁 203，2014 年。 7 在地老化的概念最早起源於 1960 年代的北歐國家，當時老人長期照顧主要以機構式為主，例如護理之家或養護機構，但是老人在機構中生活拘束又缺乏隱私，有不夠人性化之批評，因此開始興起回歸家庭與社區的想法。1997 年，在地老化概念更結合聯合國所提出的「活躍老化」（active aging）概念，成為「活躍在地老化」（active aging in place）的全新概念。 8 曾妙慧、呂慧芬，由社會福利政策綱領談日本社區整合性照護體系，社會發展季刊，期 141，頁 442，2013 年。. 3.

(16) （二）日本現為全世界高齡化程度最高的國家，且與我國同樣面臨嚴重的高齡少子化考驗，並且與我國在社會結構、風情等層面均有相近之處，例如傳統家庭觀念與長期照顧服務發展脈絡等均是，因而應具可比較性。. （三）日本面對 2025 年戰後嬰兒潮之團塊世代邁入 75 歲所帶來的超高齡化社會挑戰，已對其社會保障體系及介護保險制度進行若干調整以為準備。自 2005 年介護保險導入社區整合性照護體系（地域包括ケアシステム）起，即確立了其將以社區式老人照顧服務作為因應不斷擴張的老人長照需求之對策；另一方面，社區整合性照護體系之理念似亦與國際間均提倡之在地老化理念相互呼應。日本公共長照體系發展之軌跡與我國存在許多相似之處，目前我國社區式照顧. 治政大顧服務之重視，惟其具體實踐步驟，及法制層面應予什麼樣的支持與搭配，仍立尚未十分明確；因此，日本介護保險發展社區整合性照護體系的經驗，正可作服務仍未廣為推展，雖然新政府推出的長照十年計畫 2.0 已可看出對社區式照. • 國. ㈻. 為我國未來長期照顧服務設計之參考。. •. 基於上述理由，本論文擬以整理、分析我國當前長期照顧制度在服務供給. y. Nat. 面及報酬支付制度所面臨的問題，並透過比較法研究對照日本介護保險之相關. io. sit. 實施經驗、追尋介護保險法數次變革之原因與軌跡，試著進一步充實我國在地. n. al. er. 老化理念的內涵，並對整理、歸納出值得我國公共長照服務體系與支付制度引為借鏡之部分。. Ch. engchi. i Un. v. 第二節研究範圍台灣時值公共長期照顧體系建制之際，長期照顧需求的公共化乃符合絕大多數人民的期待，公共長期照顧體系作為我國社會安全制度拼圖的一塊，其影響範圍廣及全體國民且橫跨數個世代，在我國往社會福利國家發展的過程中佔相當重要的地位，因此對於體制選擇與法制層面設計等，不能僅囿於政策路徑依賴，而應有更全面性考量，此為本論文之所以選定長期照顧制度作為研究主題的初衷。首先，國內關於長期照顧制度的財源類型或照顧需求者的受給權保障等面向的學說論述繁多，並多具參考價值，而本論文則擬聚焦於長期照顧服 4.

(17) 務提供體系與服務報酬支付制度對公共長照服務體系之影響為研究中心。如上所述，因探討受長期照顧之權利時最常與之相提並論的即是受醫療照護之權利9，以我國全民健康保險制度為例，為確保被保險人受醫療照護權之實現，政府通常採取的行政介入手段多展現在對服務供給面的管理，其中即包括醫療報酬支付制度的設計與調整。惟反思近年我國健康保險制度備受批判者，醫療服務報酬支付制度之擬定、調整以及資源分配等堪列首位，加上醫護人員的勞動條件低落、醫事服務提供者不正請求服務報酬等事件亦屢屢發生。另一方面，倘不正視醫療成本提高之事實，而一味採取抑制服務費用之策略，則亦將導致醫療服務品質降低的後果，不論對被保險人或是醫事服務提供人員而言都將產生負面影響，而導致雙輸的. 政治大共長照服務體系之建制，也必須更為謹慎、避免將全民健保制度之瑕疵複製至立. 局面。我國長期照顧制度之設計，有相當部分乃參考自全民健康保險，因此公. 即將建立的公共長照體系中。. • 國. ㈻. 其次，我國自長期照顧十年計畫以來，均以「在地老化」為目標，且我國. •. 有照顧需求之家庭，不論是個人使用偏好或是經濟誘因上考量，實際上也多採. Nat. sit. y. 用家庭看護以滿足長期照顧需求，故發展數量上充足，並且符合我國高齡者期. er. io. 待的在地型照顧服務可謂為當務之急。參考以日本介護保險之實踐，乃制度創. al. iv n C 照顧服務，以回應在地老化需求，並作為解決超高齡化社會挑戰的對策。 hengchi U. n. 設之初對居家服務提供量能之強化，到近期逐漸將給付重心轉移至社區整合性. 據此本論文在照顧服務類型之探討，亦將側重於居家式與社區式照顧服務，. 以日本介護保險之實施經驗為借鏡，檢視其報酬支付制度與服務提供類型間的互動相互呼應，亦即在報酬支付制度之法制面設計上，應如何最大限度地達成供需平衡與品質控管間之權衡；另外，國家與地方自治團體對於公共長照服務之提供，又扮演何種角色、各自負擔什麼樣的法律上議務，使之共同建立得以兼顧照顧者與受照顧者權益之長照服務提供體系。. 9 諸如池上直己（同本章註. 6），医療・介護問題を読み解く，日経文庫，2014 年；福井トシ子、齋藤訓子，診療報酬・介護報酬のしくみと考え方，日本看護協会出版社，第 2 版，2014 年等著作，均將介護保險和醫療保險的相關制度作並列式的探討。. 5.

(18) 最後，在比較法研究部分，本論文擬以日本介護保險制度為比較對象；由於日本介護保險之給付對象限於老化所致之失能者，其他如身心障礙者的失能照顧需求，則另由其他社會福利制度保障之。此雖與我國所欲建立之長期照顧服務所給付對象範圍有所不同，惟為求在比較法研究範圍上得以對應，故本文亦將「長期照顧需求」的給付對象範圍限縮在高齡者之部分；關於身心障礙者之長期照顧需求相關議題，則仍有待往後其他研究繼續耕耘，在此先予敘明。. 第三節研究方法. 本論文採用的研究方法是傳統法學研究所使用的文獻分析法，來進行比較. 政治大本文所蒐集的中文文獻，包含時事新聞、網路公開資料、學術論文、學位論文、立法研究，透過對既有文獻的蒐集、整理、分析、研究，作為本論文論述的基礎，. • 國. ㈻. 研討會論文、政府出版品及期刊文章。範圍包括社會福利國、社會安全制度、長期照顧制度、全民健康保險、外籍看護工、社會福利機構民營化及營利化相. •. 關等主題，主要以法律學的研究文獻為主，輔以其他學科領域如社會學、社工學、公共衛生學、長期照顧服務相關學系之論述研究資料等。. y. Nat. sit. 本文擬以日本作為比較法研究的對象，介護保險制度自 2000 年實施以來，. n. al. er. io. 不論在學術、實務上的討論都已有一定程度的積累，比較法研究的出發點在於. i Un. v. 確認各國法間的異同、尋求共通問題的解決，本文擬藉由觀察日本介護保險法. Ch. engchi. 的法律制度及其實踐，對比我國與日本長期照顧制度發展與實踐過程中遭遇困境的異同，並汲取日本介護保險制度實行至今所得之經驗，或可作為我國長期照顧制度未來發展傾向之前車之鑑，進而檢討與反思我國目前長期照顧政策的設計與走向。日文文獻部分則主要參考社會保障法與介護保險制度相關之教科書或專書、期刊論文及網路資源如新聞報導，及官方網頁資訊等。. 6.

(19) . 第四節用詞定義. 第一項長期照護與長期照顧. 長期照護（long-term care）概念是在 20 世界中葉以後於西方社會逐漸成型，美國學者 Kane, R. A.及 Kane, R. L.則將長期照護定義為：「提供缺乏自我照顧能力健康、個人、社會照顧的服務，服務的提供可能是連續的，或間歇性的，但通常是持續一段時間。」10；我國學者楊志良則將之定義為：「長期照護泛指對因疾病、意外而導致日常功能部分或全部缺乏、喪失者連續提供三個月以上之醫療與個人照護服務，其特質係以生活照顧為主，醫療照護為輔」11；國內. 政治大健、護理、生活乃至於社會支持的照顧，目的在促進或維持身體功能，使其遂立其他學者亦有定義為：指對身心失能者，在一段長時間內，提供一套醫療、保. • 國. ㈻. 行自我照顧及增進自主的生活能力，減少其依賴程度，減輕他人或社會負擔，並增進其尊嚴12。. •. 我國長照十年計畫中，綜合各國長期照顧文獻資料，對長期照顧的定義為：長期照顧的服務對象主要乃是指日常生活功能受損而需要由他人提供照顧服務. y. Nat. sit. 者，但進一步分析，對於服務對象之範圍可有不同的界定指標，包括：（一）. n. al. er. io. 年齡：可包括所有年齡層、16 歲以上、20 歲以上、40 歲以上、50 歲以上或六. i Un. v. 65 歲以上等不同選擇。（二)身心功能障礙：（1）身體功能障礙：日常生活活. Ch. engchi. 動功能（ADLs）、工具性日常生活活動功能（IADLs）障礙項目之累計；（2）認知功能障礙或失智：以認知功能量表（如 MMSE、SPMSQ）分數為指標，或經醫師診斷而領身心障礙手冊之失智症者、智能障礙者；（3）精神障礙者：領有身心障礙手冊之慢性精神病患者、自閉症者13。. 10. 吳淑瓊、呂寶靜、盧瑞芬，配合我國社會福利制度之長期照護政策研究，行政院研究發展考核委員會，頁 3，1998 年。 11 楊志良，長期照護保險法制組織體制及保險對象之評估，行政院經濟建設委員會委託研究計畫，頁4，2009年。 12 羅紀瓊、吳正儀，長期照護財務問題之探討，社區發展季刊，期 70，頁 380，1995 年；許佩蓉、張俊喜、林靜宜、林壽惠、李世代，機構式長期照護綜論，台灣老年醫學雜誌，卷 1 期 4，頁 201，2006 年。 13 我國長期照顧十年計畫－大溫暖社會福利套案之旗艦計畫（核定本），行政院，頁27-28， 2007年。. 7.

(20) 另 2015 年公布的長期照顧服務法第 3 條第 1 款則係將長期照顧定義為「指身心失能持續已達或預期達六個月以上者，依其個人或其照顧者之需要，所提供之生活支持、協助、社會參與、照顧及相關之醫護服務」。而「照護風險」則指個人因為傷病所生的「照護需求」，其中包含有「自理能力降低」、「無助」或「無法自立」等情況，具體而言，照護需求乃是「某人無法再自己從事日常的身體照顧、飲食準備或進食、行動或整理家務，而其中一項甚至全部必須仰賴他人幫助」。一般用以鑑定功能失常與評估長期照顧需求的指標包括：基本日常生活活動功能、工具性日常生活活動功能、進階性日常生活活動功能等三類，如表 1-1 所示14。. 政治大能力. 表 1-1、評估長期照顧需求依據指標項目. 立. 例如吃飯、上下床、穿. (activity of daily living,. 活所需的自我照顧能. 衣服、上廁所、洗澡. ADL). 力。. 等。. 代表個人為獨立生活於. 例如煮飯、洗衣、做家. 家中所需具備的能力。. 事、購物、理財、外出. y. sit. io. daily living, IADL). 活動、打電話、遵醫囑. er. Nat. 能(instrumental activity of. •. 工具性日常生活活動功. ㈻. 代表個人為維持基本生. • 國. 基本日常生活活動功能. 作為. n. al. i Un. v. 服藥等。. 進階性日常生活活動功. Ch 代表個人完成社會、社 engchi. 能(advanced activity of. 區和家庭角色，以及參. 憶、定向、抽象、判. daily living, AADL). 與娛樂、運動、休閒或. 斷、計算及語言能力。. 項目多因人而異，指記. 職業事物的能力。（資料來源：葉志誠，老人長照政策）. 長期照顧需求可能發生在生命中的任何一個階段，例如天生身體或精神障礙者、中年癱瘓者、安寧病房中的癌症或愛滋病患，而較常見的則是因為年老衰弱或罹患老年病症的老人15；至於長期照護服務提供所涵蓋的範圍，是多元 14. 葉志誠，老人長照政策，揚智，頁 59，2012 年。. 15 鐘秉正，社會保險總論，收錄於：《社會法》，台北：元照，初版，頁. 8. 125，2015 年。.

(21) 而廣泛的，服務領域廣及社會照顧與醫療照顧，橫跨醫療衛生、社會福利、經濟建設、環境保護乃至於消防安全、無障礙空間設計規劃等專業領域16。綜觀相關研究所引用的英文為「long-term care」，「care」之中文翻譯為「關心」、「照顧」、「照護」等，故可譯為「長期照顧」或「長期照護」。依中文字義而言，「照護」較強調醫療、護理服務，「照顧」較強調生活照顧、福利服務。從過去以來國內推動的相關措施來看，由衛生部門主導推動者慣用「照護」，如「老人長期照護三年計畫（1998）」、「建構長期照護體系先導計畫（2000）」等；由社會福利部門主導推動者慣用「照顧」，如「建立社區照顧關懷據點實施計畫（2005）」、「我國長期照顧十年計畫（2007）」等。而我國於 2015 年 6 月公布之長期照顧服務法及同年月行政院院會通過之長期照. 政治大外，將統一使用「長期照顧」一詞，先予敘明。立第二項介護與介護保險. ㈻. • 國. 顧保險法草案，均使用「照顧」一詞，故本文內文除特定計畫名稱之專有名詞. •. 「介護」一詞乃日本於 20 世紀末葉所創造的新詞彙，有認為係組合「介助. y. Nat. sit. （包括非直接接觸身體的支援如保護、必要的支援，及勉勵支援等）」與「看. er. io. 護（護理）」而來17，亦有指出「介」乃支持、「護」乃保護之意，「介護」. al. iv n C hengchi U 府於 2000 年 4 月實施的長期照顧社會保險制度即稱為「介護保險」。本文以下. n. 即在「照顧」之餘，取其支持及保護之義，以應「長期照護」之需18；日本政. 使用「介護」一詞，將專指日本介護保險制度相關之概念，先予敘明。. 第三項報酬支付制度. 在社會福利服務制度由國家、服務提供者、服務需求者所構成三面關係中，服務提供者對服務需求者提供特定服務後，向政府或服務需求者請求支付服務報酬之依據，即為社會福利服務的報酬支付制度，常見於醫療服務與長期照顧葉志誠（同本章註 14），頁 59。吳秀玲，長期照護法制與國家財政能力負擔—日本法與我國法之比較分析（上），中正財經法學，期 4，頁 247，2012 年。 18 李世代，「長期照護」的發展與推動，台灣醫界，卷 53 期 1，頁 48，2010 年。 16 17. 9.

(22) 服務之給付19。綜觀國內社會服務報酬支付制度相關主題之研究，常由報酬支付制度之訂定與協商程序談起，意即就政府與服務提供者的法律關係及相關權利義務先予釐清，再就支付基準、支付標準、加給或扣減事由等之設計，乃至報酬支付制度在契約後端所展現的控制功能，例如績效評鑑、續約機制等均為報酬支付制度相關研究之關注重心。報酬支付制度的設計與採用對於費用支出、服務效率、服務品質，乃至資源分配、行政效率等各層面均極具影響力，以全民健保為例，由於醫療費用支付制度與特約醫事服務機構的營收息息相關，故往往是醫界關注的重點，而長期照顧制度中，由於長期照顧服務乃勞力密集產業，服務報酬之計算通常連結至服務提供的時間長短，因此報酬支付基準與標準之設計，對長照服務人員的. 政治大. 工作條件與薪資水準可謂更具連動性。. 立. 第四項措施制度. • 國. ㈻. •. 日本早期社會福利服務提供體系，係由行政主體依職權判斷對象資格、決定給付內容，再由行政直接提供服務，或是委託社會福利法人等提供服務，再. y. Nat. sit. 就該服務提供所生費用，對服務利用者本人或其扶養義務者，依其所得能力徵. n. al. er. io. 收負擔；這樣的公共服務給付構造，即稱作「措施制度」（措置制度），是日本社會福利服務供給體系之一大特色。. Ch. engchi. i Un. v. 措施制度之形成背景，在戰前主要係基於救貧思想，戰後則為解決眾多受災孤兒、寡母所帶來的社會貧困問題，並依領軍政策、憲法第 89 條公私分離原則等複雜歷史背景而生20，1947 年的兒童福利法首次使用「措施」用語，總括不含現金給付而純粹以福利服務給付為相關規定之法律21。 19. 以全民健康保險為例，提供保險給付的義務人為保險人，依據全民健康保險法（以下簡稱健保法）規定，中央健康保險署為保險人，辦理保險業務，於被保險人在保險有效期間發生疾病、傷害、生育事故時，依據健保法規定給予保險給付，而保險人另與保險醫事服務機構簽訂行政契約，由該特約之保險醫事服務機構代替保險人執行法定的保險給付義務；保險醫事服務機構於向被保險人提供服務後，則依據醫療報酬支付標準向保險人請領醫療費用，於長期照顧保險亦同。李玉君、吳明孝、張道義、蔡茂寅，第十一章全民健康保險法，收錄於《社會法》，台北：元照，初版，頁 260，2015 年。 20 菊池馨実，社会保障法，有斐閣，頁 399，2014 年。 21 沈政雄，現代給付行政之行為形式與法律關係—以社會保障給付為中心，國立政治大學法律學研究所，頁 216，2008 年。. 10.

(23) 措施制度係以國家公共責任為基礎，以對人之服務給付為特徵，其意義在於由行政主體透過作成措施決定之行政處分，確定福利服務之給付要件、給付內容等事項，使國家社會福利服務之資源分配決定過程之公平性獲得一定確保，並按個案需求之必要程度、緊急程度決定給付之優先順序，確認國家的福利服務給付義務22。. 第五項指定制度. 日本創設介護保險制度後，為避免發生有保險卻無服務可用的窘況，充實照顧服務供給量能遂成為首要任務，為達目標，介護保險法開放股份營利法人. 政治大迅速發展出足以支撐介護保險制度的服務供給體系。同時，為使照顧需求者能立投入特定服務提供項目，期透過將部分市場競爭機制導入老人照顧服務領域，. • 國. ㈻. 充分享有選擇自由，基於其意志決定服務提供者滿足其照顧需求，故在介護保險制度中訂有服務提供者之「指定制度」。藉由介護保險的指定制度，只要服. •. 務提供事業符合介護保險法規範，並具備中央主管機關之厚生勞動省及各地方自治團體所定之服務提供相關基準要件，即可向地方自治團體申請「指定處. y. Nat. er. al. n. io. 用之適格。. sit. 分」，成為介護保險指定服務提供者，進而具有代理被保險人受領保險給付費. Ch. 第五節文獻回顧. engchi. i Un. v. 本文將從法律學角度觀察長期照顧服務及其報酬支付制度，但關於長期照顧制度的研究，不論在社會學系、社會工作學系、老人福利學系、風險管理學系、醫療管理學系，或是法律學系，均有相當數量的研究成果，故在此節本文擬先整理國內既有的文獻探討，期在眾多研究的成果之上，試著勾勒出本論文的定位。. 22 前田雅子，. 社会保障，收錄於：加藤智章等，《社会保障法》，有斐閣，第六版，頁 257，. 2015 年。. 11.

(24) . 第一項專書論述與政府研究計畫. 在專書部分，有對我國社會法整體架構進行詳細介紹者23，其中與本文研究主題相關者，包含社會保險總論、全民健康保險法的醫療費用支付制度、老年福利法制等；老人福利與長照政策的專書24，則多偏向社會學或是社工學研究，以及政策性介紹；另外，還有針對特定外國制度的長期照顧現金給付制度的詳細介紹25。關於長期照顧服務制度之設計與評估，國內亦有許多政府委託之學術研究計畫，從早期對整體長期照顧服務制度規劃之研究26開始，相關委託研究計畫之主題，多為長期照顧體制類型27及財源28之探討；而近年來則有較多研究針對. 政治大行深入探討，另外也有許多檢討長期照顧服務施政成效之研究立. 長期照顧服務之服務提供及人力評估29、服務輸送30、照顧管理31等特定面向進 32. • 國. ㈻. 。. 第二項相關學位論文. •. 近年來我國關於長期照顧制度的法學學位論文研究議題趨勢，大致可分為. y. Nat. sit. 四類：（1）以社會保險制度為主題者，主要是分析我國現行長照制度法制面之. n. al. er. io. 規劃，並檢討國家在未來長照制度下的角色定位33、34；（2）以長期照顧財務制 23. Ch. i Un. v. 台灣社會法與社會政策學會，社會法，台北：元照，2015 年。 24 黃惠璣主編，老人服務與照護，新北：威仕曼，2011 年；葉至誠（同本章註 14）；戴章洲、吳正華，老人福利，台北：心理出版社，2009 年。 25 楊培珊譯，「不只保本，還有紅利」英國現金給付制度與老人社區照顧，學富文化，2007 年。 26 吳淑瓊、呂寶靜、盧瑞芬（同本章註 10）。 27 楊志良（同本章註11）；李玉春、林志鴻、葉玲玲、蔡誾誾、黃昱瞳，長期照護保險法制給付方式及給付項目之評估，行政院經濟建設委員會委託研究計畫期末報告，2009年。 28 徐偉初等，我國實施長期照護保險之可行性研究—財務面探討，行政院衛生署委託計畫， 2002 年；行政院經濟建設委員會，長期照護保險法制財務機制及財源籌措之評估， 2009 年。 29行政院經濟建設委員會，長期照護保險法制服務提供及服務人力之評估， 2009 年。 30 王增勇、周月清、林麗嬋、吳肖琪、張宏哲、郭登聰，我國長期照顧服務輸送規劃研究，內政部我國長期照顧制度規劃研究委辦案第一標報告書，2005年。 31 吳肖琪，長期照護保險法制服務輸送及照顧管理之評估，行政院經濟建設委員會委託研究， 2009 年；呂慧芬等，探討實施長期照護保險國家之照顧管理制度，分項計畫三:探討日本長期照護保險之照顧管理制度 (期末報告) ，衛生福利部委託計畫，2014 年。 32 因應長期照護保險法制規劃檢視『我國長期照顧十年計畫』成效及發展方向，行政院經濟建設委員會，2009 年；黃源協，推動長期照顧服務機制效益評估，行政院研究發展考核委員會委託研究，2010 年。 33 簡廷涓，我國社會安全圖像及其挑戰－以社會保險制度為中心，國立臺灣大學法律學研究所， 2013 年。. engchi. 12.