國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
4. 適合解釋現狀但無法解釋和平 演變
5. 貪污是高度犯罪黑數，無從取得 正確而完全資訊，反貪公約簽署 國也就無從進行反貪資訊之交 流與查證
解釋力 弱 強
資料來源：本文作者整理自 R. Jackson & G. Sorensen, Introduction to International Relations.
London: Oxford University Press, 2003.
第五節 反貪之跨國倡議網絡與本文研究架構
國際反貪運動是一種社會現象，本文依理論基礎是從跨國倡議網絡(TAN)的 觀點分析這種跨越國界的利他行動。Keck & Sikkink合著之專書「Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics」以建構主義為理論基礎，首 創以系統化的描述與分析非國家行為者對於跨國議題組織化運作，可說是TAN理 論之首倡者。44 她們二人定義TAN是一種溝通結構(communicative structure)，行 為者包括以非政府組織為核心之多元主體，例如：國際與國內NGOs、當地社會 運動、基金會、新聞媒體、教會、商會、工會、知識份子、政府部門、以及國際 組織之部門等等國家以外的個人與團體。45
跨國倡議網絡與公民社會(civil society)是兩個學者建構之專有名詞，常用於 說明全球化之下非國家行為者的成員、角色、以及功能。二者互有交集，但也有 各自獨特的行為領域。公民社會是獨立於國家(states)與市場(markets)之外的第三 部門。在概念上是一種契約社群而迥異於面對面的日常生活社區。跨國倡議網絡
44 有關跨國倡議網絡系統化之論述首見於M. E. Keck and K. Sikkink, Activists beyond Borders:
Advocate Networks in International Politics (NY: Cornell University Press, 1998, chapter 1), pp.
1-38.
45 M. E. Keck and K. Sikkink, “Transnational Advocacy Networks in International and Regional Politics,” in F. Kratochwil and E. D. Mansfield, eds., International Organization and Global Governance: A Reader (Beijing: Peking University, 2nd edition, 2007), pp. 163-165.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
與公民社會均是理念型的社會現象，Keck & Sikkink認為跨國倡議網絡源於 1960s 崛起之公民社會。在運作上的重疊性極高，尤其二者均是以非政府組織為核心成 員。二者差異在於前者的成員包括政府的某部門或商會，包容性比後者稍大。惟 公民社會關切的議題不特定，因此其議題可能常保持不特定而多元的狀態，就議 題多元性而言，公民社會包容性大於跨國倡議網絡。46
但在在成員方面，跨國倡議網絡比公民社會更具包容多元。Keck & Sikkink 兩人認為在國家主導的國際關係場域之中，促成這些多元之非國家行為者為特定 議題而結合的原因來自「共享之價值觀」、「共同之論述」、以及「資訊與服務之 密切交換」。47 由於本研究是針對特定議題全球反貪運動，其參與成員包括主權 國家，以及跨國公司，因此運用跨國倡議網絡概念進行系統化研究比公民社會更 有說服力。
跨國倡議網絡的核心是共享價值觀。價值觀的認同是凝聚人心的無形力量；
針對特定價值觀建構共通性之論述是強化行動力與說服力的前提；而資訊交換則 是運用科技為工具達到說服與改變的目的。顯然認同特定之理念是促使多元行為 者結合的關鍵，藉由理念之形塑可以改變人類對於利益之定義，進而改變國家政 策與實踐。Keck & Sikkink認為TAN改變的不僅僅是國家之政策，也可能改變國 際制度與原則。48
由於，現實主義從自利的角度，建立國際無政府狀態之假設並且強調自助之 必要性，其論述與跨國倡議網絡的利他實踐是相互矛盾的。因此，若要解釋國際 關係之中有關「利他」規範之變動，尤其是反貪規範，自以建構主義之 TAN 理 論為宜。
TAN之跨國特性源於人民或團體對國家的不滿。政府作為國家之最高統治團 體，既是人民權利之保障者，卻也是主要的侵害者。當人民成為被害者角色，無 法訴諸政府之際，轉而透過國外非政府組織，向本國政府施壓，其目的在於改變
46 Ibid., p. 167.
47 Keck & Sikkink 對於跨國倡議網絡之定義原文如下：”A transnational advocacy network includes those actors working internationally on an issue, who are bound together by shared values, a common discourse, and dense exchange of information and services. “ Ibid., p. 162.
48 “…to advocate and instigate changes in the institutional and principled bases of international interactions.” Ibid., p. 162.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
國家之行為，Keck & Sikkink將此迂迴轉進之遊說路逕歸納為回力鏢模式(the boomerang pattern)。49 本文將Keck & Sikkink模式定義為基本之回力鏢模式，另 將國際透明組織主導之國際反貪運動定義為修正之回力鏢模式。茲分節討論如 下，藉以說明本文運用修正模式而進行之研究架構。
一、 基本之回力鏢模式
最常發生的情況是開發中國家侵害人權或是漠視人民團體之訴求，該國 NGO 遂改向已開發國家之 NGO 提供遭迫害資訊並求援，後者一方面尋求國際盟 有，另一方面向其母國遊說，而被遊說之大國挾其實力優勢與豐沛資源，以政府 對政府的管道向該開發中國家施壓，進而改變該國行為。常見之基本回力鏢模式 如下圖。
49 M. E. Keck and K. Sikkink, Activists beyond Borders: Advocate Networks in International Politics (NY: Cornell University Press, 1998), pp. 12-13.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
○
1 侵害或漠視開發中國家 (往往兼具人民的保護
者也是侵害者之雙重 矛盾角色)
已開發國家 (影響小國之關鍵者)
國內NGO (弱勢與被害者之
代言人)
國外NGO 組織動員國際盟友
○
4 談判施壓改變行為
提供資訊
○
3 遊說○
2 求援資料來源：M. E. Keck & K. Sikkink, Activists beyond Borders: Advocate Networks in International Politics. NY: Cornell University Press, 1998, pp. 12-13.
圖2：本文之核心基本理論—跨國倡議網絡(常見之基本回力鏢模式)
人權與環保議題之國際非政府國際組織(INGOs)慣常的手段是接收受害者向 國外之散發資訊，然後選擇個案進行標簽化與符號政治學之運作，最常見的手法 是向國際媒體公布受害者個案並批判當事國政府。由於INGO 與主權國家是處於 對立與敵意狀態，個案所在之開發中國家往往出現否認、抗拒與排斥之反應。這 時候該INGO 向已開發國家進行遊說，再由這些國家挾政治與經濟實力轉向開發 中國家施壓，進而逐漸達成INGO 之目標。換言之，INGO 是躲在已開發國家之 庇護傘下進行回力鏢遊說行動，而且該INGO 與個別開發中國家之間存在對抗之 緊張關係。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
二、 修正之回力鏢模式
國際商業賄賂網有兩個非正式的聯盟：一個是跨國企業與外國官員之骯髒聯 盟；另一個是開發中國家與已開發國家之默示(tacit alliance)聯盟，二聯盟互相掩 護，形成問題的根源。
國際透明組織特異之處在於其議題不同(以反貪為唯一議題)，尤其甚者其遊 說策略迥異於前述之 INGOs。國際透明組織企圖改革的對象是跨國企業與開發 中國家官員之間的骯髒聯盟關係。跨國企業挾其巨大經濟實力，多係以已開發國 家為根據地，不擇手段向開發中國家進行賄賂以取得更大之商業利益；開發中國 家動輒以主權獨立為盾牌，默許國家代理人(官員)收受巨額賄賂作為出賣商業利 益之對價。國際透明組織如果提出個案進行跨國遊說很可能形成兩面作戰，一方 面遭到開發中國家(受賄方)之敵視以及另一方面遭到已開發國家(行賄方)之刻意 蔑視，吃力又不討好。
貪污沒有直接受害人，間接受害的公眾利益又缺乏夠份量的代言人與話語 權，一昧的指責與批評某國政府貪污腐敗往往為蒙其利先見其弊。於是1993 年 國際透明組織創立伊始刻意選擇以對話合作取代對抗挑戰。國際透明組織合作的 對象包括國際政府間組織、跨國企業、以及主權國家。美國與世界銀行是國際透 明組織著力最深的兩個策略性夥伴。美國苦於其國內1977 年國會通過之海外反 貪行為法未獲其他已開發國家呼應跟進，造成美國企業強烈之反彈，亟於改變這 種國際貿易之不公平競爭現象，所以樂於加入國際透明組織主導之倡議網絡，共 同向歐盟遊說施壓。美國另外以大國身份主導世界銀行之政策變遷，逐漸重視國 際援助項目之反貪審查。歐盟則是從抗拒到接受，歷經內部遊說團體之壓力之 後，終於改變立場，促成 1999 年生效之OECD反賄公約。50 隨之而起的是開發 中國家的呼應與跟進，於是聯合國於2003 年通過第一個全球反貪公約，並於 2005
50 OECD, Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in International Business Transactions and related Documents. Retrieved November 11, 2008, from
http://www.oecd.org/dataoecd/4/18/38028044.pdf, 1998.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
年生效。51 根據Keck & Sikkink之基本回力鏢模式，本文加以修正之後用以突顯 國際反貪運動之獨特性如下圖：
51 UNODC, United Nations Convention against Corruption. Retrieved December 21, 2009, from http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CAC/index.html, 2009.
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
對價：商業利益 受賄方：
開發中國家 官員
行賄
分享資訊 設立分會
○
1 不滿現狀分享資訊
設立分會
○
2 建立夥伴關係與遊說簽署國際公約 骯髒聯盟 (dirty alliance)：
跨國商業賄賂供應鏈 1999 年
OECD 反賄公約
1993 年 國際透明組織
(柏林總部)
行賄方：
已開發國家之 跨國企業
○
3 完成簽署公約○
4 切斷供給面—禁止跨國商業行賄反貪運動之跨國運作—國際透明組織之回力鏢模式
國際透明組織之內部運作方向 跨國倡議網絡(TAN)之運作方向
資料來源：本文作者整理自繪
圖3：修正之回力鏢模式
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
從上圖修正之回力鏢模式可知，國際反貪迥然不同於其他議題之跨國倡議 絡。以骯髒聯盟為問題起源，引發菁英份子組成國際透明組織，向已開發國家遊 說施壓，促成1999 年 OECD 反賄公約，建立禁止跨國商業賄賂之國際規範。從 源起到解決方案，呈現一個回力鏢模式。
茲臚列反貪與其他議題運用回力鏢之異同如下表，中間欄位為既有之國際議 題之回力鏢模式。右側欄位為修正回力鏢模式，係本文歸納國際透明組織於1993 年創立以來，主導國際反貪運動之特殊之處，凡是不同於基本回力鏢模式之處，
皆以深色網底呈現之，未著色部份則為相同之處。兩相比較可知，國際透明組織 之跨國運動確有獨特之處，其中尤以遊說策略、議程設定以及成效最值得深入研 究，這也正是本文研究之重點。
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
公約 公約(1999 年 OECD 反賄公 約)
各國實踐 持續觀察與驗證中 持續觀察與驗證中
* 本表比較之議題以人權與反貪為主要對比性議題，以突顯國際透明組織運作全球反貪議題之獨 特性。然而並不否定其他議題例如環境保護也有雷同之處。
資料來源：本文作者整理
三、 研究架構與路徑
三、 研究架構與路徑