非國家行為者之跨國運作--以國際透明組織之全球反貪運動為例 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學外交研究所博士學位論文指導教授：李明博士 Department of Diplomacy, NCCU Ph.D. Dissertation Advisor: Ming Lee, Ph.D.. 立. 政治大. ‧ 國. 全球反貪運動為例. 學. 非國家行為者之跨國運作—以國際透明組織之. ‧. y. Nat. Transnational Advocacy of Non-State Actors—A. n. er. io. sit. Case Study on Transparency International’s Global al v Anti-Corruption Movement i n Ch engchi U. 研究生：葛傳宇中華民國九十九年一月十九日 Ph.D. Candidate: Chuan-Yu Ko January 19, 2010.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(3) 摘要. 跨國公司與開發中國家官員之賄賂關係被稱為骯髒聯盟。非國家行為者是形塑與改變國際規範之重要參與者，本研究檢視重點在於國際透明組織為切斷骯髒聯盟之供需關係，如何運用其獨特之跨國倡議網絡模式，透過建立聯盟 (coalition-building)途徑，促成國際公約並且改變簽署國之國家行為。該非政府組織影響國際關係之具體成果為 1997 年簽署之 OECD 反賄公約，該公約是第一個從供應方(supply-side)切斷跨國商業賄賂鏈之國際規範，其立法歷程與會員國之. 政治大. 國家偏好改變足以證明國際透明組織之影響力。. 立. 主流學派之結構現實主義者主張國際關係是結構決定論，以強權國家為主要. ‧ 國. 學. 的、具決定性之行為者，國家偏好是外生給定的利益排序。本研究主張以建構主義為基礎之全球反貪運動則是反其道而行，國際透明組織建構之跨國倡議網絡，. ‧. 擅用人氣政治與切身性政治，以合作取代對抗，有效促成已開發國家採取集體行. y. Nat. sit. 動，簽署 OECD 反賄公約。當強權之間拒絕改變現狀時，非國家行為者之理念. n. al. er. io. 說服行動可以逐一改變國家偏好，進而改變國際規範。在倡議國際反貪議題上，國際透明組織的確是國際新規範之催生者。. Ch. engchi. i n U. v. 本文採案例研究，主體為國際透明組織，客體為 OECD 反賄公約，交叉運用深度訪談與調查式過程追蹤研究，密集而深入取得相關當事人提供之第一手資料，彌補既有文獻靜態分析之不足。. 關鍵詞：貪污、骯髒聯盟、國際透明組織、跨國倡議網絡、OECD 反賄公約、過程追蹤法. i.

(4) Abstract Non-state actors are essential participants in shaping and changing international norms. There has been a long-standing practice of a tacit “dirty alliance” between multinational corporations and developing countries officials. This research focuses on Transparency International(TI), which seeks to sever the supply and demand chain relationships of the dirty alliance by mobilizing a unique model of transnational advocacy network (TAN), engaging coalition-building, lobbying for a new set of. 政治大. international norms and persuading the changes of signatory states’ behavior. The. 立. fruits are the adoption of the 1997 OECD Anti-Bribery Convention, which is the first. ‧ 國. 學. supply-side norm to cut off transnational business bribery chain. Both the key events of the legislative process and the changes of state preferences among the signatories. ‧. validify the argument for the TI’s significant influence.. y. Nat. sit. Contrary to mainstream international relations theories such as structural realism. n. al. er. io. claiming structural determinism, predominant role of powerful states, and. i n U. v. exogenously given nature of state preferences, this research proves constructivism. Ch. engchi. prevails. TI’s TAN model artistically exercises popularity politics as well as proximity politics, advocates cooperation instead of confrontation against bribe-givers and bribe-takers, and effectively persuades developed countries to take collective actions by adopting and ratifying the OECD Anti-Bribery Convention. While powerful states resist changing the status quo, non-state actors indeed demonstrate their capability of persuading states to change their preferences. TI is entitled to be the midwife in formulating new international norms against transnational corruption. This research applies case study methodology, making TI as the subject and the OECD Anti-Bribery Convention as the object. Diligent analysis and interpretations ii.

(5) are based on the cross-references of in-depth interviews and investigative process-tracing method to extract the primary data from relevant parties so as to supplement the deficiencies of the available literatures.. Key Words: corruption, dirty alliance, Transparency International, transnational advocacy network, OECD Anti-Bribery Convention., process-tracing.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. iii. i n U. v.

(6) 目錄第壹章、緒論................................................................................................. 1 第一節第二節第三節第四節第五節. 問題源起—心照不宣之「骯髒聯盟」 ....................................... 1 研究動機與研究問題 ................................................................... 6 假設命題 ....................................................................................... 9 研究方法 ..................................................................................... 14 本文研究方法之貢獻 ................................................................. 19. 第貳章、文獻探討與理論架構 .................................................................. 23 建構國際關係新議題 ................................................................. 24 貪污理論 ..................................................................................... 27 代理理論之解釋力不足 ............................................................. 35 博奕理論解釋貪污之侷限性 ..................................................... 40 反貪之跨國倡議網絡與本文研究架構 ..................................... 45. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第一節第二節第三節第四節第五節. 環境動力 ..................................................................................... 57 國際透明組織之崛起 ................................................................. 64 從錯誤中學習—國際透明組織之定位與策略 ......................... 65 官逼民反—「如果我們不去行賄，就必須消除腐敗」 ......... 70 al v i 反貪工具之開發運用 72 n C h ................................................................. U engchi 國際透明組織之全球影響力—主觀數據與客觀數據之比較 . 78. n. er. io. sit. y. Nat. 第一節第二節第三節第四節第五節第六節. ‧. 第參章、內部動力—國際透明組織之反貪倡議 ...................................... 57. 第肆章、外部動力—倡議網絡之跨國運作 .............................................. 83 第一節第二節第三節第四節第五節第六節. 美歐強權間之競爭與合作 ......................................................... 89 建立夥伴關係—世界銀行 ......................................................... 99 商業貪污的供需鏈—已開發國家與跨國企業 ....................... 102 反貪工具之供給方—知識社群 ............................................... 105 全球能見度之觸媒—國際媒體 ............................................... 108 小結—擅用人氣政治與切身性政治之倡議者 ....................... 109. 第伍章、跨國倡議集體行動—OECD反賄公約 ...................................... 111 第一節重要性—切斷賄賂供應鏈的第一部成文國際法 ....................112 第二節關鍵事件歷程 ............................................................................115 iv.

(7) 第三節第四節第五節第六節. 脫鉤現象 ................................................................................... 126 民間與政府之監督機制 ........................................................... 130 功能對等原則之適用性 ........................................................... 135 小結—反貪成效檢定 ............................................................... 139. 第陸章、全球反貪運動之反思 ................................................................ 143 第一節第二節第三節第四節. 國際透明組織之具體貢獻 ....................................................... 143 內部分裂與出走 ....................................................................... 145 反思 ........................................................................................... 154 小結—出走影響理念實踐 ....................................................... 162. 第柒章、結論............................................................................................. 165. 政治大. 國際透明組織之倡議與運作獨特性 ....................................... 166 研究心得 ................................................................................... 172 本文之侷限性 ........................................................................... 179 研究展望 ................................................................................... 181. 立. ‧ 國. 學. 第一節第二節第三節第四節. ‧. 附表一、本研究之深度訪談對象與回應表(2008 年 11 月~2010 年 1 月) ................................................................................................................. 185. er. io. sit. y. Nat. 附表二、2009 年貪污認知指數(CORRUPTION PERCEPTIONS INDEX, CPI) ........................................................................................... 187. n. 附表三、全球反貪國際法立法進程表(2009 年 12v月 31 日止) ........... 197 a. i l C n hengchi U 附表四、2009 年OECD反賄公約簽約國執法比較表 ............................ 199 參考書目..................................................................................................... 200. v.

(8) 圖目錄. 圖 1、建構國際規範之三構面-----------------------------------------------27 圖 2、本文之核心基本理論—跨國倡議網絡(常見之基本回力鏢模式)----------------------------------------------------------------------------48 圖 3、修正之回力鏢模式-----------------------------------------------------51 圖 4、研究架構-----------------------------------------------------------------55. 政治大圖 5、國際透明組織成長歷程—爭議、教訓以及成效-----------------67 立. ‧ 國. 學. 圖 6、國際透明組織尋求結盟之主體與運作策略-----------------------85. ‧. 圖 7、國際反貪公約立法歷程(1996-2009)-------------------------------114. n. al. er. io. sit. y. Nat. 圖 8、國際透明組織影響 OECD 之重要歷程(1996-2009)-------------121. Ch. engchi. vi. i n U. v.

(9) 表目錄表 1、代理理論在國際關係之解釋力--------------------------------------37 表 2、解釋與詮釋國際反貪運動之路徑理論比較-----------------------44 表 3、跨國倡議網絡之回力鏢模式比較表--------------------------------53 表 4、非政府組織之特性與跨國運作比較---------------------------------69 表 5、國際透明組織共同創始人與初期工作人員對外建立聯盟之貢獻. 政治大. --------------------------------------------------------------------------------88. 立. 表 6、美國 1977 年海外貪污行為法(FCPA)之立法效應爭論----------96. ‧ 國. 學. 表 7、知識社群對於全球反貪運動之貢獻表---------------------------107. ‧. 表 8、 1998 年 12 月 31 日最後期限前批准 OECD 反賄公約之國家. sit. y. Nat. ------------------------------------------------------------------------------122 表 9、 OECD 反賄公約與 UN 反貪公約比較表(2009 年 12 月 31 日. er. io. n. al 止)--------------------------------------------------------------------------126 iv 表 10、. n U engchi 2005-2009 年國際透明組織有關 OECD 反賄公約之進度報告. Ch. 摘要表---------------------------------------------------------------------133 表 11、 OECD 反賄公約條文摘要表--------------------------------------137 表 12、國際透明組織之全球反貪成效檢定表---------------------------141 表 13、國際透明組織兩位主要創始人理念與路線之爭---------------150 表 14、國際透明組織跨國運作之類型化策略---------------------------168 表 15、跨國商業貪污之分類------------------------------------------------178 vii.

(10) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(11) 第壹章緒論. 第壹章緒論. 反腐倡廉是各國政府的共同政策，然而人民普遍質疑政府執行反貪政策之誠意與成效。正因為對政府施政的不信任與不滿意，以非政府組織為核心之跨國反貪運動於焉興起。1 本文從跨國倡議網絡的觀點，探討非國家行為者在反貪議題的獨特運作模式，藉以突顯國家偏好與政策未必是外部給定的，而是透過非國家行為者的由上而下與由下而上(from above and from below)之交互策略運用，促使國家產生內生性的偏好改變，當多數國家均認同反貪必要性時，終於達成改變國際規範之效果。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 第一節問題源起—心照不宣之「骯髒聯盟」. 德國籍開發專家Peter Eigen基於自身經歷提出的「骯髒聯盟」(德文unheilige. y. Nat. sit. allianz)概念，其實是一種供需關係，雙方當事人分別是已開發國家的跨國企業做. n. al. er. io. 為行賄方，以及開發中國家的高層官員做為受賄方。2 1980 年代是一個援助疲乏. i n U. v. (aid fatigue)的年代，援助國開始反思並質疑長期巨額資助貧窮國家進行建設與扶 3. Ch. engchi. 貧的成效何在？最讓開發援助專家氣餒的是骯髒聯盟，這種心照不宣的賄賂供需鏈是第三世界進行開發項目的公開秘密。骯髒聯盟普遍存在於世界銀行推動的每一個開發援助項目。高官受賄的對價是給予跨國企業特殊優惠的商業利益，名義上往往是從事一些不切實際或無效益 1 2. 3. J. T. Mathews, “Power Shift,” Foreign Affairs, Vol. 76, No. 1, 1997, p. 50. 德文 unheilige allianz 原意為不潔或不虔誠之聯盟，中文翻譯為骯髒聯盟。骯髒聯盟之出處為 Peter Eigen 於 2003 年德文自傳體著作，原文“Hier war eine unheilige Allianz von Lieferanten aus dem Norden und lokalen Behörden entstanden.”，直譯為這裡存在一個北方供貨商與當地有關部門組成之骯髒聯盟。 P. Eigen, Das Netz der Korruption. Wie eine weltweite Bewegung gegen Bestechung kämpft. (Frankfurt/New York: Campus Verlag, 2003), pp. 33-34. 中譯本請參見彼得‧ 艾根(Peter Eigen)，《全球反腐網：世界反賄賂鬥爭》，吳勉、毛燕平、竺迎姣、岳常曉、呂佳淩及李燕婷譯。(成都：天地出版社，2006 年)，頁 14。 A. Boschini and A. Olofsgård, Foreign Aid: an Instrument for Fighting Communism? p. 1, 2005. Retrieved January 15, 2010 from http://www9.georgetown.edu/faculty/afo2/papers/aidrevapril04.pdf. 1.

(12) 非國家行為者之跨國運作. 的巨額開發項目。如果世界銀行的專家提出反對意見或是拒絕提供貸款，受援國政府立即轉而向國際私人商業銀行尋求貸款，這些私營金融機構也樂於提供貸款以賺取高額的利息，至於日後受援國無法償還的本息則由援助國政府出面提供擔保，最後是列入呆帳一筆勾消，債務轉嫁由援助國全民買單。4 長期如此，瘦了受援國最需要扶助的弱勢人民，肥了受援國的高官與跨國企業，並且引發援助國納稅人的不滿，轉而抵制本國政府增加對貧窮國家的政府開發援助，這種惡性循環之援助疲乏在非洲與拉丁美洲屢見不鮮。到了 1990 年代初期世界銀行內部分對於處理貪污問題分為兩個陣營，一派. 治政大此世界銀行不宜也不應介入，這一派的人士以世界銀行的法律部門為代表。另一立. 堅持世界銀行從事各國開發援助，不應干涉各國內政，而貪污就是內政問題，因. 派則力主反貪是決定開發援助的成敗關鍵，拒絕貪污才能有效達成援助各國的目. ‧ 國. 學. 標，因此各種援助項目應該詳加審查監督金錢流向，避免流入政客與商人的口. y. Nat. 表。 5. ‧. 袋，這個陣營的人士多為世界銀行地區項目主管與專業人士，以Peter Eigen為代. er. io. sit. 1995 年James Wolfensohn就任第九任世界銀行行長之前，談論貪污是世界銀行各種會議的禁忌，該多邊援助組織的成員也不得以個人身份參與任何反貪會議. n. al. 或論壇以避免外界聯想。. 6. v i n Wolfensohn任職十一年(1995-2005)最受人稱道的政績 Ch engchi U. 之一是公開向貪污挑戰，並且將反貪列為世界銀行貸款之必要性與常態性的稽核機制。7 而Wolfensohn的積極作為之所以能發揮影響力，除了與其個人領導風格之外，其實深受非政府組織「國際透明組織」 (Transparency International, 簡稱 TI)的引導與協助。簡言之，在國際透明組織的倡議與跨國運作下，Wolfensohn 領導的世界銀行加入全球反貪的跨國倡議網絡，成為合作夥伴之一，共同促成主 4. 彼得‧艾根(Peter Eigen)，《全球反腐網：世界反賄賂鬥爭》，前引書，頁 12-13。 J. Pope, 深度訪談 Personal Communication: Re: research questions for my Ph. D. dissertation-Ernie Ko. E. Ko, ed., November 17, 2009. 6 彼得‧艾根(Peter Eigen)，《全球反腐網：世界反賄賂鬥爭》，前引書，頁 15。 7 K. A. Elliott, Corruption as an International Policy Problem: Overview and Recommendations. In K. A. Elliott. ed., Corruption and the Global Economy (Washington, DC: Institute for International Economics, 1997), pp. 213-214. 5. 2.

(13) 第壹章緒論. 權國家改變保持現狀的政策偏好，轉而同意切斷政府高官與跨國企業之間的跨國賄賂鏈，國際透明組織與世界銀行建立夥伴關係之共同目標是消滅眾人皆知的骯髒聯盟。. 一、貪污之自利動機. 如果說貪婪是人性，那麼貪污是市場機制與政府機制交互作用的產物。市場機制鼓勵自由競爭之交換行為，政府官員掌握分配資源之壟斷性權力，這種雙方. 治政大行為。污，從而論斷貪污是不道德(unethical)與非法(illicit)之立. 以權力交換利益的現象是可以理解的。吾人習慣上從道德與法律二層面檢視貪 8. 近年來西方學術界. 有豐富文獻從經濟發展層面檢視貪污與發展之相關性，經濟學界大多數學者得出. ‧ 國. 學. 的結論是貪污與經濟發展二者呈現負相關。其中與世界銀行關係密切之經濟學者. ‧. 多傾向主張二者的因果關係為：貪污不利經濟發展。 9. y. Nat. 貪污固然常見於各國國內之政商關係，更常見於跨國之政商關係。德國西門. er. io. sit. 子公司在公司最高層主導與授意下，於 2000 年至 2006 年間行賄外國政府官員金額高達 13 億歐元，相當於 600 億元新台幣。前後兩任董事長兼CEO馮必樂. al. n. v i n (Heinrich von Pierer)與柯非德(Klaus C h Kleifeld)均因此去職並遭德國檢察官起訴。 engchi U. 10. 8. 海峽兩岸對於貪污(corruption)的中譯稍有出入，在台灣 Corruption 之官方翻譯為貪污，例如立法例曾有動員戡亂時期貪污治罪條例，解除戒嚴之後仍保留該法為中華民國刑法之特別法，名稱上仍為貪污治罪條例。在中國大陸則將 Corruption 通稱腐敗，腐敗在中國大陸的意含包括貪污但不限於貪污，中華人民共和國刑法第三百八十二條明定貪污罪，但構成要件僅限於「非法占有公共财物」行為，其他違法態樣諸如受賄與賣官等非法占有公共財物以外之經濟利益則觸犯其他罪責。一般而言，稱貪污具有違法性意含；稱腐敗則較具有道德上之可責性意味。本文主旨不在說文解字，而在分析反貪運動之行為者如何改變國際關係，因此文中交替使用「貪污」、「腐敗」、以及「貪腐」，亦即視三者為同義詞。全國法規資料庫，＜貪汙治罪條例＞，2006 年。2009 年 2 月 11 日 from http://law.moj.gov.tw/Scripts/Query4.asp?B2=%AAu% A1@%A1@ %AD%B2&FNAME=C0000007。 9 G. S. Becker & G. J. Stigler, “Law Enforcement, Malfeasance, and Compensation of Employees,” Journal of Legal Studies, 1974, pp. 1-18. D. Kaufmann and C. W. Gray, Corruption and Development. Retrieved May 5, 2006, from http://www.worldbank.org/fandd/http://www.worldbank.org/fandd/english/0398/articles/020398.htm, 1998. J. S. You and S. Khagram, “A Comparative Study of Inequality and Corruption,” American Sociological Review, Vol. 70, No. 1, 2005, pp. 136-157. 10 M. Landler, “Chairman to Quit Siemens, Casualty in Graft Accusations,” The New York Times, April 20, 2007, from 3.

(14) 非國家行為者之跨國運作. 本案吊詭之處在於行賄者遭起訴，追查受賄者則無下文。其中西門子在中國之子公司於 2004 年取得近 40 億歐元訂單，業績驚人，但是賄賂迄今內情不明。經濟學界屬於自由主義之公共選擇(Public Choice)學派之學者普遍認為主張貪污之受賄者其實是從事尋租行為(rent-seeking)，此行為源自自由市場上之自利與競爭，無需進行道德上之訾議，適度的尋租反而有助於市場交易。 11 不過公共選擇學派畢竟只是眾多學派之一，其他經濟學者的驗證顯示，貪污會扭曲市場競爭機制，影響外國直接投資(foreign direct investment, FDI)進而對一國之經濟造成負面影響。 12 政治學界亦有文獻從民者政治之階段性發展為由，主張發展中國家之貪污有其存在的道理。 13 然而中外國際關係學界探討貪污之文獻並不多. 治政大governance)角度探討非政府見，偶有論文例如Wang & Rosenau則是從善治(good 立國倡議網絡以形塑國家偏好，進而改變國際關係。. 學. ‧ 國. 組織在國際反貪運動之角色。 14 迄今尚缺乏進一步分析非政府組織如何藉由跨. ‧ er. io. sit. y. Nat. 二、國際關係新議題. 貪污是從古至今懸而未決的老問題，但是直到 1990 年代才成為國際關係領. al. n. v i n 域的議題。反貪議題浮現與非政府組織之崛起有密切關係。非政府組織與國際關 Ch engchi U. 係二者間的關係，學者間已探討之議題包括：環保、人權、婦權、反地雷公約等。 15. 但是，國際關係學界針對反貪議題尚缺乏完整論述與研究，因此，本研究在. 議題之開拓上一定之創新性貢獻。. http://query.nytimes.com/gst/fullpage.html?res=9505E6D81F3FF933A15757C0A9619C8B63. G. Tullock, “Corruption Theory and Practice,” Contemporary Economic Policy, XIV, 1996, pp. 6-13. 12 P. Mauro, “The Effects of Corruption on Growth, Investment, and Government Expenditure: A Cross-Country Analysis.” In K. A. Elliott, ed., Corruption and the Global Economy (Washington, DC: Institute for International Economics, 1997), pp. 90-92. 13 J. S. Nye, “Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis,” The American Political Science Review, Vol. 61, No. 2, 1967, p. 412. 14 H. Wang and J. N. Rosenau, “Transparency International and Corruption as an Issue of Global Governance,” Global Governance, Vol. 7, No. 1, January-March 2001, p. 25. 15 M. E. Keck and K. Sikkink, Activists beyond Borders: Advocate Networks in International Politics (NY: Cornell University Press, 1998), pp. 37-38. 11. 4.

(15) 第壹章緒論. 檢視國際間之貪污現象可以有效說明政府如何不當的干預市場，而檢視國際間反貪污運動(anti-corruption campaign)與國際反貪公約之間的因果關係，則可以說明非國家行為者(non-state actors, NSAs)對於改變國際關係之影響力，並且有效解釋主權國家為什麼會改變其國家利益(interests)與偏好(preferences)。本文所稱之非國家行為者，係指以非政府組織為核心的跨國倡議網絡，成員還包括跨國企業、國際政府間組織、新聞媒體、以及知識社群。簡言之，非國家行為者是指主權國家以外之多元性與包容性之行為群體，目標是改變國家偏好。本文所稱利益是指國家在政治、軍事與文化等各方面之目標與企圖；偏好則是國家對於利益的排序後的抉擇。 16. 治政大本文以非國家行為者為研究對象，擬解釋國際規範變動的背後推力，並且分立. 析跨國反貪運動與國際關係變動之相關性。在分析單位上，以多元之非國家行為. ‧ 國. 學. 者為主體，分析的現象是跨國倡議網絡(Transnational Advocacy Network, TAN)，. ‧. 分析層次則是以國際規範為主，兼及少數關鍵性之主權國家，亦即美國與歐盟。. y. Nat. 理論架構則是從建構主義出發，以理念與價值觀之形塑為基礎，探討國際關係之. er. io. sit. 諸多行為者如何互動，透過說服與利益之計算，進而改變主權國家之偏好。由於國際關係並非一言堂，也沒有最高仲裁者或有效的執法機制，這些互動之行為者. al. n. v i n 至少包括主權國家、政府間國際組織、非政府組織、跨國企業、知識社群等五類， Ch engchi U 他們的利益與偏好往往是多元而彼此衝突矛盾的。. 迄今主流國際關係理論（現實主義與自由主義）無法有效解釋多元行為者在國際關係演進過程中如何達成一致性的協議。本文以非政府組織「國際透明組織」為例，剖析其從事國際反貪污運動之合縱連橫之策略，藉此一代表性之案例說明三件事：首先是過分簡約的國關理論只能說明現狀是什麼而難以解釋變動中之國際關係。新現實主義強調之結構決定行為者(structure determinism)論述以及新自由. 16. E. Harrison, “Unpacking the Anti-corruption Agenda: Dilemma for Anthropologists,” Oxford Development Studies, Vol. 34, No. 1, 2006, pp. 16-29. 5.

(16) 非國家行為者之跨國運作. 主義者主張之絕對利得(absolute gain)，均忽略了改變現狀（status quo）既不是主權國家之專屬權利也不是專屬於主權國家的議程。非國家行為者設定的議程也有可能成為全球共識，進而改變制度與規範。其次，主權國家不再是國際規範之單一決定者。各個主權國家未必具有排他性之話語權，也難以片面改變國際關係。以國際反貪公約之立法為例，決策者背後之政策創新者(policy entrepreneur)如國際透明組織往往更有影響力。第三，物質利益與非物質利益未必互相排斥，國際反貪運動可以說明物質利益(國家之經濟成長)與非物質利益(藉由清廉度建立國家對外形象)是可以相輔相. 政治大. 成。而跨國倡議網絡在反貪議題上確實扮演積極之觸媒角色，有效改變國家之偏好。. 學. ‧ 國. 立. 第二節研究動機與研究問題. ‧ sit. y. Nat. 主權國家是源於對抗神權統治，歷史演進過程中，國家反而成為反抗的對. al. er. io. 象。1648 年歐洲各國簽訂西發利亞條約(The Peace of Westphalia)，國際法正式承. v. n. 認民族國家(nation-state)擁有主權(sovereignty)，從此形成以國家為最高政治單位. Ch. engchi. i n U. 的國際關係。 17 雖然部分學者例如Andreas Osiander認為西伐利亞條約形塑的主權國家是一個假象。 18 但是不可否認的是，這種人類集體建構的行為規範，初期以歐洲為主要實踐區域，隨後逐漸幅射狀向全球其他區域發生影響力，形成全球性的共識與實踐。 19 享有主權的國家就是對內最高、對外獨立的統制團體。國與國之間是對等獨立、互不隸屬、互相尊重的共存關係。 20 17. L. Gross, “The Peace of Westphalia,” The American Journal of International Law, Vol. 42, No. 1, 1948, p. 20. 18 A. Osiander, “Sovereignty, International Relations, and the Westphalian Myth,” International Organization, No. 55, 2001, p. 251. 19 R. H. Jackson and P. Owens, “The Evolution of World Society.” In J. Baylis and S. Smith, eds., The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations (Oxford: Oxford University Press, 2005), p. 53. 20 俞可平，＜全球化時代的國家主權＞。 2004 年 7 月 2 日 from http://www.chinaelections.com/NewsInfo.asp?NewsID=3203 (來源：文匯報 2004 年 11 月 15 日) 6.

(17) 第壹章緒論. 由於西伐利亞條約的初衷是去除神權統制、政教分離，而實踐的結果則是具體呈現國際關係是在無政府狀態(anarchy)下運作，也就是在國家之上不存在更高的政治組織。因此前人理所當然的主張「國家」乃國際關係最重要的單位，也是形塑國際關係的主要行為者，而且「兩極體系優於多極體系」。21 歐洲外交史顯示只有國家才有資格進行外交與互派使節自不待言，由國家為單位簽署的國際法、以及由國家派代表組成之國際組織都只是國家的工具。國家之所以願意遵守國際法與接受國際組織的決議，是基於互惠原則(reciprocity)而不是制度上的必然，如果不遵守國際規範也未必受到相對應之制裁或懲罰，例如九一一恐怖攻擊. 治政國家的恣意妄為其實是無法制約的。2008 年 8 月 7 大日俄羅斯出兵喬治亞共和國，立之後，美國布希政府以反恐為名，單方面先後向阿富汗與伊拉克用兵，顯示強權. 大軍壓境迫使喬治亞撤回對親俄叛離省份南奧塞地亞（South Ossetia）之鎮壓則. ‧ 國. 學. 是另一個強權政治例證。 22. ‧. 西伐利亞條約已經過三百六十年，科技與人文的進化使得國家不再是資訊的. y. Nat. 壟斷者。全球化的時代，跨國企業如微軟(Microsoft Corporation)的營業額相當於. io. sit. 中型主權國家全國生產毛額。微軟公司 2008 年營業額 604 億美元。23 相當於同. n. al. er. 年全球 228 個主權國家國內生產毛額排序之第 85 名。24 而國家的無效率也使得. Ch. 非國家行為者成為躍升中的參與者。. engchi. i n U. v. 在國內公共行政領域，1980 年代開始新公共管理(new public management, NPM)成為政府與民間分工合作的新典範理論。由於政府無能力也無效率因應日趨複雜的公共需求，要求政府放棄萬能(omniscient)與仁慈(benevolent)的角色，改. 21. K. N. Waltz, Theory of International Politics. (New York: McGraw-Hill, 1979), p. 170. 江春男，＜司馬觀點：憶苦思甜＞。《蘋果日報》， 2007 年 7 月 16 日 from http://1-apple.com.tw/apple/index.cfm?Fuseaction=Article&loc=TP&PageType=new&sec_id=5&Ne wsType=twapple&showdate=20070716&art_id=3647025。 23 Mircrosoft Corporation, Annual Report 2009. Retrieved January 14, 2010, from http://www.microsoft.com/msft/reports/ar09/10k_fh_fin.html. 24 根據美國中央情報局隔週更新之線上出版品 The World Factbook，全球 2008 年 228 國 GDP 第 84 名肯亞 616 億美元、第 85 名斯洛維尼亞 594 億。微軟公司當年之營收 604 億，介於前述二國之間，遠超過大多數主權國家。CIA, The World Factbook. Retrieved January 14, 2010, from https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/rankorder/2001rank.html?countryName =Panama&countryCode=pm&regionCode=ca&rank=99#pm, 2009. 22. 7.

(18) 非國家行為者之跨國運作. 朝精緻有限政府，釋出大量公共任務外包給專業組織，而政府本身則以組織再造和專業分工，效法企業組織之企業家精神(entrepreneurship)，將人民視為客戶，以服務代替管制，提高政府效率。因此新公共管理又稱為企業型政府理論。 25 國內事務可以透過委外經營與政府組織改造進行改革，國際事務則要靠國家以外的行為者推動改革。尤其事涉跨國貪污，國家本身就是被鎖定改革的對象，上無更高的統治者，其他國家又視貪污為一國內政不宜干涉，則要求國家自省豈非緣木求魚？由於國家是受賄者、跨國企業是行賄者，形成供應方與需求方的微妙均衡，人民縱然心生不滿，也無力改變現狀，必須仰賴非政府組織的集體力量. 治政大本文之研究動機正是源於對主權國家之無效率之質疑，進而嘗試以國際反貪立. 才能打破這種隱密的均衡結構。. 運動為事件分析之目標，逐一回答下列研究問題：. ‧ 國. 學. 第一、非政府組織為什麼願意主動出擊，嘗試改變國際關係？其核心價值觀. ‧. 與理念為何？. y. Nat. 第二、非政府組織如何進行跨國倡議網絡之建構與遊說？尤其全球反貪運. er. io. sit. 動於其他國際議題之比較之下有何獨特之處？. 第三、非政府組織在改變國際關係上有何(to what extent)具體貢獻？. al. n. v i n 本文將國際議題主流化(mainstreamization)的定義為國際主要行為者之認同 Ch engchi U. (identity)與共識(consensus)，當一個特定議題獲得多數行為主體之接納，並且在實踐上趨同，則可認為該議題已形成主流化。主流化的兩大內容為價值之主流化與行為準則之主流化。前者包括理念之形塑與認同；後者則指約定俗成之實踐或. 行為規範之建構。國際關係之議題主流化的實例包括：非核化、人權、婦女權利、環境保護，以及本文探討之國際反貪污。質言之，國際關係現有理論不足以說明國際反貪運動之崛起與主流化趨勢。在改革跨國賄賂的行動中，跨國非政府組織為何(why)？如何(how)？有何(to what. 25. N. Manning, “The New Public Management and its Legacy.” Retrieved January 14, 2010, from http://www.mh-lectures.co.uk/npm_2.htm, 2000. 8.

(19) 第壹章緒論. extent)具體貢獻？國際關係因之如何改變？乃本文之研究要旨。. 第三節假設命題. 一、貪污是超越國家疆界之議題. 本文第一個假設命題是反貪固然是內政問題，但是全球反貪污運動是國際關係層次的議題而不僅是各國內政問題。. 政治大因。越是民主鞏固的國家(democracy consolidation)，文官體制越有制度就越不容立. 民主國家之常任文官的待遇受法律保障，無關政權輪替，因此缺乏貪污誘. ‧ 國. 學. 易出現集體貪污。 26 反之，尚為達到民主鞏固的國家，例如亞非之新興民主國家與前共產之轉型國家，體制轉型但法治不彰，則越容易發生貪污橫行現象。至. ‧. 於專制政權之所以下貪上不貪，原因是專制獨裁者以政權鞏固為最優先目標，沒. sit. y. Nat. 有政黨輪替的顧慮下，只要持續執政則「普天之下莫非王土」，專制者視人民為. al. er. io. 芻狗、視天下為其家產，自然沒有誘因伸手向國內人民要錢要好處的道理。. v. n. 貪污不會受到主權國家領土的限制。全球化的進展越快，就越有可能發生貪. Ch. engchi. i n U. 污外溢效應(spill-over effect)，也就是行賄者與受賄者分屬兩個以上不同國家。任何國家之執政者都是該國對外貿易之決策者，掌握外資進出與貨品流通的最後決定權。當市場與政府二者發生衝突的時候，市場不得不受制於政府干預。如果市場之自由競爭機制遭政府干預而扭曲，而政府干預又不如市場預期的有效率與公平，則出現市場失靈(market failure)與政府失靈(government failure)的雙重不利現象。人民對政府與市場的不滿鋪陳了以非政府組織為主的公民社會崛起的環境。 27. 26. J. J. Linz and A. Stepan, “Toward Consolidated Democracies,” Journal of Democracy, Vol. 7, No. 2, p. 14. 27 J. T. Mathews, “Power Shift,” Foreign Affairs, Vol. 76, No. 1, 1997, p. 50. 9.

(20) 非國家行為者之跨國運作. 跨國貪污牽涉一國之行賄者(通常是跨國企業)與他國之受賄者(通常是官員)。如果沒有國際規範禁止貪污，則形同大開官員方便之門。執政者一方面可以高舉道德大旗在國內反貪、肅貪，甚至藉口政敵貪污而整肅異己；另一方面則可以公然接受外國企業之賄賂而授予商業利益做為對價。由於賄賂雙方都是受益者，跨國行賄又是隱密行為，國內司法單位難以查覺，國內人民與非政府組織又受制於公權力之牽制與鎮壓而難以發聲，比較可行的管道就是透過國際非政府組織之跨國倡議網絡進行遊說。換言之，當人民不滿跨國貪污行為缺乏應有的制裁，尋求自力救濟之道，於是出現了全球反貪污運動。. 治政大忌，當時也欠缺一致的國際規範。不論國際法與國際慣例都沒有針對反貪進行立立. 由於貪污議題被視為內政問題，在一九九零年代以前是政府間國際組織的禁. 法與約束。1990 年代以後，國際組織開始正視貪污對於官方開發援助(official. ‧ 國. 學. development assistance, ODA)與國際貿易的負面影響，聯合國一直到才正視之並. y. Nat. 詞，只是顧及各國顏面與尊嚴，故以善治名之。 28. ‧. 以善治(good governance)為主題。其實在聯合國官員眼中善治其實是反貪的代名. er. io. sit. 國際非政府組織於是扮演摧生者角色，主動向國際組織與各國政府遊說，要求正視跨國貪污的嚴重性，於是反貪污逐漸成為國際議題。非政府組織的跨國倡. al. n. v i n 議行動證明非國家行為者有能力設定議題，也有能力改變國際關係。 Ch engchi U 二、非國家行為者具主動開創性. 第二個假設命題為非國家行為者(NSAs)不僅有能力參與國際關係，而且有能力改變國際關係。國際關係如果僅僅視為國與國之間的互動，則非國家行為者被排除在外是理所當然的推論。但是現代國際關係是採廣義解釋為跨國關係 (transnational. 28. UNESCAP, What is Good Governance? Retrieved December 15, 2009, from http://www.unescap.org/pdd/prs/projectactivities/ongoing/gg/governance.asp, 2009. 10.

(21) 第壹章緒論. relations)，凡是超越單一國家疆界或是單一國家管轄權之跨國事務均有可能成為國際關係討論的議題。即便是主權國家進行種族迫害(ethnic cleansing)、侵害人權或死刑等議題，既未超越領土也屬其國內司法專屬管轄權，但是基於維護人性尊嚴乃普世價值的前提，仍然公認是國際議題而非單純內政。不論是跨國議題或普世價值議題，主動推動改變現狀的不一定是主權國家。不論強國或弱國都有其既定的國家利益，因此不約而同的表現於維持現狀的惰性(inertial)。簡言之，強國傾向於確保主導地位；弱國傾向於確保國家的生存與安全。強權國家視維持現狀為既得利益，除非有突發狀況，否則多半抱持「沒破就不要修補」(If it ain’t broke, don’t fix it.)心態。 29 美國處理兩岸關係，對於. 治政大 1949 以來的中國與台灣的兩岸政權隔海併存的現象就是最佳例證。弱小國家一立. 方面無力改變現狀，另一方面惟恐改變現狀之後未必有利，因此一動不如一靜。. ‧ 國. 學. 當國際關係的主要行為者—主權國家—怠於改變國際關係的現狀，非國家行. ‧. 為者起而扮演積極的鼓吹者。在人道對待戰犯，國際紅十字會近代國際非政府組. y. Nat. 織第一個典範。 30 二次世界大戰之後，跨國議題，例如：人權、婦權、環保、. io. sit. 反地雷等等，均是非政府組織主動鼓吹的結果，共同呈現的方式則是簽署國際公. er. 約，以新訂國際規範的形式來約束主權國內的恣意妄為。 31. al. n. v i n 在 1970 與 1980 年代，絕大多數國家禁止國內行賄但對於跨國行賄採糢糊態 Ch engchi U. 度。從罪刑法定主義的角度解讀，不禁止就等同於多數主權國家有意無意默許跨國賄賂行為，更何況受賄者本身就是內政與外交決策者，自然不可能期待有那個. 國家會主動鼓吹簽署國際法禁止跨國行賄。就算有國家出面鼓吹，也未必獲利其. 29. 此英文詞語源於美國南方各州之俗語，搬上政治界則首見於卡特總統時代白宮管理與預算辦公室主任 T. Bert Lance，1977 年美國商會時事通訊引述 Lance 評論政府的問題在於管不該管的事，該管的事反而不管("That's the trouble with government: Fixing things that aren't broken and not fixing things that are broken.")。http://www.phrases.org.uk/meanings/if-it-aint-broke-dont-fix-it.html. 30 A. Durand, History of the International Committee of the Red Cross. Volume II: from Sarajevo to Hiroshima (Geneva: Henry Dunant Institute, 1984), p. 25. ICRC, History of the International Committee of the Red Cross. Retrieved May 13, 2007, from http://www.icrc.org/web/eng/siteeng0.nsf/htmlall/history?OpenDocument, 1984. 31 M. Finnemore and K. Sikkink, “International Norm Dynamics and Political Change,” International Organization, Vol. 52, No. 4, 1998, p. 887. 11.

(22) 非國家行為者之跨國運作. 他國家的支持。美國是最早片面立法海外貪污行為法 (the Foreign Corrupt Practices Act of 1977, FCPA)禁止海外行賄的已開發國家之一，也是最早鼓吹簽訂反賄賂公約的國家。 32 1988 年美國國會明確要求行政部門對外爭取國際立法禁止行賄，1993 年柯林頓政府上台後明確將反貪立法納入美國外交政策。經過數年積極努力遊說施壓，1998 年始簽署OECD反賄公約(Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions，簡稱 OECD Anti-Bribery Convention)，這是全球第一部由已開發國家共同簽署之供應方(supply-side)反貪國際法。 33. 治政大願意「配合」美國，改變偏好。美國政府片面反貪立法，受限制的只是美國的跨立. 如果從現實主義強調的國家利益的角度看，無法解釋美國以外的國家為什麼. 國公司，對於美國以外的跨國公司而言是大好機會，美商普遍反彈認為是美國「出. ‧ 國. 學. 口反誘因」 (export disincentive) 並且置美國企業於競爭上的「劣勢」. ‧. (disadvantage)。 34 可見美國之外，應該還有其他的非國家行為者參與其事。簽. y. Nat. 署國之立場轉化(transformation)，從抗拒立法到集體簽署，應該存在自利以外的. er. io. sit. 非物質價值觀之身份認同。. 柯林頓政府時代先後出任美國駐歐盟大使與國務次卿Stuart Eizenstat於 2009. al. n. v i n 年 2 月 5 日接受作者深度訪談時明確表示，非政府組織在遊說改變歐洲國家原先 Ch engchi U 抗拒立場以及催生OECD反賄公約的貢獻非常重大，就他個人記憶所及，除了美國政府的主導之外，在眾多國際非政府組織之中，國際透明組織是促成簽署該公. 約之「唯一催生者」 (the only midwife)。 35 由此可證，簽署公約或條約固然是主權國家之間的專屬權利，但是非國家行為者仍有相當的空間足以扮演倡議 32. J. L. Graham, “The Foreign Corrupt Practices Act: A New Perspective,” Journal of International Business Studies, Vol. 15, No. 3, 1984, pp. 107-121. 33 USDOJ, International Anti-Bribery Act of 1998: Legislative History, Retrieved May 5, 2006 from http://www.usdoj.gov/criminal/fraud/fcpa/leghist.htm, 1998. 34 S. E. Eizenstat, OECD Convention on Combating the Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions by Stuart E. Eizenstat, Under Secretary of State for Economic, Business and Agricultural Affairs. The Senate Foreign Relations Committee. Retrieved April 2, 2006, from http://www.fas.org/irp/congress/1998_hr/s980609-stat.htm, June 9, 1998. 35 S. E. Eizenstat, 深度訪談：OECD Anti-Bribery Convention, Washington, DC, 2009年2月5日。 12.

(23) 第壹章緒論. (advocacy)與促成(promotion)全球反貪運動開花結果之積極角色。. 三、改變國家偏好是非國家行為者推動國際關係演進之必要條件. 第三個假設命題是非國家行為者推動國際關係之改變必須先改變主權國家偏好。以主權國家為主要成員之國際結構與國際規範二者之互動是國際關係的主要內容。國際關係有其慣性存在，而維持現狀是慣性的表現。改變國際關係，意味改變國際結構或改變國際規範，二者取其一，或是二者均改變。而現狀的改變. 治政大者有能力改變國際關係，但是其改變的路徑必須經由改變主權國家的偏好。立. 要依賴行為主體，也就是主權國家。因此，雖然第二個假設命題強調非國家行為. 國家偏好是指國家對於其軍事、政治、經濟、文化等方面之施政目標之優先. ‧ 國. 學. 排序。偏好不像新現實主義者主張的靠「外部給定」(exogenously given)，而是. ‧. 一種動態的排序，這種排序靠人為的建構。新現實主義的結構決定論既無法預測. y. Nat. 也無法解釋冷戰的突然結束。只有這種建構論才能解釋為什麼超級強權前蘇聯共. er. io. 瓦解。. sit. 產集團在兩極對抗的長期對峙中，沒有發生美蘇兵戎相見就突然於 1990 年自行. al. n. v i n 非國家行為者先改變國家偏好，然後導致國際關係改變之例甚多，包括國際 Ch engchi U. 紅十字會之於日內瓦公約、反地雷組織之於渥太華反地雷公約、國際特赦組織之. 於各國人權監督、眾多國際環保組織之於國際環保議題之倡議等等。 36 由於非國家行為者是新興的國際結構的一份子，但是欠缺國際法之立法權與執法權，在國際政府間組織開會時，也只能有限度的參與而無法行使投票權。但是非國家行為者可以透過建構跨國倡議網絡進行系統化的遊說，說服特定國家改變立場，支持非國家行為者設定之議題，再由該國協助說服其他同儕國家共同改變國際規範，繼而達到改變國際關係之目標。. 36. 紅十字會之例請見 ICRC, History of the International Committee of the Red Cross. Retrieved May 13, 2007, from http://www.icrc.org/web/eng/siteeng0.nsf/htmlall/history?OpenDocument. 13.

(24) 非國家行為者之跨國運作. 第四節研究方法. 本文以過程追縱法為主要研究方法，以論證特定之非國家行為者有能力設定議程，進而改變國際關係。本文之質性資料除了既有文獻出版品之外，加入大量第一手訪談資料，並運用當事人交叉比對方式確保客觀性。過程追蹤法 (process-tracing methodology) 是社會科學進行質化研究 (qualitative research)的重要研究方法之一，係針對一個篩選的案例，進行因果機. 政治大 (effect)的邏輯推演，在質化研究方法之中，過程追蹤法是最可以清楚解釋因果機立. 制(causal mechanism)之剖析與重建。 37 所謂因果機制是由原因(cause)與效應. ‧ 國. 學. 制的研究方法。 38. 量化研究的缺點，以多元迴歸分析為例，在於只能證明因果關係之有無、強. ‧. 度、以及方向(正負相關性)，但是無法說明為什麼有關係？另一個無法彌補的缺. sit. y. Nat. 點是量化研究必須在控制的環境下，就如同在實驗室環境下作實驗，拉丁文. al. er. io. ceteris paribus 是假設其他條件通通不變(all other things being equal)之意。問題是. v. n. 真實世界充滿變數，一旦控制下實驗，只針對一個或數個變數做研究，只能獲得. Ch. engchi. i n U. 片面真實，容易犯了一偏概全的誤謬。鑑於以上無可彌補之缺點，本文改採過程追蹤法。. 一、過程追蹤法之重要性. 過程追蹤法是使用歷史、檔案資料、訪談菁英(interviewing elites)、以及其他線索以驗證理論假設是否具有因果關係。本方法論具有詮釋理念變遷、解釋中介 37. O. Tansey, “Process Tracing and Elite Interviewing: A Case for Non-probability Sampling.” PS: Political Science & Politics, Vol. 40, No. 4, 2007, p. 765. 38 J. K. Ford, N. Schmitt, S. L. Schechtman, B. M. Hults, and M. L. Doherty, “Process Tracing Methods: Contributions, Problems, and Neglected Research Questions,” Organizational Behavior and Human Decision Processes, No. 43, 1989, pp. 75-76. 14.

(25) 第壹章緒論. 變數、運用少數代表性案例說明某個現象、篩選樣本嚴謹化、以及有助於發展新理論等五項貢獻。 39 以下分述之： (一) 銓釋(interpretation)是建構主義主張的方法論。交互主觀的國際關係之中，行為者的互動靠主觀的銓釋而不是客觀的解釋(explanation)。尤其是理念與價值觀等非物質因素是影響行為者決策的源頭。決策是外部行為固然可以解釋之，而理念則是內部的無形活動，有賴研究者根據文獻資料進行相對主觀的解讀。 (二)過程追蹤法是解釋中介變數的重要方法。中介變數(intervening variable 又稱居間變數 mediating variable)與調和變數(moderating variable)在統計學是不同. 治政大無關之變數，但是會影響依變數。立. 的概念，前者是居於自變數與依變數之間的變數；調和變數則是獨立而與自變數. 本文認為多元非國家行為者既是中介變數也可能是調和變數，他們是居於主. ‧ 國. 學. 權國家與國際規範變革之間的重要變數，因此以中介變數蓋稱之。自變數. ‧. (independent variable)與依變數(dependent variable)之間的因果關係其實就是原因. y. Nat. 與最終結果的相關性解釋。但是世事複雜，自變數與依變數之外往往存在中介變. er. io. sit. 數(intervening variable)發揮關鍵性影響力。例如：以主權國家為自變數、反貪國際公約為依變數，統計數據只能敘述越來越多國家簽署反貪公約則各種相關之反. al. n. v i n 貪國際立法數目也越多，但無從解釋主權國家為什麼與如何(why and how)願意改 Ch engchi U 變偏好，從原先觀望或排斥轉變為視反貪為國家利益而爭相加入國際公約。唯有研究中介變數才能提供合理之解釋。詮釋理念與解釋中介變數二者看似兩種迥異的方法論，但其實具有兼容互補. 作用。關於非物質因素宜以詮釋方法認識之；關於物質因素，例如大國間權力平衡(軍事貿易等硬實力)，則適宜解釋之。「詮釋」與「解釋」都是研究的工具而不是目的，不必也不應該有互斥性。此論點得益於胡佛關於政治學方法論爭議之看法。 40 本文假設國際透明組織是一中介變數，當此變數之活動力越旺盛時， 39. D. Marsh and G. Stoker, Theory and Methods in Political Science (New York: Palgrave MacMillan, December 2002), pp. 206-207. 40 胡佛，《政治學的科學探索(一)方法與理論》，(臺北：三民書局，1998 年 1 月初版)，頁 64-65。 15.

(26) 非國家行為者之跨國運作. 越有利於影響各國加入國際反貪公約。 (三)代表性的案例只需要一個(或少數)而非多數。量化研究需要大量母數 (population)進行無偏見的隨機取樣(unbiased random sampling)。質化研究則不強調量多而在乎質精，也就是研究之個案有沒有代表性。二次大戰之後崛起之全球反貪運動濫觴於 1980 年代，1993 年國際透明組織成立之後成為主要也是主導全球反貪議程的國際非政府組織，因此，選取國際透明組織作為過程追縱法之個案研究對象乃是撰寫本文之合理與唯一選擇。 (四)篩選樣本嚴謹化可以避免主觀的偏頗。本文選取國際透明組織符合個案. 治政大 approach)原則。原則(probability approach)，而是採取非機率(non-probability 立. 研究之篩選樣本(sampling)。過程追蹤法在選擇樣本時迥不同於量化研究之機率 41. 目. 前公認客觀的非機率原則有兩個標準，一是資格標準(positional criteria)，設定客. ‧ 國. 學. 觀的條件一刀切，如果樣本不足則採取滾雪球取樣(snowball sampling)，先訪談. ‧. 既有的樣本菁英，然後一個介紹一個，依此類推。 42 另一種標準則是聲譽標準. y. Nat. (reputational criteria)或是(influential criteria)，不預先設定一刀切的客觀條件，而. 具有代表性之個案，此標準也是另類的滾雪球取樣。. al. er. io. sit. 是在環環相扣的介紹過程中(chain-referral process)，由受訪的菁英同儕之中推薦. n. v i n (五)過程追蹤法有助於發展新理論(theory development)也可以檢驗既有理論 Ch engchi U. (theory testing)。簡言之，有助於理論之「溫故與知新」。理論是一套有體系、有邏輯的論述，國際關係理論在系統層次分為主流與非主流，主流者以現實主義與理想主義為代表；後者以馬克思主義與廣義之建構主義為代表。但是這種分類仍是以國家為主要行為者為前提。如果吾人要解釋動態的、多元化發展的國際關. 係，其實在系統層次之下，也就是介於系統—國家—個人之間的跨層次理論，仍有許多深入研究的空間。在少數案例衍生成為普遍原則之前或改變國際關係之. 41. O. Tansey, “Process Tracing and Elite Interviewing: A Case for Non-probability Sampling,” PS: Political Science & Politics, Vol. 40, No. 4, 2007, p. 765. 42 R. S. Burt, “Cohesion Versus Structural Equivalence as a Basis for Network Subgroups,” Sociological Methods & Research, Vol. 7, No. 2, 1978, p. 189. 16.

(27) 第壹章緒論. 初，透過過程追蹤法可以見微知著，以新理論補足既有理論之不足。. 二、研究方法之侷限性. 過程追蹤法做為質性研究的一環，其實與量化研究都具有相當之系統性與嚴謹度。但也可能發生下列四類侷限而受批評：(一)代表性與信度不足；(二)偏見與不夠客觀；(三)詮釋有誤差；(四)欠缺通則性。 43 有關對於第一類侷限之批評在本研究中不存在，因為既有的文獻資料顯示，. 治政大 (CPI)作為說明各國貪污程度之參考數據，即使是世界銀行與國際貨幣基金會也立各國學術界研究貪污問題均不約而同的引述國際透明組織年度貪污認知指數. 都引述 CPI 作為對照參考數據。因此選定國際透明組織做為本研究之個案對象具. ‧ 國. 學. 有相當程度之代表性與信度。. ‧. 在第二類侷限與研究者之過度主觀與情緒投入有關。為避免受個人道德、情. y. Nat. 感或意識型態等不同價值判斷之牽引，本文作者刻意選擇兩岸以外之國家與非國. er. io. sit. 家行為者做為研究對象。更何況本文研究對象國際透明組織之源起本來就是西方已開發國家專業人士之內部理念之爭，與亞州各國無甚關聯。本文之文獻與訪談. al. n. v i n 多數為外文資料與外籍學者專家。間或有引述國內學術著作乃係基於該論述具說 Ch engchi U 服力而且足以輔助說明外國文獻資料之不足。因此本文之研究方法不存在研究者偏見或主觀問題。至於對第四類侷限之批評也不存在，原因是既存的國際關係無法反證也無從以實驗室重新複製實驗。二次大戰之後的國際關係發展說明反貪是理念型的國家偏好，每個國家的偏好均不同，因此，國家本身不一定會自動加入國際反貪組織。迄今為止，國際社會中推動反貪運動最重要也是居主導者的非國家行為者就是國際透明組織，因此就算這段歷史在人類歷史上是空前的現象，也無法反證其不具通則性。 43. D. Marsh and G. Stoker, op. cit., p. 207. 17.

(28) 非國家行為者之跨國運作. 最有可能發生的問題出第三類侷限。詮釋有誤差是顯示研究之效度有問題。這方面的問題可能是原始資料之誤差，也可能是詮釋過程中研究者之專業程度與經驗判斷。本研究可能放心的排除原始資料誤差，因為有關國際透明組織歷年來之研究資料均為公開透明。惟詮釋過程的確可能發生問題。此問題源於貪污行為之隱密性與不確定性，也與當事人之各說各話無從查證有關。為解決此一研究上之先天侷限，本文盡可能從國際與國家兩個層次討論國際反貪運動之發展，也就是把國際與國家當做本文之分析單位。然而書面文獻是次級資料，為補足第三方作者靜態資料之欠缺切身性(proximity)，本文進行密集而聚焦於事件當事人之深. 治政大崛起息息相關，又如Peter Eigen與Jeremy Pope均為共同創始人，數年後因理念與立度訪談。例如國際透明組織創始人之一Peter Eigen之職涯轉換與國際透明組織之. 個人因素嚴重對立而分裂，後者出走，對國際透明組織之運作發生深遠影響。採. ‧ 國. 學. 用質性研究之社會科學學者認為，取得當事人之第一手訪談內容有助於掌握國際. ‧. 議題背後人的因素。 44. y. Nat. 一般而言，貪污相關問題之研究多倚重次級資料。本文主題之研究主體是以. er. io. sit. 國際非政府組織(international non-governmental organizations, INGOs)為核心之非國家行為者。由於貪污行為之兩項特質使然，不得不仰賴大量的次級資料. al. n. v i n (secondary data)為主要參考文獻。首先，貪污是一種犯罪黑數，不見容於法治社 Ch engchi U. 會，且鮮少有人自承是貪官，就算是判決確定之貪污犯也常以政治迫害、對手栽贓等藉口將受賄行為自我合理化。因此，取得當事人訪談或行賄記錄等第一手資料(primary data)的困難度遠高於社會科學之其他研究課題。其次，貪污經常是一種供需雙方取得均衡與默契的共犯結構，行賄者與受賄者之間的對價關係經過不公開的管道與討價還價的過程而達到一個供需上的均衡點，雙方各有所獲，因此產生一種心照不宣的默契(tacit understanding)，再加上貪污行為沒有直接受害人，也沒有被害人家屬的反彈與社會同情等問題，因此，貪污是一種可以感受卻 44. Ibid., p. 210. 類似強調訪談重要性之見解另請參見B. Rathbun, “Interviewing and Qualitative Field Methods: Pragmatism and Practicalities.” In J. Box-Steffensmeier, H. Brady and D. Collier, eds., The Oxford Handbook of Political Methodology (Oxford: OUP, 2008), pp. 128-130. 18.

(29) 第壹章緒論. 難以具體證明的社會現象。次級資料之運用乃學術研究趨勢，現今學術研究已朝向問卷設計（survey design）與資料分析(data analysis)二元化之發展。第一手資料的取得由專家進行調查與整理，然後供其他學者進行後續的分析研究，這既是學術上必要的分工也是專門化的體現。事實上，許多社會科學研究，基於以下三原因，必須從事次級資料之研究。研究人員基於概念與實質上之理由（ conceptual-substantive reasons ），無法回溯歷史取得第一手資料。其次，基於方法論之理由（methodological reasons），多元運用廣泛而大量的第一手資料便於避免誤差或偏. 治政大級資料也有其先天的三個侷限性，包括：(一)無從控制第一手資料之代表性與精立. 頗。第三、基於經濟理由(economic reasons)—大量訪談非常耗時而昂貴。當然次. 準度、（二）取得第一手資料有困難、以及（三）其後之研究者欠缺足夠資訊以. ‧ 國. 學. 至於不了解第一手資料之搜集過程與方式。 45. ‧. al. er. io. sit. y. Nat. 第五節本文研究方法之貢獻. v. n. 本文作者在研究本主題時，在取得第一手資料(primary data)方面有顯著進. Ch. engchi. i n U. 展。首先在深度訪談方面，有別於同議題之其他作者進行之一次性面談，本文作者針對同一研究問題，分別詢問兩位以上關鍵人物以利交叉比對內容，並且針對一個問題再三詢問同一位受訪者。例如本文作者與國際透明組織共同創始人之一 Jeremy Pope 以及前總部倫理委員會委員暨加拿大分會創會主席 Wesley Cragg 均分別有多次電子郵件溝通記錄，深入研究 Pope 去職原因與該組織總部內部政策路線之爭的相關性以及後續影響。 Corr & Lawler研究發現，告密者或不爽的離職員工是向主管機關提供線索，. 45. C. Frankfort-Nachmias and D. Nachmias, Research Methods in the Social Sciences (London: Arnold, 5th edition, 2003), pp. 305-308. 19.

(30) 非國家行為者之跨國運作. 檢舉公司違反美國海外反貪行為法的的重要來源。 46 大多數在職者，基於本位主義或畏懼迫害，有的選擇沉默或逃避，有的甚至粉飾太平成為共犯結構的一份子。因此，訪談窩裡反當事人是研究內部問題的契機。本研究訪談的過程中，國際透明組織柏林總部現任主管與工作人員之回應不甚積極，例如媒體與公關經理 (Media and Public Relations Manager)Gypsy Guillén Kaiser對於本文作者先後多次詢問均未做回應。反而是已去職之Jeremy Pope(紐西蘭籍)、Fredrik Galtung(挪威籍)、Wesley Cragg(加拿大籍)等三人多次回應迅速而積極。許多文獻資料透過以上三位內部人士的補充與銓釋，呈現出更生動的場景與故事性，更能掌握國際透. 治政大其次，在深度訪談的過程中，本文採用調查式追蹤訪談法，先搜集既有文獻立. 明組織領導全球反貪運動的真實風貌。. 資料，根據書面資料向引述對象查證，並且另行向當事人或其他相關人士進行多. ‧ 國. 學. 元查證。例如葡萄牙籍學者Luís de Sousa提及各國分會對於柏林總部集權作風之. ‧. 不滿以及對於共同創始人Peter Eigen之個人主義之批判。 47 根據de Sousa文中引. y. Nat. 述哈佛大學甘迺迪政府學院案例研究中心前研究員Kirsten Lundberg女士 2002 年. io. sit. 撰寫之訪談案例，本文作者以電子郵件連絡上現在紐約哥倫比亞大學任職之. er. Lundberg女士查證其訪談確實性。 48 另一方面，分別向Peter Eigen本人、以及. al. n. v i n Jeremy Pope、Wesley Cragg等人，查證文獻中對於總部管理作風與個人領導風格 Ch engchi U. 批判之正確性。再從Wesley Cragg提供之國際透明組織高層主管之間電子郵件與. 46. “Violations of the FCPA are generally brought to the attention of authorities by whistleblowers or disgruntled former employees.” P. X. Delaney, Transnational Corruption: Regulation Across Borders. (Sydney: Asia Pacific School of Economics and Government, the Australian National University, 2006), p. 32. 轉引自 C. Corr and J. Lawler, “Damned If You Do and Damned If You Don't? The OECD Convention and the Globalization of Anti-Bribery Measures,” Vanderbilt Journal of Transnational Law, No. 32, 1999, p. 1249. 47 L. de Sousa, Transparency International in Search of a Constituency: The Franchising of the global Anti-corruption Movement (Sydney: Asia Pacific School of Economics and Government, the Australian National University, 2005), pp. 24-25. 48 L. Lundberg, 深度訪談 Personal Communication: RE: Ph. D. dissertation-Ernie Ko. E. Ko ed., 2009年11月12日。有關Lundberg女士一次性訪談國際透明組織之個案研究內容已刊於哈佛大學甘迺迪政府學院之案例中心 K. Lundberg, High Road or Low? Transparency International and the Corruption Perceptions Index. Retrieved December 11, 2009, from http://www.ksgcase.harvard.edu/casetitle.asp?caseNo=1658.0, 2002. Lundberg女士在回函中表示因時間已久，個人已不復記憶，但建議本文作者參考其當初留下之個案研究。 20.

(31) 第壹章緒論. 內部文件，例如 2002 年 9 月 6 日標題為「理事會傳閱信 2002 年第 33 號—倫敦與柏林之間的斡旋」(Board Circular #33/2002 -- Mediation between London and Berlin)之內部機密文件，內有內部調查全文與建議，可以藉以判讀該組織高層之間的意見分歧之處與後續影響。 49 凡有疑問之處，本文作者均不厭其煩的回頭向當事人查證。本研究訪談對象與回應方式請詳見文末之附表一。訪談對象之選擇首重資格標準(positional criteria)，輔以滾雪球取樣(snowball sampling)標準。資格標準設定之客觀條件為曾參與國際透明組織創建之當事人。如果研究議題之當事人樣本不. 治政大他當事人包括 Alan Larson 以及國際透明組織美國分會人員均先後成為本文訪談立. 足則採取滾雪球取樣。例如美國資深官員 Stuart Eizenstat 在深度訪談中提及之其. 對象。. ‧ 國. 學. 本文進行多次性深度訪談與調查性追蹤訪談的用意在挖掘更周全的第一手. ‧. 資料，避免受單一訪談對象之誤導。總計本文作者曾嘗試向 22 位與研究主題相. y. Nat. 關之「內部人士」，包括美國政府前資深官員、國際透明組織共同創始人與柏林. er. io. sit. 總部人員，提出多次訪談要求，並且對其中 13 位有實質回應之當事人進行了面訪、越洋電話、電子郵件等多種形式之溝通訪談(名單詳見附表一)。訪談目的不. al. n. v i n 是進行歷史人物之騭罰臧否，而是積極查證與了解重要事件來龍去脈。 Ch engchi U. 外國學者既有之研究，多過度仰賴文獻搜集分析，也就是以國際透明組織反. 貪成效為果，運用文獻反推其成因，這種研究途徑固然有所本，但是可能流於以成敗論英雄之結果論，也可能忽略事件背後之人文因素。本文則是兼用文獻與第一手訪談，深入分析該組織重要事件之幕後人的因素，然後解釋該事件對於全球反貪運動之後續影響。簡言之，本文刻意避免以果論因之反推誤謬，並且特別留意既有文獻研究者在引用第一手資料之差異性，並且從研究方法與結論二途徑比較其異同，盡量避免受制於第一手資料之誤導與偏頗。. 49. W. Cragg, 深度訪談 Personal Communication: Re: Ph. D. dissertation-Ernie Ko (3). E. Ko ed., 2009 年 11 月 26 日。 21.

(32) 非國家行為者之跨國運作. 接受訪談之當事人多人均年逾古稀，例如 Peter Eigen 與 Jeremy Pope 兩人均出生於 1938 年，本文作者於 2009 年分別進行電子郵件訪談，按現有文獻並無兩人同時針對國際透明組織內部之分裂與出走議題進行各抒己見的紀錄。本文訪當事人談內容具有一定程度之學術創新性。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 22. i n U. v.

(33) 第貳章文獻探討與理論架構. 第貳章文獻探討與理論架構. 1997 年 9 月世界銀行首度公開定義貪污為「以公權力謀取私利」。 1 這種定義在法律上是不確定的法律概念，不符合罪刑法定主義，但卻是多數國際政治經濟學(IPE)學者認同的定義。2 這種寬鬆的定義固然常引起爭議什麼是私利？然而其優點是容易理解、便於作為可操作定義(operationable definition)以從事學術上之研究。學者間對於貪污之分類頗為多元，有分為小貪(petty corruption)與大貪(grand. 政治大治貪污(political corruption)與商業貪污(business corruption)。立. corruption)、有個別貪污(individual corruption)與結構性貪污(grand corruption)、政 3. 貪污之諸多行為態. ‧ 國. 學. 樣之中，最常見的是賄賂(bribery)，行賄者給付或期約利益，以換取受賄者提供之利益。行賄者與受賄者之間存在的是互惠式的交易行為(reciprocal exchange)，. ‧. 受賄者通常是掌握分配資源權力的官員，表面上看來貪官出賣的公共資源，但在. sit. y. Nat. 心理層面，貪官是出賣了自身對職務的忠誠(honesty)，以換取行賄者對貪官之信. al. n. 益。. er. io. 任(credibility)。簡言之，賄賂兩造的媒介最常見的是金錢或有市場價值之物質利. Ch. engchi. i n U. v. 本文重在探討非國家行為者如何在全球反貪議題中改變國際關係，而不是貪污之犯罪態樣研究。因此，本文對於貪污之操作型定義係循世界銀行之「以權謀私」，並且將貪污與賄賂二者視為同義詞，以利系統性分析全球反貪運動之行為. 1. 2. 3. 原文貪污定義為“Using public office for private gains.” The World Bank, “Anti-corruption Policies and Programs: A Framework for Evaluation,” Vol. 1. Retrieved February, 2009, from http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/WBI/EXTWBIGOVANTCOR/0,,contentMDK:21 440877~isCURL:Y~menuPK:1977002~pagePK:64168445~piPK:64168309~theSitePK:1740530,00. html, 1997. K. A. Elliott, “Corruption as an International Policy Problem: Overview and Recommendations,” in K. A. Elliott, ed., Corruption and the Global Economy (Washington, DC: Institute for International Economics, 1997), p. 177; A. Schleifer and R. Vishny, “Corruption,” Quarterly Journal of Economics, Vol. 108, No. 3, 1993, p. 599. The World Bank, “Governance and Anti-Corruption.” Retrieved February, 2009, from http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/WBI/EXTWBIGOVANTCOR/0,,menuPK:174054 2~pagePK:64168427~piPK:64168435~theSitePK:1740530,00.html, 2009. 23.

(34) 非國家行為者之跨國運作. 者、倡議策略以及其影響力。全球反貪運動在國際關係領域可以從國際關係理論、貪污成因、貪污當事人 (亦即國家之代理人—公務員)等三個層面勾勒一個循環系統之研究架構。現有的學術研究均已分別在這三方面有所著墨，其中較少人有系統的探討反貪與國際關係的關係。更進一步言，尚無學者從事以上三個層面之理論統合。本文分別在這三方面之理論進行彙整與批判，然後在第五節進行整合性之理論統合，重建一個簡約而有說服力之理論架構以鋪陳本文之敘事邏輯，並且在第參章以後以國際透明組織為中心，逐次提出案例分析以印證理論。. 學. ‧ 國. 第一節. 政治大建構國際關係新議題立. 國際關係是由結構(structure)與規範(norms)兩個層面交織而成。國關學者常. ‧. 將結構與系統(system)交替使用，本文視之為同義詞。在結構現實主義的解讀，. sit. y. Nat. 國際關係是在無政府狀態下運作，在主權國家之上欠缺一個更高層次的合法統治. al. er. io. 組織，國際結構其實是主權國家之間的權力分配。4 物質上的實力決定權力的大. v. n. 小，強權國家主導國際政治乃屬邏輯上之必然。因此，國際規範從屬於國際結構。. Ch. engchi. i n U. 換言之，國際法與國際慣例只是強權運用的工具，例如對於限武與裁軍等高度政治問題，強權認為談判與國際規範是權力平衡的重要手段，目的在維持國際和平與安全。 5 溫和派之社會建構主義例如Alexander Wendt其實是從現實主義出發，接受國家是國際關係的主要行為者，也接受物質利益的存在與其重要性，但是Wendt之社會建構主義更強調理念、價值、認同以及知識等非物質利益才是決定性因素。 4. 5. Waltz 認為兩極體系之下的小國選項只有扈從(bandwagoning)或抗衡(balancing)，但是當強弱態度明顯化之後，小國扈從強權是必然。“As soon as someone looks like the winner, nearly all jump on the bandwagon rather than continuing to build coalitions intended to prevent anyone from winning the prize of power.” K. N. Waltz, Theory of International Politics (New York: McGraw-Hill, 1979), p. 126. 楊永明，＜國際限武裁軍機制與規範＞，《問題與研究》，第 43 卷第 3 期，2004 年 5，6 月，頁 86。 24.

(35) 第貳章文獻探討與理論架構 6. 社會建構主義主張結構是社會關係的產物，國際結構其實是以國家為主的行為. 者之間交互主觀(Inter-subjective)的互動中，知識與理念的分配。7 由於國家參與社會建構，國家一方面受國際規範的制約而形塑其偏好與利益，另一方面則是參與國際規範之制定與實踐。吾人可以說結構與規範是互相形塑的關係，很難區分誰先誰後，二者共同決定國際關係的改變。本文採納 Alexander Wendt 之溫和派建構主義做為理論基礎，而不是激進派建構論。當軍事、經濟等有形之國家實力保持現狀的情況下，主權國家發生改變其國家偏好以達成一致性之國際反貪規範，恐非理性主義可以解釋。然而極端之. 治政大Wendt 之社會建構論是從物定者與實踐者仍是主權國家而不是非政府組織。反觀立建構主義全盤否任權力與知識之客觀存在，以致於忽略了國際反貪運動的規範制. 建構論比較能解釋國際關係之變動原因。. 學. ‧ 國. 質利益出發，但是更強調非物質利益對於國際關係之決定性影響力，因此以社會. ‧. 知識與價值觀是兩回事。價值觀是主觀的、非中立性的道德判斷標準。越是. y. Nat. 普世價值越突顯人為之建構痕跡。客觀存在的事實，例如吃飯與穿衣，乃生存需. er. io. sit. 求之表現，無須建構。然而知識可否建構，建構主義家族之中眾說紛紜、莫衷一是。批評理論與後現代主義等激進建構主義均全盤否認知識之客觀性，而是權力. al. n. v i n 運作下的產物，因此有必要大破大力。 C h ，解構知識並重新詮釋既有的權力結構 engchi U. 8. 直. 覺是本能，認知是後天學習取得的能力，累積的學習心得就是知識。表面上知識是客觀存在的，例如科學上的發現與突破。但是經由知識創造的共識是主觀的，將共識加以規範化就成為習慣判例與成文法就具有約束力與強制力。下圖之價值觀、國際共識、以及國際法等三個構面是決定人類建立行為準則與實踐之必要與充分條件。美國耶魯大學前法學院長高洪柱(Harold Hongju Koh) 以內化論(internalization)解釋國際法之演進。內化是一種「鑲嵌」 (embedment) 6. 7 8. Wendt 在認識論上強調調合物質與理念之中道(via media)，修正完全理念(“ideas all the way down”)，從物質主義出發之建構論具兼容並蓄之效。A. Wendt, Social Theory of International Politics (Cambridge: Cambridge University Press), 1999, p. 40. 楊永明，＜國際限武裁軍機制與規範＞，《問題與研究》，前引書，頁 90-91。趙可金、倪世雄，《中國國際關係理論研究》，(上海：復旦大學出版社 2007 年)，頁 24。 25.