國
立 政 治 大
㈻
•
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
照本國籍照顧服務員或脫鉤？未來如擬強化外展服務體系，其報酬支付制度之 設計222（時薪或月薪制、夜間或假日工作的加班費計算方式）及相關配套措施
（如夜間排班通勤安全的保障）223等議題，均有待主管機關與服務提供單位共 同協商形成之。
第七項 長照十年計畫迄今之執行成效與檢討
長照十年計畫作為建立長照制度及服務網絡的先驅性計畫，透過鼓勵民間 參與服務提供、政府和民間共同承擔財務責任，已階段性完成整合與發展多元 長照服務類型之目標。在長照十年計畫的基礎下，又陸續實施了「長期照護服 務網」及「長期照顧服務量能提升」等計畫，時值新政府積極擬訂「長期十年 2.0 計畫」（以下簡稱長照 2.0 計畫）之際，有必要仔細檢視長照十年計畫至今 的執行成效，找出並正視我國長照體系當前所面臨的困境。以下擬就長照十年 計畫在組織體制、服務對象、服務提供等三大面向，在實際執行時所遭遇的問 題及至今仍待解決的困境逐一分析之。
首先，組織體制部分在長照十年計畫下，雖已統一由各地方政府照管中心 作為整合長照資源之據點，然而實際執行上各地方政府長照業務仍分屬衛政與 社政體系，長照與醫療需求間也尚未建立有效的轉銜機制，致未能達成實質整 合之目的；加上各縣市照管中心的組織型態和運作模式各有所異致其定位不明，
作業流程及品質管控也欠缺統一法源依據224，導致責任歸屬不明確，預期功效 難以發揮。2015 年公布之長期照顧服務法即是針對上述問題，希望能夠達到有 效整合長照體系、建構具實效性照管機制之目標。
在服務對象部分，根據衛福部統計至2015 年 5 月止，長照十年計畫的服務 對象已涵蓋總失能老人人口的 36.2%，與計畫推行之初相較成長 15.7 倍，共服 務17 萬 8,246 人225，雖已可謂有長足成長，不過與建立普及式長照體系的終極 目標之間，仍有加強之空間。例如依年齡層及特定身分界定補助範圍，除造成
222 勞委會雖曾表示以機構外展方式受僱的外籍看護工比照勞基法保障，但尚未明確指出薪資計 算與規範。梁莉芳、覃玉蓉，外勞變派遣工之後，長照制度在哪裡？，蘋果日報2012年9月17日，
http://www.coolloud.org.tw/node/73131（最終瀏覽日期：2016年3月28日）。
223 梁莉芳、覃玉蓉（同本章註223）。
224 衛生福利部社會保險司（同本章註 51），頁 7-29。
225 新政府『長照十年 2.0』計畫實質內容、長照經費預算編列情形及長照機構安全管理專案報 告，衛生福利部，頁2，2016 年 7 月。
•
http://www.gvm.com.tw/Boardcontent_25903.html（最終瀏覽日期：2016 年 4 月 9 日）。
231 林谷燕，長期照護保險制度之立法建議—以德國長期照護保險法為借鏡，高齡服務管理學刊，
頁33-34，卷 1 期 1，2011 年。
232 目前長期照顧十年計畫之評估工具為「長期照顧服務個案評估量表」，其中判定個案之失能 程度係依據ADL 量表（Activities Daily Living，日常生活功能量表）之失能項數定之；而外籍 看護工之申請，依據台九十勞職外字第○二二三二三○號應具持有經社政機關核發之身心障礙 手冊，屬「特定身心障礙」項目之一並判定為重度者，或經合格醫院之醫師開具診斷證明書，
簽註有罹患「特定病症」項目之一並依巴氏量表（Barthel Index）評估為 30 分以下者，方符合 資格。
233 黃源協（同本章註 109），頁 75。
• 國
立 政 治 大
㈻
•
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
再者長照計畫相關補助係採全國一致的標準，未將地區特性與資源分布差 異納入考量，使得原本期待地方政府發展因地制宜方案之功能並未發揮234；另 一方面，服務輸送面則遭遇與全民健保相同的困境，在山地或離島偏遠地區，
由於地理環境特殊、交通不便等因素，長照人員羅致不易235，由此可見我國勢 必還需先克服全國各地區長照資源分布不均的問題236。目前政府針對長照資源 分佈不均問題的回應包括2009 年行政院推動的「推動弱勢族群醫療照護計畫發 展山地離島偏遠地區社區化長期照護服務體系計畫」237和2015 年的「長期照顧 服務量能提升計畫」238等，惟成效尚有待持續觀察。
綜上所述，本文以為長照體系之建立，應以服務提供量足以涵蓋當下和相 當期間內可能擴張的服務需求為前提，眼前我國建立長照體系最大的障礙當以 擔心體系建立後可能發生「有保險／權利而無服務」之問題為首。2016 年政黨 輪替後，新政府研擬「長照十年計畫2.0」，銜接先前的「長照十年計畫」，以 稅收作為主要財源，將原「長照十年計畫1.0」每年約四十億到五十億左右的公 務預算，擴增為每年207 億，期可透過穩定的財源提供人民充足且可負擔的普 及式長照服務。
按2016 年 7 月中旬公布的「長照十年計畫 2.0」，長照服務對象將從四類 增加為八類，擴大納入四類照護對象，包括：49 歲以下身心障礙失能者、50 歲 以上輕度以上失智者、55 歲以上失能平地原住民與 65 歲以上衰弱老人，預計 服務人數將從51.1 萬餘人，增至 73.8 萬人，成長幅度為 44％239。衛福部長林 奏延亦指出，將參考日本介護保險納入預防服務給付，從長期照顧十年計畫進
234 長照計畫各項服務，係依民眾失能程度設定不同補助時數上限，惟根據內政部及衛生署統計 分析，失能民眾實際獲得補助時數遠低於該補助上限，且不同縣市之間對於核定補助時數亦有 所不同。
235 黃源協（同本章註 109），頁 76。
236據2009 年經濟建設委員會所作之我國長期照護資源供給調查及內政部 2010 年的居家服務調 查，針對全國30 個山地鄉、18 個離島及 65 個偏遠地區共 75 個鄉鎮相關調查數據分析結果顯 示，截至2012 年為止，我國尚有 4%鄉鎮無居家式服務、22.7%鄉鎮無社區式服務、86.7%鄉鎮 無機構式服務。行政院（同本章註166），頁 9。
237 計畫內容為於資源不足地區擴增兼具照管與發展長照資源功能之長照服務據點，期能增加該 地區之長照服務普及性及可近性，以提供民眾在地化且社區化之長照服務。
238 該計畫整合長照十年計畫與長期照護服務網計畫，持續提供長照服務並逐步擴大服務對象，
強化照管中心功能及發揮服務整合功能，整合長照機構之管理與品質提昇，建構高齡者及家庭 需求為核心之長照服務體系，並積極整備開辦長照保險所需之相關資源，增進並兼顧長照服務 之質與量，以確保未來開辦長照保險時，民眾可得到質量兼具之長照服務。 衛生福利部社會保 險司（同本章註51），頁 7-2、7-3。
239 長照 2.0 擬砸百億 增納四對象，自由時報，http://news.ltn.com.tw/news/life/paper/1011176
（最終瀏覽日期：2016 年 7 月 16 日）。
• 國
立 政 治 大
㈻
•
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
展到長照2.0 計畫，亟需仰仗穩定可靠的財源及術業專攻的照顧人力，使用指 定稅收挹注長照財源，並致力於教育體系與產學合作以養成本土長照人力，方 可使我國長照制度成為安定社會的重要支柱240。
第四節 長期照顧服務法與長期照顧保險法草案
在2016 年新政府確立「長照 2.0 計畫」前，台灣亦歷經了社會保險制與稅 收制的激烈政策辯論。社會保險制或稅收制的長照制度究竟差異何在？首先，
社會保險制係以被保險人繳納的保險費作為主要財源，1965 年荷蘭的健康保險 制度是第一個涵蓋長照需求的社會保險，當時係與「重大疾病費用法」合併共 構而成；其後1995 年德國的長照保險則是第一個獨立的長照保險制度；接著日 本2000 年實施介護保險、2008 年韓國亦跟進實施長照保險等241。
稅收制則以稅收為財源，其長照服務給付模式又可分為「選擇式」及「普 及式」兩種類型。前者是「預算限制下的服務模式」，通常輔以資產調查篩選 給付優先順序，且若預算用磬即使個案符合法定資格也可能必須拒絕或延遲給 付。後者則是僅需通過長照需求評估認定即可申請給付，毋需經資產調查242， 例如奧地利長照制度所發放的照顧津貼即被視為公民權利，甚至是住民權利243。
我國「長照2.0 計畫」即將推動，惟此前政府為建構我國長照體系而制定 的長期照顧服務法及長期照顧保險草案（以下以長照雙法稱之），對於現今國 內公共長照體系運作仍極具研究與參考價值，因此本文擬簡單爬梳長照雙法的 相關規範，並分析在現階段長照雙法架構下我國長照體系可能面臨的挑戰與難 題。
240 520 長照專題》「長照 10 年 2.0」明年上路 林奏延：社福醫療體系將並進，中時電子報，
http://www.chinatimes.com/newspapers/20160516000259-260102，2016 年 5 月 16 日（最終瀏覽日 期：2016 年 7 月 16 日）。
241 林志鴻（同本文註 112），頁 497。
242 行政院（同本章註 110），頁 197。
243 奧地利的長期照顧制度以稅收為財源，普及式地發放照顧津貼，該國住民只要經醫療人員評 定為有照顧需求，即具照顧津貼請領權，不需經資產調查，也不問為何發生照顧需求或其年齡，
甚至合法居留的外國人也有照顧津貼請求權，此外當人民符合條件而政府不提供照顧津貼時，
其得向勞動與社會法院提起訴訟請求給付。黃全慶，以照顧津貼為導向的長期照顧制度對家庭 照顧者的影響：以奧地利長期照顧制度為例，朝陽人文社會學刊，卷8 期 1，頁 242-243，2010 年。
• 國
立 政 治 大
㈻
•
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
第一項 長期照顧服務法
長期照顧服務法於2015 年 6 月公布，自立法理由與說明觀之，立法者應有 意將其作為我國長期照顧服務體系規範之根本大法，並藉之對目前散見於老人 福利法、護理人員法及國軍退除役官兵輔導條例等多部法令的長期照顧相關規 範進行整合。按長期照顧服務法第1 條第 1 項244揭示其制定目的有三：健全長 期照顧服務體系、確保照顧服務品質，及保障受長照服務者之權益。此外，學 者指出長期照顧服務法之存在，除了作為我國長照相關法制之整合基礎，並有
長期照顧服務法於2015 年 6 月公布，自立法理由與說明觀之，立法者應有 意將其作為我國長期照顧服務體系規範之根本大法，並藉之對目前散見於老人 福利法、護理人員法及國軍退除役官兵輔導條例等多部法令的長期照顧相關規 範進行整合。按長期照顧服務法第1 條第 1 項244揭示其制定目的有三：健全長 期照顧服務體系、確保照顧服務品質，及保障受長照服務者之權益。此外，學 者指出長期照顧服務法之存在，除了作為我國長照相關法制之整合基礎，並有