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第三項 我國長期照顧雙法之分析
首先就長期照顧服務法整體以觀，實偏重於對長照服務提供者之管理，而 對於照顧需求者的權益保障反而較為薄弱251，尤其對照「罰則」一章佔整體規 範之比重，顯見立法者仍立足於防弊大於興利的思維上，惟此恐非發展照顧服 務及提升服務品質的積極手段，而有所偏離現階段社會需求。同時，學者也指 出過多的管制，除增加主管機關執行上的行政成本外，也將拉高相關服務提供 者進入長照體系之門檻，對於我國長照服務之發展可能造成負面影響252。加上 進一步分析長期照顧服務法中對各服務類型之規範，亦可看出在規範密度上，
明顯偏重機構式服務，似不符合政策上「在地老化」目標。毋寧是充實居家式 與社區式服務的相關規範，以求各類型照顧服務之均衡發展，才該是為我國長 期照顧服務法所應完成的任務253。
尤有甚者，長期照顧服務法並未能正視目前實質上支撐著我國長照體系的 外籍看護工制度化問題，使得國內二十餘萬外籍看護工自外於即將建立的長照 服務體系254，如此一來，恐怕無法改變我國長照體系過度倚賴外籍看護工之現 狀，使訂定長照雙法整合我國長照服務體系之立法目的大打折扣255。
251 因此如在長照機構與照顧需求者間的契約擬定部分，學者有提出建議，關於長照服務使用者 與長照機構間的定型化契約範本之擬定，主管機關除應就契約期間、契約內容（包括服務項目 及收費）、契約終止或解除契約等調整機制、緊急事故之暫時處置與轉介等攸關長照需求者權 益的重要事項，均納入定型化契約範本內容之外，更應一併搭配資訊公開制度，將涉及長照服 務的據點、服務項目之內容及價格一覽表，甚至同種類服務的收費與給付對照表等一併公開。
陸敏清，健全長期照護服務體系：以我國長期照顧服務法草案為例，興國學報，期 15，頁 133，
2014 年。
252 陸敏清（同本章 251），頁 135。
253 對此學者有提出建議認為可從加強對服務提供者的獎勵措施或支持措施著手，例如為落實在 地老化目標，有必要充實我國的居家式、社區式照顧服務，因此可考慮給予業者開發相關服務 的獎勵和誘因，或對家庭照顧者或鄰里、社區等非專業照顧人力給予一定的支持措施；甚至放 寬長照人員的資格限制，透過整體社會的參與，擴大長照服務提供之範圍，另可併同思考擴大 利害團體乃至於社會大眾的參與空間，輔以資訊公開制度建立社會監督之效能，以減輕國家管 制上的負擔。詳參陸敏清（同本章251），頁 135。
254 長期照顧服務法關於個人看護之規範，僅有第 57 條：長照機構僱用為未接受第 64 條第 1 項 規定訓練之個人看護者，處新臺幣三千元以上一萬五千元以下罰鍰。同法第64 條第 1 項：個人 看護者，應接受中央主管機關公告之訓練。同條第2 項：於本法施行後初次入國之外國人，並 受僱於失能者家庭從事看護工作者，雇主得為其申請接受中央主管機關所定之補充訓練。
255 實則長期照顧服務法在制定過程中，亦曾考慮訂定外籍個人看護工的落日條款，即規劃於一 定過渡期間後，廢止現行的家庭個人看護申審制度，即全面由機構聘僱外籍看護工，並以外展 模式將個人看護派遣至失能者家庭從事照顧工作，惟此一條款最終並未能通過，導致目前長期 照顧服務法規範下的外籍看護工聘僱制度成為雙軌制。
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在長期照顧保險法草案部分，鑑於政府正研擬中的長照2.0 計畫係以稅收 制建構我國長照體系，且國內針對草案規範內容進行分析探討的學術研究也不 在少數，因此以下僅就服務給付面的照顧者津貼相關爭議進行討論。按長期照 顧保險法草案之規劃，長照保險給付兼採實物給付及現金給付，其中現金給付 係以草案第34 條第 1 項第 12 款之照顧者津貼形式呈現；立法說明指出，照顧 者現金給付，是為利保險對象更有彈性規劃其照顧模式，並對於家人自行照顧 者提供經濟性支持所設計。
長期照顧保險法案在照顧者津貼的設計上仍有值得討論之處，包括：（一）
「家屬」的定義與範圍：依草案第37 條第 1 項規定，保險實物給付256經保險人 同意由保險對象之家屬於家宅提供者，得部分或全部變更為照顧者現金給付。
立法說明指出，此係考量華人家庭傳統照顧型態，並尊重失能者及其家屬服務 之選擇權而為之設計，然而現代社會形態變遷，主要照顧者如僅限定為保險對 象之家屬，是否過於狹隘？例如是否應肯認由鄰居或友人擔任主要照顧者，則 仍有討論空間。（二）照顧者津貼對長照服務體系之影響：在長照服務提供部 分，長期照顧服務法採雙軌模式已如前述，如此一來，照顧者津貼之發放是否 可能導致照顧家屬左手領取現金給付、右手聘僱家庭看護工之情形？即成疑慮。
對此，本文以為照顧者現金給付之設計，確實增加照顧需求者的選擇空間，或 許也較貼近我國照顧需求者的意願，不過同時有賴相關的配套之實施257，尤其 應配合照顧服務提供面的規劃，以回應制定長照雙法以健全我國長照體系的初 衷。
第五節 小結
台灣政府近來所推出的長照方案中，雖可看出由強調「家庭」到積極發展
「社區化」的軌跡，然而在實際執行上卻無法發展出相對應的社區照護支持網 絡，面對老人長照需求不斷膨脹的壓力，政府卻是粗糙地將老人長照福利服務 推向市場，以引進及放寬外籍看護工政策的方式，取代了社會國原則下國家規 劃與制度提出的責任。
256 包括身體照顧服務、日常生活照顧及家事服務與安全看視服務三種。
257 例如關於照顧津貼家屬之基本照顧能力訓練與協助。
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回到本文所關心的長照服務供給面而言，我國目前長照體系的覆蓋率與核 銷率偏低的原因，追根究底問題的癥結應在於長照服務提供與國民實際長照需 求間的落差，例如服務類型未能契合失能老人及其家庭之需求，又或資源分佈 等因素導致服務本身的可近性下降等。加上不論是長照十年計畫或長照2.0計畫
258，均未對過度依賴外籍看護工之特殊現狀加以回應；以外籍看護工政策之發 展趨勢為例，依近期幾次就服法修正趨勢以觀，甚至有逐漸放寬聘僱外籍看護 工資格之傾向，然而誠如學者姜貞吟所言：短期的放寬效益，所掩飾的是國家 社福體系的缺乏，技巧性地迴避真正問題所在—— 國家照顧服務低度公共化，
將照顧責任再度推回到各家庭中259。
若不能突破我國長照體系中外籍看護工難以取代的局面， 想建立體質良好 的本土長照服務提供體系將有如緣木求魚，因此本文初步認為或許可以考慮由 強化外籍看護工相關權益之保障著手，逐步消弭本國籍與外國籍看護工之差異，
即便是國家短期內無法立即減少對外籍看護工的依賴，起碼也該立即針對工時 過長、工作內容不明確、勞動條件、雇主轉換限制等勞動權益層面著手，充實 法制上之保障260。另一方面，在照顧服務報酬成本因而增加之部分， 具體而言 如修正相關法規，在長照人力管理部分改採單軌制，統一適用相關規範，並打 破聘僱外籍看護工家庭申請居家服務之限制； 在因而增加的服務報酬成本部分，
則可設定過渡期間由政府對負擔能力較低的家庭提供補助，至於財源部分，考 慮以就業安定基金投入或許為可行的途徑之一。
另一方面，按長照十年計畫2.0之規劃，係以擴大服務對象、創新服務項目 及強化體系間整合為重點；且針對照顧人力缺乏之現狀，提出透過多元管道招 募人力投入長照產業（例如年輕世代、新移民女性、中高齡勞動人口），並以 提高勞動薪資與升遷管道等方式，謀求充實勞動力、落實年輕化與多元化之目
258 目前政府提出「長照十年2.0 計畫」 擬以擴大服務對象、建立以社區為基礎的健康照護團隊
體系、向前銜接預防保健與臨終安寧照顧等方式，達成建構平價、普及的社區化長照服務體系 目標。新政府『長照十年2.0』計畫實質內容、長照經費預算編列情形及長照機構安全管理專案 報告，衛生福利部，頁2，2016 年 7 月。
259 姜貞吟，外籍看護工新制 公共化長照政策成泡影？，苦勞網，
http://www.coolloud.org.tw/node/60638（最終瀏覽日期：2016 年 7 月 29 日）。
260 姜貞吟，國家與性別：臺灣照顧政策性別化探析，國家發展研究，卷 10 期 1，頁 27，2010 年12 月。
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標261。然而不論服務範圍的擴張或是薪資報酬之提升，均涉及現實面經費充足 與否的問題，亦即關鍵在於能否使國家資源有效且公正地進行分配，在長照服 務給付面乃體現在報酬支付制度之設計。蓋國家透過介入長照服務報酬價格的 方式控制資源的規模與分配，以謀求需求和給付間之平衡，可謂是達成穩定長 照服務提供、影響長照人力資源投入，及調控服務品質等目標的最有力手段；
學者蔡茂寅亦指出，隨著國民對公共行政之依存度日高，財政作用進而成為國 民享受因行政活動所保障基本人權水準之最重要因素262。至於在法學層面探討 上，政府得以介入的程度為何？其與服務提供者間的法律關係應如何評價，方
學者蔡茂寅亦指出，隨著國民對公共行政之依存度日高，財政作用進而成為國 民享受因行政活動所保障基本人權水準之最重要因素262。至於在法學層面探討 上，政府得以介入的程度為何？其與服務提供者間的法律關係應如何評價，方