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第六項 服務提供關係之持續性
長期照顧服務之使用是持續性的服務利用關係，服務提供者與照顧需求者 間的信賴關係通常也將影響服務是否能順利提供。然而目前台灣長照服務提供 體系中，地方政府須每年通過招標模式擇定服務提供單位，並與之簽訂服務提 供契約，如此一來，倘若服務提供單位某一年度未能與地方政府續約，則同時 也會使得其服務對象必須尋找新的服務提供單位。故現行制度下，明顯未能顧 及長期照顧服務利用的「持續」性質，進而有損及長照需求者權益之疑慮。
第七項 服務利用選擇範圍狹隘
在以地方政府為老人長照服務實施主體的架構下，各地方政府分別依政府 採購程序與轄區內的服務提供者簽訂契約，並以設籍該縣市之失能個案為服務 對象。然而不論係因受限於地方政府預算，或者地區內服務提供單位數量不足，
通常特定縣市中可供長照需求個案選擇的服務提供者數量相當有限，此一現狀 不僅導致我國長照服務提供市場缺乏競爭，從照顧需求者的角度視之，亦可能 因選擇項目範圍狹隘，造成事實上服務利用困難。舉例而言，假設某照顧需求 個案居住於兩縣市之交界處，縱使其居家對街就是另一縣市委託之日間照顧中 心，但因受限於設籍要件，使其不得不捨近取遠、另外尋找該縣市內的其他服 務提供者。整體以觀，現行制度下服務利用的欠缺彈性，亦為造成長照體系不 必要資源浪費的原因之一。
第五節 小結
我國長照體系甫從長照十年計畫 1.0 走向 2.0，目前政府暫時放緩建立長照 保險的腳步，先擴大服務適用對象及服務項目，以建立更加健全的長照服務提 供體系為近期主要目標。惟對於同屬長照服務提供體系關鍵一環的服務費用報 酬支付制度之改革，長照十年計畫 2.0 中雖已有指出目前支付制度在委託或補 助民間服務提供單位辦理長照服務時，存在的若干缺失，但關於下一步所應採 取的具體措施，則尚未有明確的規劃。
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臺灣在特殊的政治因素左右社會福利之生態下，長期以來社會福利領域中，
現金給付的比重遠高於實物給付的福利服務預算；隨著社會福利需求不斷擴張，
近年儘管有彩券盈餘的挹注，整體福利服務的經費仍相當有限，其結果是在多 數的委外案中，政府能提供的委外條件低於生產成本，缺乏實質誘因的委外安 排，既不能讓政府理直氣壯地向受託者要求責信，更嚴重限制了該服務領域的 發展，也降低潛在服務供應者進場競標的意願。據此，學者進一步指出，缺乏 競爭似乎是現今社會服務民營化諸多問題的根源，也實質地影響契約關係本質 與契約管理的資源投入133，致我國遲遲無法建立完善的公共長照服務提供體系。
因而，本文認為對政府與長照服務提供者間之法律關係進行改革應有必要，
且應是解決台灣公共長期照顧體系供給量不足、區域間落差大，以及供需間斷 層的唯一途徑。政府與長照服務提供者間的法律關係主要包括委託契約關係和 補助／服務報酬支付關係，於前者而言，除改善委託條件、強化支付標準之合 理性外，適當維持長照服務市場內之競爭亦為確保長照需求者選擇權、達成老 年生活尊嚴自主目標所必須134；而在後者部分，不僅現行補助經費的事後核銷 制應予檢討，區分支付項目中的補助與服務報酬，或許也將有助於本土長照體 系之發展。
另一方面，自台灣長照服務體系發展歷程觀之，則可發現長照體系和我國 其他社會福利體系相同，均有法制化程度尚不充分的缺失；尤其在資源分配與 給付內容、形式、程度等事項的決定上，一直以來均是由國家獨攬形成權限，
從此一特點衍生出的危險性在於，當社會中長期照顧需求不斷上漲，乃至於國 家相關財政支出隨之攀升之時，鑑於國家資源之有限性，政府很容易陷入以
「控制費用支出」或「量入為出」的概念，來看待國家對人民的長期照顧義務。
在以「費用控制」、「量入為出」概念之引導下，很可能使得長照體系逐漸偏 離作為社會安全制度一環，而提供人民必要長照服務之制度初衷；換言之，即 有可能使人民接受長期照顧服務的權利，在整體制度設計上埋沒於財務平衡、
永續經營等理念之中，反居於列後的地位，而與長照體系與其作為社會福利制
133劉淑瓊，競爭？選擇？論台灣社會福利契約委託之市場理性，東吳大學社會工作學報，期 18，頁 98，2008 年 6 月。
134要提高場域內供應者的數量與素質，除改善委託條件外，在消極面政府應致力於降低政治因 素對專業服務的干擾，消除阻礙潛在受託者進入市場的不必要門檻與不合理壁壘（如延遲撥付 款項）；在積極面則應包括應合理地提供委託所需要的經費，對於專業度與困難度較高者，則 更應提供優惠的委託條件，以增加誘因並確實要求責信。劉淑瓊（同本章註133），頁 98。
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度、確保長照服務之公共性，並提供人民老後尊嚴、自主生活等目標間產生扞 格。
由於台灣長照體系仍在建制階段，故針對上述問題，藉由比較法研究了解 其他先進國家實施公共長期照顧制度的經驗，應可作為我國相關法制與政策擬 訂之參考。鑑於日本已是全球老化程度最高的國家135，其自 2000 年實施介護保 險以來，一改過往社會福利服務的強烈國家干預色彩，轉為對社會福利服務契 約（福祉サービス契約）的強調，堪稱其社會安全制度的典範轉移，其後與多 數先進國家相同，日本也在面臨嚴峻的長照費用支出壓力下，為了實現更加公 平的社會資源分配，而對其長照服務給付類型及報酬支付制度進行調整。
我國高齡化進展快速，與日本人口老化的速度相當，目前日本介護保險制 度所面臨的問題，可能成為我國不遠的未來將面臨的困境，而其實施介護保險 制度近 20 年來，無論在司法實務或是學術討論上均有一定積累，其相關改革與 作法足堪作為借鏡。尤其在長照福利服務發展公私協力關係之面向，介護保險 設置以來透過地方政府指定制度、介護報酬審議會等措施，於介護保險制度建 立短短數年內，達成維持老人長照服務體系基本供需平衡之目標。因此，接著 第四章將先就日本介護保險制度的發展歷程、現況及困境等背景，進行簡單分 析探討，作為兩國長照制度比較法研究之前提準備。
135 日本總務省統計局資料指出，2016 年老年人口（65 歲以上）高達 27%。監察院日本老人福 利機構考察報告，頁6，2016 年 10 月。
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