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Eigen個人的世界銀行經歷為創建反貪之跨國網絡建立了廣泛之政治人脈，
他長年負責非洲之援助開發任務，得以經常接觸各國決策者並且建立信任感。國 際透明組織肯亞分會首任會長約翰‧基同戈曾說過「如果是一個別的什麼人來創 建像『國際透明組織』這樣的組織，我們大概不會如此相信此人。」27
如果說各國政府長期坐視國際商業賄賂現狀引發民怨，這些民怨不是來自普 通民眾，而是一群不同國籍的資深專業人士。Peter Eigen本身就是世界銀行資深 官員退休，他的人際關係網絡本身就是菁英階級的聚合，可以想見同質性非常 高。就國際透明組織的創始成員背景而言，他們的共同特徵是中高齡、曾長期任 職政府、國際組織或跨國公司，而且都是與商業或法律有關之專業人士。這些資 深專業人士擁有共通的信念或態度(speak the same language)。28 透過專業背景與 理念上的同質性，國際透明組織內部可以快速凝聚向心力，也有利於說服仍位居 要津之各國政要與企業領導同儕。
第五節 反貪工具之開發運用
Keck & Sikkink認為倡議網絡之影響力可分為五個層面，分別是開創議題與 設定議程(issue creation and agenda setting)、改變原本散漫的國家與國際組織 (discursive positions of states and international organizations)、改變體制上之程序 (institutional procedures)、改變目標行為者之政策(policy change in target actors)、
以及改變國家之行為(state behavior)。以上這五個層面之影響力有階段性之分而 不僅僅是型態之分(stages of impact, not merely types of impact)，因為當注意力越 來越集中而原本散漫的目標行為者之態度有所轉變時，政府對於倡議網絡之訴求 就越難以招架。29
27 彼得‧艾根(Peter Eigen)，《全球反腐網：世界反賄賂鬥爭》，前引書，頁 11。
28 Webster’s Dictionary 定義 speak the same language 為 ”to have the same beliefs, attitudes, etc.”
http://www.yourdictionary.com/speak-the-same-language.
29 M. E. Keck and K. Sikkink, Activists beyond Borders: Advocate Networks in International Politics
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反貪工具是國際透明組織自我形容協助貪污雙方解決問題的參考書。開發各 類反貪工具旨在掌握議程設定之主導權與督促目標行為者改變散漫態度之利 器，終極目標是改變國家容忍跨國賄賂之行為。國際透明組織是一個手無寸鐵的 非政府組織，在反貪議題上面對的是跨國企業與開發中國家官員合組心照不宣的 骯髒聯盟。成立之初，曾被西班牙媒體譏諷為對風作戰的唐吉訶德(a latter-day Don Quixote)。30 一個沒有調查權與制裁力的反貪非政府組織，光靠創始人的政 商豐沛人脈或許短期內風光剪綵，長期而言可能面臨是無以為繼的窘境。因此，
開發有說服力之反貪工具，允為創立伊始之當務之急。在諸多已發表之工具之 中，最常被媒體與政府引用的三份文件是貪污認知指數、廉潔公約、以及國際透 明組織相關研究資料彙編(內含國家廉潔體系)，前者是意外之作；後二者是精心 溝通的產品，但均發揮聚焦與說服之作用。
一、 CPI 的功與過
「貪污認知指數」(Corruption Perceptions Index, CPI)成為舉世注目的對象而 且被廣泛引用是一個意外而不是精心策略。31 CPI最初只是一位當時年僅 30 歲 德國經濟學者Johann Graf Lambsdorff個人一廂情願的構想，他先把構想發表於 1995 年於義大利召開之年度大會中之研討會，隨後具體搜集了 42 國貪污資料，
列表做成一份草稿寄給內部成員參考。國際透明組織雖然有意開發量化貪污數 據，但不願貿然發表，因為內部對於該不該針對每一個國家進行跨國性的比較排 序有不同意見。正當國際透明組織打算繼續研究CPI之可行性之時，德國明鏡週 刊搶先做出報導，宣稱CPI是國際透明組織之創舉，一個月後紐約時報經濟版以 頭條新聞刊出，引發國際媒體爭相轉載與後續採訪。眼見新聞曝光率大增、國際
(NY: Cornell University Press, 1998), pp. 25-26.
30 J. Pope, 深度訪談 Personal Communication: Re: cofounders and CIA. E. Ko ed., 2009 年 12 月 15
31 彼得‧艾根(Peter Eigen)，《全球反腐網：世界反賄賂鬥爭》，前引書，頁 64。 日。
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輿論肯定者居多，國際透明組織不得不順水推舟，正式採納CPI為該組織之正式 出版品。32 過程中以Peter Eigen為代表之擔心負面效益的人士認為國際透明組織 既然希望與各個主權國家建立聯盟關係，就不該發表各國貪污數據，以免激化矛 盾，另一派內部人士Jeremy Pope與Fredrik Galtung認為既然已內部參考文件已外 流就順勢操作，經過力爭之後後者意見形成政策。33 從 1995 年起每年均發表一 次CPI，該指數隨即成為各國學術界與決策者最常引用的參考數據。
本研究文末附表二列出國際透明組織發布之2009 年 CPI 各國貪污程度排序 表。CPI 對於開發中國家之影響遠超過已開發國家，其影響層面在於國家形象與 實質利益。就形象而言，該指數排序之180 個國家，開發中國家每年均居中、後 段班。以2009 年為例，最清廉之前五國為紐西蘭、丹麥、新加坡、瑞典、瑞士。
排序殿底(176-180)之五個國家分別是伊拉克、蘇丹、緬甸、阿富汗、索馬利亞。
被列入後段班之國家難免耿耿於懷，對國家而言是形象與尊嚴問題；對執政黨而 言是面子問題與政權穩定問題。
就實質利益而言，CPI會影響外資之投資意願與國家對外借款之利差。國際 貨幣基金之經濟學家Paolo Mauro以實證研究得出的結論是一國之清廉程度與經 濟發展及民主法治之成熟度呈正相關，國家越清廉越能吸引外資，進而增加國內 生產毛額(GDP)。34 近年來國際投資人考慮投資國與投資標的的重要參考資料是 標準普爾(Standard & Poor’s, S&P)、穆迪(Moodys)、以及惠譽(Fitch)等三個商業信 用評等公司之主權評等(sovereign credit rating)報告。這三家國際信用評等公司在 編撰主權評等大致分為政治風險(political risk)與經濟風險(economic risk)，政治風 險參考指標之一為國際透明組織之CPI。35 當開發中國家向多邊開發援助組織，
32 同前註，頁 65。
33 J. Pope, 深度訪談 Personal Communication: Re: access to TI-history webarchive and Lambsdorff.
E. Ko ed., 2009 年 12 月 12 日。
34 P. Mauro, The Effects of Corruption on Growth, Investment, and Government Expenditure: A Cross-Country Analysis. In K. A. Elliott, ed., Corruption and the Global Economy (Washington, DC:
Institute for International Economics, 1997), pp. 90-92.
35 E. Paget-Blanc, “Which Factors Determine Sovereign Credit Ratings.” The European Journal of Finance, Vol. 12, No. 4, 2006, p. 361.
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例如世界銀行或亞洲開發銀行申請貸款過程，主權評等越高則貸款利率越低，因 此，高利率不僅是代表該國還款能力受質疑，也增加國庫負擔。換言之，高層官 員貪污之成本由全民分擔之。
CPI常受質疑的兩點是主觀印象與跨國比較性。國際透明組織首任研究主管 Fredrik Galtung表示，CPI其實是受賄者印象指數(bribe takers perceptions index)，
最精確的說法是敲詐印象指數(extortion perceptions index)。36 換言之，是針對受 賄者給外界觀感所做的意見調查，對於貪污之定義太狹隘，僅僅以行賄者之敲詐 勒索當做是貪污之代表，沒有辦法反映全球賄賂網路之全面性。國際透明組織經 過十年運作，內部分裂浮上檯面。Galtung與國際透明組織創始人之一Jeremy Pope，於 2003 年離開國際透明組織，一起另創同樣以反貪為議題之國際非政府 組織TIRI(紐西蘭毛利族語，意富足與播種)，隨即於 2005 年編輯出版專書批判 CPI之偏頗與過時。37 他列舉以下七項缺失：
(一) 只針對受賄者，忽略行賄者與教唆者 (二) 調查範圍未包含全球各國
(三) 樣本偏頗，全球 90%以上母體遭忽略 (四) 資料來源欠精確性
(五) 貪污定義太狹隘
(六) 無法測量反貪趨勢，無法鼓勵真正的改革者 (七) 引用 CPI 做為已開發國內對外援助條件之不當性
除此之外，近年來，稅務研究者質疑CPI嚴重忽略了避稅天堂的涉貪程度。
2008 年CPI將新加坡與瑞士分列全球最乾淨的國家第四與第五位。但是英國智庫 批評這兩個國家是非法資金的聚集地，也是出了名的避稅天堂，國際透明組織以 CPI評估的是賄賂問題而不是洗錢與避稅問題一語帶過，這簡直是避重就輕，無
36 F. Galtung, Measuring the Immeasurable: Boundaries and Functions of (Macro) Corruption Indices In C. Sampford, A. Shacklock, C. Connors and F. Galtung, eds., Measuring Corruption (Burlington VT: Ashgate Publishing Company, 2006), pp. 113-114.
37 TIRI, Who Are We. Retrieved November 14, 2009, from
http://www.tiri.org/index.php?option=com_content&task=view&id=86&Itemid=, 2009.
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視於跨國避稅的嚴重腐敗性。38
測量貪污有許多面向也有許多數據，但是唯有CPI最受外界注意。國際透明 組織之官方網頁中並列貪污認知指數(CPI)、全球行賄指數(BPI)、以及全球貪腐 趨勢指數(GCB)等三種衡量貪污之量化指標。39 量化的對象各不相同，CPI是受 賄者指數，亦即各國官員之受賄程度；BPI是行賄者指數，亦即各國企業在海外 行賄之程度；GCB是公眾對各國整體貪污印象指數，亦即對 80 國之民意調查。
然而國際媒體的關注焦點一向以CPI為主，主要原因在於，一方面過多量化數據 容易混淆閱聽人之注意力，另一方面則是狗尾續貂之反效果。CPI是每年一次的 定期指數，BPI與GCB則是不定期產物。由於開發中國家批評國際透明組織發布 之CPI對於大部份列為後段之開發中國家有負面評價的意味，而這些國家官員之 受賄來源有一大部分是已開發國家之跨國企業，因此企業行賄也應列為評價對 象。40 在外界壓力下，國際透明組織 1999 年發布第一份BPI指數，到 2009 年底 為止先後發布四次分別為1999, 2002, 2006, 2008，GCB則是從 2003 年開始逐年 發布(2002-2009)，其中獨缺 2008 年。
二、 廉潔公約與國家廉潔體系
開發有說服力的反貪工具一直是國際透明組織的努力方向，例如「廉潔島」
(Island of Integrity)是第一個出台的運創新概念。國際透明組織 1993 年創立的前 一年，Peter Eigen等人就向當時世界銀行行長麥克馬納提出此建議，獲得後者原 則上之支持。廉潔島的核心概念是針對特定政府採購案進行互惠式的承諾
38 Richard Murphy, Backsliding from Transparency International, Tax Research UK. Retrieved November 13, 2009, from
http://www.taxresearch.org.uk/Blog/2008/09/23/backsliding-from-transparency-international/
September 23, 20008.
39 Transparency International, Bribe Payers Index. Retrieved June 16 2009, from Transparency International: http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/bpi, 2008.
40 K. Lundberg, High Road or Low? Transparency International and the Corruption Perceptions Index.
Retrieved December 11, 2009, from http://www.ksgcase.harvard.edu/casetitle.asp?caseNo=1658.0, 2002, Teaching Note, p. 1.
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(reciprocal promise)，政府承諾不受賄，投標之全部廠商承諾不行賄，違者受罰，
由國際透明組織或其他民間公正人士擔任第三者監督人。41
剛開始連國際透明組織內部都有人認為這主意不是太天真就是無稽之談。
剛開始連國際透明組織內部都有人認為這主意不是太天真就是無稽之談。