國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
透明組織從未邀請合作。29 換言之兩個非政府組織形同陌路，這對強調建立聯 之國際透明組織是一種反諷，也使全球反貪運動的跨國倡議網絡出現互相質疑 與不
第三節 反思
許多非政府組織都遭外界質疑可靠性(credibility)、能力(capacity)、可責性 (accountability)等三個共通問題。30 這些問題的源頭都出在「以子之矛攻子之盾」
之行為邏輯之矛盾。非政府組織是基於不信任政府、質疑政府能力或是不滿意政 府施政等缺失而崛起的自主性組織。當政府的回應不能滿足人民的需求，就提供 一個舞台。當非政府組織應運而起之後，經過一段時期的運作，許多組織也陷入 其所指摘對象政府的臼窠。一般而言，非政府組織之可責性問題出現在內部運作 不民主、淪為少數菁英統治、財務不透明等現象。這些所謂的「問題」或「缺失」， 是以民主為單一標準進行的檢視結果，忽略了每個組織均有其讀特之時空背景與 發展歷程，更何況民主並不是檢驗非政府組織的唯一標準。
以下提出的反思，並不意味否定國際透明組織的貢獻，而是從外部人的角 度，檢視該組織是否也像主權國家一樣發生言與行脫勾現象，以利研究者更周全 的了解該組織的運作。以下從可責性、透明性、與民主性三方面分析之。
盟
信任的氣氛。
29 Re: research questions for my Ph. D.
30 多數 不安
認為最常出現的問題有三：一是代理問題—捐助人、合約者、受助者形成上下兩組代理關係。
會遭解約，他可能會隱匿受助者不當用途而不據實以告。二是出價競爭(competitive bidding)—
計畫不連續則沉沒成本(sunk costs)無法回收。NGOs爭相獲取新項目與資金成為顯學。三是多 重委託問題(the multiple-principals problem)—契約執行者(contractors)越多越可能出現分配不均
Transnational y, 2002, p. 5.
J. Pope, 深 度 訪 談 Personal Communication:
dissertation-Ernie Ko. E. Ko ed., 2009 年 11 月 17 日。
學者假設NGOs共享自由、規範與價值，對國際關係帶來正面與良善影響。但是其實組織 全、競爭壓力、財務不確定等跨國物質性因素可能影響結果。Cooley & Ron研究分析NGOs 代理人可能在成果報告中隱匿實情、扭曲資訊以求續約。下層代理關係中假設委託人執行不力
問題，設法中傷對手、單獨行動、浪費資源、產生集體不理性行為。如果不統合國際組織與國
際非政府組織，恐會增加受助者玩弄捐助者的能力的問題，助長受助者濫用資源。A. Cooley and
J. Ron, The NGO Scramble—Organizational Insecurity and the Political Economy of Action. International Securit
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
一、 可責性—總部集權現象
國際透明組織的全球跨國倡議網絡是以其柏林總部為圓心，以一國一分會為 原則，透過各國分會進行遊說。1993 年創始以來，一直將柏林辦公室定位為總 部(headquarters)，各國設定之同名機構為分會(chapter)，例如美國分會名稱上是 TI-USA。總部與分會之間的關係究竟是上下隸屬關係或是平行夥伴關係？以下 從法律面、財務面、決策面、以及實務運作等四個面向，可以產生兩個截然不同 的答案。
從法律面是平行夥伴關係，因為柏林總部是在德國註冊之國內法人團體，總 數達 90 個之各國分會也都是各自依據當地國家之法律註冊之法人團體，否則易 受所
能有社員總會之組織，如有捐助章程規定以捐助人會 議為
關係。2004 年國際透明組織年度大會於肯亞首都奈羅比(Nairobi)舉辦期
在地政府以非法組織為由進行干預或打壓。台灣民法大量繼受德國民法之立 法例法，因此兩國之法學理論基礎相通。以法人為例，其最高意思機關在社團法 人為社員大會；在財團法人則無最高意思機關，而是由董事會做為執行機關，依 據捐助章程而執行業務。由於財團法人係以捐助財產為基礎之而成立之法人，「捐 助人並無社員權可言，更不
財團法人之最高意思機關者，亦屬不應准許」。31 因此不論是社團法人或財 團法人均為本土型之法人團體，受國內法之限制，自無全球總部或太上組織可 言。反而是柏林總部所在地德國之人民團體法規定，社團之理事會為執行機關，
會員大會為最高意思機關，而各國分會之會長為柏林總會之當然會員，可以合議 制行使會員權利。32 由此法律規定反而可得出柏林總部從屬於各國分會之法律 邏輯，只不過實際運作 從來沒有發生過。
就財務面而言，柏林總部與各國分會是平行夥伴關係，甚至可能發生微妙的 平行競爭
31 前司法院行政部， 66.5.4.台函民字第 03696 號函，司法行政部提示各地方法院辦理財團法人 立 或 變 更 登 記 事 件 應 行 改 進 事 項. Retrieved November 12, 2009, from
oi.gov.tw/CharityFunds/htm/moi_rules-p5/moi_rules-02.html, 1977。
op. cit., p. 32.
裁 定 及 設 http://sowffd.m
32 L. de Sousa,
‧
透明組織 11 位創始人之一，再加上Fritz Heimann、Michael Hershman、Nancy Boswell等美‧
創階段兩位德籍人士Peter Eigen與Hansjörg Elshorst出力甚多。Hansjörg Elshorst 曾任長期擔任德國技術合作公司(GTZ)總裁(1974-1995)，當時深受各國同業競爭 行賄之困擾，因此成為國際透明組織共同創始人之一，也是德國分會之創會主 席，1998-2002 年接任Jeremy Pope轉任倫敦辦公室主管之後的總部執行長職位。
36 外界認為總部與德國分會是平行而緊密的夥伴關係。不過 2008 年德國分會開 除一位單親媽媽事件可一窺總部的強勢領導作風。原本是一位熱心的部落格版主 Scot
分會與總部之間的互動關係如此密切之下，總部幕僚仍隱約透露出 上下
tage主動去函柏林總部表達對於該事件之關切，總部公關主管Gypsy Guillén Kaiser誤將內部通信傳給Scottage，略謂總部有必要涉入該事件，並要求德國分會 提出說明。37
隔日Gypsy Guillén Kaiser又以電子郵件聲明德國分會與其他各國分會均是 獨立之非政府組織，總部秘書處只是支援該分會之工作。函中聲明前次電子郵件
36 Forum Internationale Zusammenarbeit für Nachhaltige Entwicklung. Dr. Hansjörg Elshorst.
Retrieved December 25, 2009, from http://www.fize.de/gaeste.elshorst_hansjoerg.htm, 2009.
37 Gypsy Guillén Kaiser電子郵件原文節錄如下：”O.K. It seems this thing is getting out of control. As perfectly legal –and not an aggressive- reason why TI Germany issued this legal warning. Let’s just Moni Waits. Retrieved December 22, 2009, from
this is spreading beyond TI Germany, I think they need to provide an explanation. I am sure there is a find out what happened.” Scottage. Transparency International – A Company in Chaos Stalls while http://scottageb.blogspot.com/2006/03/transparency-international-company-in.html, 2008.
38 Ibid., Gypsy Guillén Kaiser之電子郵件原文節錄如下：“It is important to note that Transparency’s is International’s Secretariat. Please do not consider this or my previous German chapter, like all other TI chapters worldwide, is an independent NGO whose work supported by Transparency
message a formal response, as we are still gathering information.”
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
透明組織發布之年度全球貪污報告(Global Corruption Report)以及三大貪污指數 (CPI、BPI、GCB)均有賴各國分會提供當地國家之調查數據以供參考。然而資訊 分享固然是平行的交換，真正的決策卻是集中在柏林總部。總部高層人事之異 動、新分會之入會認證(accreditation)、以及反貪議題之深化等等影響跨國倡議網 走向的議程與進度都是由柏林總部直接下達各分會配合辦理，大多數之各國分
受國際媒體注意的「三指一報」：貪污認知指數(Corruption Perceptions Inde
國際透明組織總部與全球各分會之正式溝通平台，從 1994 年首次大會於 厄瓜
rruption) 、華府審計長(the Inspector General for t
York City Department of Investigation)三方之執法會談。1995 年IACC在北京召開 絡
會無置喙餘地。
最
x, CPI)、全球行賄指數(Bribe Payers Index, BPI)、全球貪腐趨勢指數(Global Corruption Barometer, GCB)以及全球貪污報告(Global Corruption Report, GCR)是 國際透明組織吸引全球注意力、提升反貪覺醒、以及主導全球反貪運動話語權的 重要工具。這些經常性的政策工具都是統一由柏林總部彙整與發布。當總部與分 會的意見分岐時，前者充份主導內容之撰寫與發布，開發中國家的分會礙於影響 力不足，只能以事後單獨發布新聞稿的方式表示異議。例如 2008 年柏林總部自 行發布了年度全球貪污認知指數，孟加拉分會對於該國在貪污印象指數的排名有 被美化之嫌，低估了孟加拉政府官員貪污受賄程度，而以新聞稿公開表達對總部 的不滿。39
總部主導的痕跡亦見於年度大會(annual general meeting, AGM)與國際反貪 會議(International Anti-Corruption Conference, IACC)之承辦國與議程安排。年度 大會是
多爾首都基多市開始，場所均以開發中國家為原則。國際反貪會議 1983 年 首度於美國華府召開，當時是地方政府間反貪機構的官方會議，由香港廉政公署 (Independent Commission Against Co
he District of Columbia, Washington, D.C.) 、以及紐約市政府調查部(the New
Global Integrity. TI's Index: Local Chapter Not Having It. Global Integrity Commons. Retrieved December 11, 2009, from
39
ity.org/2008/09/tis-index-local-chapter-not-having-it.html, 2008.
http://commons.globalintegr
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
期間，國際透明組織獲邀擔任日後之秘書處工作，成員擴大包括各國官員與非政 府組織代表，每兩年一次的會場輪流在全球五大洲舉辦，每屆與會人數均在1000 人左右，允為全球最龐大的反貪議題溝通平台。40 柏林總部藉由承辦會務，達 到主導議題與議程、以及擴大反貪聯盟的目的。
二、 透明性—菁英階級的非政府組織
外界對於國際透明組織之菁英份子型態與親美立場批評迭起。許多非政府組 織自
言，菁英份子之間仍有共同的利害關係，在維 持既
此外，外界對於國際透明組織之運作不透明亦有所批評。國際透明組織之名
栩為草根團體，以強調其民意基礎與正當性，但是這個名詞不適用於國際透 明組織。葡萄牙學者Luís de Sousa形容該組織在歐洲各國分會大多是一群穿灰西 裝(grey suit)菁英份子之團體，意思是這些人均為政商界名流。41 從創始人會議 名單上來看的確如此，11 位創始人之中，不論是已開發或開發中國家代表，都 大有來頭，包括現任副總統、政府援外機構主管、跨國公司法律顧問、世界銀行 退休主管等等。這些菁英份子深黯跨國商業賄賂之管道與嚴重性，自發性的組成 非政府組織，形成一個特殊的跨國政商小團體。從行動效率而言，菁英份子擅於 運用個人之專業與影響力，說服國家改變抗拒立場，建立反貪聯盟，這是一般草 根團體難以項背之處。但是反面而
栩為草根團體，以強調其民意基礎與正當性，但是這個名詞不適用於國際透 明組織。葡萄牙學者Luís de Sousa形容該組織在歐洲各國分會大多是一群穿灰西 裝(grey suit)菁英份子之團體，意思是這些人均為政商界名流。41 從創始人會議 名單上來看的確如此，11 位創始人之中，不論是已開發或開發中國家代表，都 大有來頭，包括現任副總統、政府援外機構主管、跨國公司法律顧問、世界銀行 退休主管等等。這些菁英份子深黯跨國商業賄賂之管道與嚴重性，自發性的組成 非政府組織，形成一個特殊的跨國政商小團體。從行動效率而言，菁英份子擅於 運用個人之專業與影響力，說服國家改變抗拒立場，建立反貪聯盟，這是一般草 根團體難以項背之處。但是反面而