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第五節 全球能見度之觸媒—國際媒體
新聞媒體是跨國倡議網絡從事資訊政治 之重要夥伴，因
為記者可能同情手無寸鐵的非政府組織而加以報導，另一方面非政府組織透過媒 體建立信用並且透過新聞報導快速傳播包裝過的資訊而成為媒體焦點。 非國 家行為者的影響力不是靠硬實力，
為例，網絡內交換的資訊一是事實、另一個是證詞 ，也就是「生計受 影 響 之 當 事 人 說 出 之 故 事 」
。 新聞報導可以快速而且廣泛的向閱聽人傳達事實與訴求，吸引讀者 之注意。
，在倡議反貪議題積極運用新聞媒體，
共同創始人之一 Frank Vogl被首任理事會主席Peter Eigen喻為「交際天才」。59 1993 年在發起設立 的過
球議程的關鍵工具。不過最受新聞媒體 關注
(information politics)
57
而是以提供另類資訊發揮影響力，以倡議網絡 (testmony)
(stories told by people whose lives have been affected.) 58
國際透明組織也是資訊政治的擅用者
提升組織的能見度與公眾覺醒(public awareness)。國際透明組織
程中，Vogl運用其曾先後擔任英國時報(The Times)財經記者與世界銀行資訊 暨公共事務部主任以及本身經營一家公關公司等豐沛公關與媒體人脈，推動國際 媒體大幅報導該組織之創立與運作。
國際透明組織自詡為代表性(hallmark)之評量貪污之工具有三，分別是貪污 認知指數(CPI)、全球受賄指數(BPI)、以及全球貪污趨勢指數(GCB)，其中CPI最 著名，也是促成該組織與貪污議題成為全
的貪污認知指數(CPI)則是無心之作。1995 年年輕熱情的德國經濟學者 Johann Graf Lambsdorff自行研究的 44 國貪污程度量表首先由德國明鏡週刊披露 報導之後，由美國紐約時報轉載之後，引起全球囑目，當時的個人研究被媒體誤
kkink, op. cit.,, p. 22.
57 M. E. Keck and K. Si
58 Ibid., p. 19.
59 彼得‧艾根(Peter Eigen)，《全球反腐網：世界反賄賂鬥爭》，前引書，頁 27。
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稱為國際透明組織的內部出版品，將錯就錯的結果，成為日後赫赫有名的CPI。60 運用媒體不是弱勢的非政府組織的專利，強權國家也深諳此道。1990 年初 歐洲大陸的民眾對於國內貪污醜聞甚為反感，歐洲媒體聚焦於國內醜聞之餘，對 於美國相對先進之立法例頗感興趣。1994 年急於推動禁止行賄外國官員國際法 化之美國政府展開公眾外交(public diplomacy)，美國外交官刻意繞過駐在國政府 官員，直接訴諸歐洲媒體，英國BBC電視台與倫敦財經時報(Financial Times)都可 見記
全球反貪運動若是站在道德的制高點，容易遭到開發中國家之反彈，動輒遭 矛頭指向已開發國家之跨國企業是行賄的源頭。國際透明組織的共同創始人均是
，他們建構跨國倡議網絡的過程中，刻意淡化反貪之道德訴
，將貪污重新包裝為事關經濟發展與國家形象之議題。當議題經過重新詮釋之
，讓骯髒聯盟的當事人卸下心防，願意加入這個全球性的溝通結構，在對話與 作的氛圍下，尋求可行的解決方案。
切身性政治是人民要求政府改革的契機。1995 年起開發的一系列反貪工具，
，透過國際媒體之傳播，廣泛而快速的建立全球性之反 話語權。各國推動反貪政策，引用數據多為貪污認知指數；參考之反貪改革體 多借鏡「國際透明組織相關研究資料彙編」之「國家廉潔體系」概念。人民對
者以大篇幅報導美國官員談論美國之海外貪污行為法之立法重要性。61 歐 洲選民對醜聞的反感造成執政黨極大壓力，同意簽署OECD反賄公約成為政治人 物轉移公眾注意力的選項之一，而且在政治人物的利益計算下，簽約是成本最小 的政治解決方案。62
第六節 小結—擅用人氣政治與切身性政治之倡議者
經驗豐富的專業人士 求
後 合
讓國際透明組織聲名大皂 貪
制
同前註，頁 65。
61 D. K. Tarullo, op. cit., pp. 678-679
62 “…the least-cost way of moving the problem out of the public eye.” Ibid., p. 680.
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於 度資料
。透過這些指數之排序，由清廉到貪腐，人 民可以迅速取得即時資訊並且自行做跨國比較或跨年比較。當資訊快速傳播至公 眾形成心證時，貪污對於經濟發展之負面影響就容易形成切膚之痛。人民的感同 身受一旦轉化為對執政當局的不滿，容易構成要求政府改革之壓力。
人氣政治則是另一個良性互動的倡議策略。爭取同儕肯定與歡迎既是人類行
。拜反貪工具全球化之賜，國際商業評等機構主動將貪 污認知指數納入評估主權國家債信之參考值之一。主權評等之升級或降級，事涉 外債之利率高低，既是對於主權國家政府治理能力之評估，也是事關國家對外形 象。在年度貪污認知指數中向上提升的國家，也同步促成主權評等之升級。直接 利益是顯著減少在國際資本市場上之借款成本，間接利益則是獲得國際肯定與掌 聲，亦即讓自己國家成為國際社會受歡迎的夥伴與競爭者。國際透明組織巧妙避 開向主權國家之挑釁式的對抗，改採合作與對話，最能吸引各國政府加入的誘因 即為人氣政治與切身性政治之交替運用。
公約
政府課以可責性之參考標準則是貪污認知指數與全球行賄指數。這些年 庫提供國與國之間收賄或行賄之比較
為模式也是國家行為模式
第伍章 跨國倡議集體行動—OECD 反賄
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國際關係領域中之建構主義學者對於國際關係的變動之認定標準，傾向於以 規範改變與否為關鍵，而不是施動者(agents)數目或物質力量的增減。所謂「規 範」(norms)是指共享之期待(shared expectations)，而且是基於某一特定之認同 感，由全體社群成員針對合宜行為產生的共同期待。1 因此，規範可以說是信念 (belief)之產物，當多數成員互動過程中產生交互主觀性之信念而認定某種行為是 合宜的，則該信念就落實成為規範。2
規範的存在形式不拘，可以是成文法、不成文法、慣例、或是共識。規範的 意含大於國際法，前者是多數國際成員對於特定合宜行為之認同；後者是國際成 浬規定只是第
，為避免各國各自為政才協調各國做成統一規定。其 實多少海浬才算是領海與理念價值觀無關，但是事涉領海面積與公海自由航行 權，有必要統一各國規定，以免無謂爭議。至於某一個國家的外交政策或是國內 法規只是單一行為體之理念體現，也不足以成為國際規範。必須經過多數國家之 認同之後，在多數成員之間形成共享之期待，才能成為國際社會之規範。
然而規範從無到有或是從 A 轉變為 B，不是外部給定的產物，而是成員之
間互動的精神產物。若 ，
與產出內容是同等重要。為印證國際透明組織對於形塑國際規範之影響力 文 分別從階段性目標之達成與否以及規範內容進行雙軌驗證。
、動員新成 員、改變對於利益與認同之了解、以及改變國家行為等四個階段。3 本文進一步 細分為議題框架、議程設定、公眾覺醒、動員新成員、利益與認同之改變、國家
偏好之改變、 、言行是否一致等八個層面 印
員間之行為準則，不一定具有共享價值觀。例如各國領海之12 海 三次國際海洋法會議的產物
要了解某種國際規範變動之意含 討論成員間互動的過程
，本
建構主義學者主張跨國社會運動之階段性目標可以分為創造議題
國際規範之改變 ，一一加以檢視，以
1 S. Khagram, J. V. Riker and K. Sikkink Restructuring World Politics: Transnational Social Movements, Networks, and Norms (University of Minnesota Press, 2002), p. 13.
3
2 Ibid., p. 14.
Ibid., vii.
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證國際透明組織運用跨國倡議網絡推動全球反貪運動有無過人之處。至於規範內 容之驗證則是以反推的方式，針對OECD反賄公約之重要規定，逐一檢視國際透 明組織的影響力。檢視的內容以時間為序，1993 年國際透明組織創立開始，直 到 1999 年OECD反賄公約生效，六年間有哪些關鍵事件(key events)是歸功於國 際透明組織之貢獻以致於寫入該公約。國際透明組織與其他重要國際社會成員 (其實就是美國與世界銀行)之分進合擊，以致產生的匯流效應(congruent effect) 也將
強權國家是國際關係的既得利益者，通常傾向於維持現狀。後冷戰時期，前 蘇聯解體，美國成為全球唯一超級強權，原本有維持現狀的優勢。但是受限於國 內立法「海外貪污行為法」之規定，在美國紐約證交所上市之公司均不得向外國 政府官員行賄以換取商業契約或其他商業利益。眼見其他國籍企業以行賄為慣用 手段 美國企業深感不公平競爭，於是向美國政府遊說施壓，希望已開發國家均 能一體遵守遊戲規則(level the playing field)。美國國會於 1988 年綜合貿易法案即 附帶決議要求行政部門將禁止行賄外國官員列為外交政策，但是一直到1992 年 民主黨籍柯林頓政府主政後，在國務卿Warren Christopher支持與助理國務卿 Daniel Tarullo的主導推動下，正式成為美國外交政策的一環，而且主戰場鎖定有 富國俱樂部之稱的OECD。4
。立法排 序最前的是 1996 年美洲國家組織之反貪公約，依次是 1997 年簽署之 OECD 反 賄公約、歐盟通過之執委會公約、2001 年南部非洲發展共同體(SADC)通過南部 非洲發展反貪議定書、2003 年非洲聯盟(AU)通過之預防反貪公約、以及同年聯
一併闡明之。