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extent)具體貢獻？國際關係因之如何改變？乃本文之研究要旨。
第三節 假設命題
一、貪污是超越國家疆界之議題
本文第一個假設命題是反貪固然是內政問題，但是全球反貪污運動是國際關 係層次的議題而不僅是各國內政問題。
民主國家之常任文官的待遇受法律保障，無關政權輪替，因此缺乏貪污誘 因。越是民主鞏固的國家(democracy consolidation)，文官體制越有制度就越不容 易出現集體貪污。26 反之，尚為達到民主鞏固的國家，例如亞非之新興民主國 家與前共產之轉型國家，體制轉型但法治不彰，則越容易發生貪污橫行現象。至 於專制政權之所以下貪上不貪，原因是專制獨裁者以政權鞏固為最優先目標，沒 有政黨輪替的顧慮下，只要持續執政則「普天之下莫非王土」，專制者視人民為 芻狗、視天下為其家產，自然沒有誘因伸手向國內人民要錢要好處的道理。
貪污不會受到主權國家領土的限制。全球化的進展越快，就越有可能發生貪 污外溢效應(spill-over effect)，也就是行賄者與受賄者分屬兩個以上不同國家。任 何國家之執政者都是該國對外貿易之決策者，掌握外資進出與貨品流通的最後決 定權。當市場與政府二者發生衝突的時候，市場不得不受制於政府干預。如果市 場之自由競爭機制遭政府干預而扭曲，而政府干預又不如市場預期的有效率與公 平，則出現市場失靈(market failure)與政府失靈(government failure)的雙重不利現 象。人民對政府與市場的不滿鋪陳了以非政府組織為主的公民社會崛起的環境。
27
26 J. J. Linz and A. Stepan, “Toward Consolidated Democracies,” Journal of Democracy, Vol. 7, No. 2, p. 14.
27 J. T. Mathews, “Power Shift,” Foreign Affairs, Vol. 76, No. 1, 1997, p. 50.
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跨國貪污牽涉一國之行賄者(通常是跨國企業)與他國之受賄者(通常是官 員)。如果沒有國際規範禁止貪污，則形同大開官員方便之門。執政者一方面可 以高舉道德大旗在國內反貪、肅貪，甚至藉口政敵貪污而整肅異己；另一方面則 可以公然接受外國企業之賄賂而授予商業利益做為對價。由於賄賂雙方都是受益 者，跨國行賄又是隱密行為，國內司法單位難以查覺，國內人民與非政府組織又 受制於公權力之牽制與鎮壓而難以發聲，比較可行的管道就是透過國際非政府組 織之跨國倡議網絡進行遊說。換言之，當人民不滿跨國貪污行為缺乏應有的制 裁，尋求自力救濟之道，於是出現了全球反貪污運動。
由於貪污議題被視為內政問題，在一九九零年代以前是政府間國際組織的禁 忌，當時也欠缺一致的國際規範。不論國際法與國際慣例都沒有針對反貪進行立 法與約束。1990 年代以後，國際組織開始正視貪污對於官方開發援助(official development assistance, ODA)與國際貿易的負面影響，聯合國一直到才正視之並 以善治(good governance)為主題。其實在聯合國官員眼中善治其實是反貪的代名 詞，只是顧及各國顏面與尊嚴，故以善治名之。28
國際非政府組織於是扮演摧生者角色，主動向國際組織與各國政府遊說，要 求正視跨國貪污的嚴重性，於是反貪污逐漸成為國際議題。非政府組織的跨國倡 議行動證明非國家行為者有能力設定議題，也有能力改變國際關係。
二、非國家行為者具主動開創性
第二個假設命題為非國家行為者(NSAs)不僅有能力參與國際關係，而且有能 力改變國際關係。
國際關係如果僅僅視為國與國之間的互動，則非國家行為者被排除在外是理 所 當 然 的 推 論 。 但 是 現 代 國 際 關 係 是 採 廣 義 解 釋 為 跨 國 關 係(transnational
28 UNESCAP, What is Good Governance? Retrieved December 15, 2009, from http://www.unescap.org/pdd/prs/projectactivities/ongoing/gg/governance.asp, 2009.
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relations)，凡是超越單一國家疆界或是單一國家管轄權之跨國事務均有可能成為 國際關係討論的議題。即便是主權國家進行種族迫害(ethnic cleansing)、侵害人 權或死刑等議題，既未超越領土也屬其國內司法專屬管轄權，但是基於維護人性 尊嚴乃普世價值的前提，仍然公認是國際議題而非單純內政。
不論是跨國議題或普世價值議題，主動推動改變現狀的不一定是 主權國 家。不論強國或弱國都有其既定的國家利益，因此不約而同的表現於維持現狀的 惰性(inertial)。簡言之，強國傾向於確保主導地位；弱國傾向於確保國家的生存 與安全。強權國家視維持現狀為既得利益，除非有突發狀況，否則多半抱持「沒 破就不要修補」(If it ain’t broke, don’t fix it.)心態。29 美國處理兩岸關係，對於 1949 以來的中國與台灣的兩岸政權隔海併存的現象就是最佳例證。弱小國家一 方面無力改變現狀，另一方面惟恐改變現狀之後未必有利，因此一動不如一靜。
當國際關係的主要行為者—主權國家—怠於改變國際關係的現狀，非國家行 為者起而扮演積極的鼓吹者。在人道對待戰犯，國際紅十字會近代國際非政府組 織第一個典範。30 二次世界大戰之後，跨國議題，例如：人權、婦權、環保、
反地雷等等，均是非政府組織主動鼓吹的結果，共同呈現的方式則是簽署國際公 約，以新訂國際規範的形式來約束主權國內的恣意妄為。31
在1970 與 1980 年代，絕大多數國家禁止國內行賄但對於跨國行賄採糢糊態 度。從罪刑法定主義的角度解讀，不禁止就等同於多數主權國家有意無意默許跨 國賄賂行為，更何況受賄者本身就是內政與外交決策者，自然不可能期待有那個 國家會主動鼓吹簽署國際法禁止跨國行賄。就算有國家出面鼓吹，也未必獲利其
29 此英文詞語源於美國南方各州之俗語，搬上政治界則首見於卡特總統時代白宮管理與預算辦
公室主任T. Bert Lance，1977 年美國商會時事通訊引述 Lance 評論政府的問題在於管不該管的 事，該管的事反而不管("That's the trouble with government: Fixing things that aren't broken and not fixing things that are broken.")。http://www.phrases.org.uk/meanings/if-it-aint-broke-dont-fix-it.html.
30 A. Durand, History of the International Committee of the Red Cross. Volume II: from Sarajevo to Hiroshima (Geneva: Henry Dunant Institute, 1984), p. 25. ICRC, History of the International Committee of the Red Cross. Retrieved May 13, 2007, from
http://www.icrc.org/web/eng/siteeng0.nsf/htmlall/history?OpenDocument, 1984.
31 M. Finnemore and K. Sikkink, “International Norm Dynamics and Political Change,” International Organization, Vol. 52, No. 4, 1998, p. 887.
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他 國 家 的 支 持 。 美 國 是 最 早 片 面 立 法 海 外 貪 污 行 為 法(the Foreign Corrupt Practices Act of 1977, FCPA)禁止海外行賄的已開發國家之一，也是最早鼓吹簽訂 反賄賂公約的國家。32 1988 年美國國會明確要求行政部門對外爭取國際立法禁 止行賄，1993 年柯林頓政府上台後明確將反貪立法納入美國外交政策。經過數 年積極努力遊說施壓，1998 年始簽署OECD反賄公約(Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions，簡稱 OECD Anti-Bribery Convention)，這是全球第一部由已開發國家共同簽署之供應 方(supply-side)反貪國際法。33
如果從現實主義強調的國家利益的角度看，無法解釋美國以外的國家為什麼 願意「配合」美國，改變偏好。美國政府片面反貪立法，受限制的只是美國的跨 國公司，對於美國以外的跨國公司而言是大好機會，美商普遍反彈認為是美國「出 口 反 誘 因 」(export disincentive) 並 且 置 美 國 企 業 於 競 爭 上 的 「 劣 勢 」 (disadvantage)。34 可見美國之外，應該還有其他的非國家行為者參與其事。簽 署國之立場轉化(transformation)，從抗拒立法到集體簽署，應該存在自利以外的 非物質價值觀之身份認同。
柯林頓政府時代先後出任美國駐歐盟大使與國務次卿Stuart Eizenstat於 2009 年2 月 5 日接受作者深度訪談時明確表示，非政府組織在遊說改變歐洲國家原先 抗拒立場以及催生OECD反賄公約的貢獻非常重大，就他個人記憶所及，除了美 國政府的主導之外，在眾多國際非政府組織之中，國際透明組織是促成簽署該公 約之「唯一催生者」 (the only midwife)。35 由此可證，簽署公約或條約固然是 主權國家之間的專屬權利，但是非國家行為者仍有相當的空間足以扮演倡議
32 J. L. Graham, “The Foreign Corrupt Practices Act: A New Perspective,” Journal of International Business Studies, Vol. 15, No. 3, 1984, pp. 107-121.
33 USDOJ, International Anti-Bribery Act of 1998: Legislative History, Retrieved May 5, 2006 from http://www.usdoj.gov/criminal/fraud/fcpa/leghist.htm, 1998.
34 S. E. Eizenstat, OECD Convention on Combating the Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions by Stuart E. Eizenstat, Under Secretary of State for Economic, Business and Agricultural Affairs. The Senate Foreign Relations Committee. Retrieved April 2, 2006, from http://www.fas.org/irp/congress/1998_hr/s980609-stat.htm, June 9, 1998.
35 S. E. Eizenstat, 深度訪談：OECD Anti-Bribery Convention, Washington, DC, 2009年2月5日。
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(advocacy)與促成(promotion)全球反貪運動開花結果之積極角色。
三、改變國家偏好是非國家行為者推動國際關係演進之必要條件
第三個假設命題是非國家行為者推動國際關係之改變必須先改變主權國家 偏好。以主權國家為主要成員之國際結構與國際規範二者之互動是國際關係的主 要內容。國際關係有其慣性存在，而維持現狀是慣性的表現。改變國際關係，意 味改變國際結構或改變國際規範，二者取其一，或是二者均改變。而現狀的改變 要依賴行為主體，也就是主權國家。因此，雖然第二個假設命題強調非國家行為 者有能力改變國際關係，但是其改變的路徑必須經由改變主權國家的偏好。
國家偏好是指國家對於其軍事、政治、經濟、文化等方面之施政目標之優先 排序。偏好不像新現實主義者主張的靠「外部給定」(exogenously given)，而是 一種動態的排序，這種排序靠人為的建構。新現實主義的結構決定論既無法預測 也無法解釋冷戰的突然結束。只有這種建構論才能解釋為什麼超級強權前蘇聯共 產集團在兩極對抗的長期對峙中，沒有發生美蘇兵戎相見就突然於1990 年自行 瓦解。
非國家行為者先改變國家偏好，然後導致國際關係改變之例甚多，包括國際 紅十字會之於日內瓦公約、反地雷組織之於渥太華反地雷公約、國際特赦組織之 於各國人權監督、眾多國際環保組織之於國際環保議題之倡議等等。36 由於非 國家行為者是新興的國際結構的一份子，但是欠缺國際法之立法權與執法權，在
非國家行為者先改變國家偏好，然後導致國際關係改變之例甚多，包括國際 紅十字會之於日內瓦公約、反地雷組織之於渥太華反地雷公約、國際特赦組織之 於各國人權監督、眾多國際環保組織之於國際環保議題之倡議等等。36 由於非 國家行為者是新興的國際結構的一份子，但是欠缺國際法之立法權與執法權，在