台灣與東南亞關係發展的新外交場域：非政府組織的國際角色與功能

行政院國家科學委員會專題研究計畫 成果報告

台灣與東南亞關係發展的新外交場域：非政府組織的國際角

色與功能

計畫類別： 個別型計畫 計畫編號： NSC93-2414-H-006-003- 執行期間： 93 年 08 月 01 日至 95 年 01 月 31 日 執行單位： 國立成功大學政治經濟研究所 計畫主持人： 宋鎮照 計畫參與人員： 林郁、林淑靜、陳海金 報告類型： 精簡報告 處理方式： 本計畫可公開查詢

中 華 民 國 95 年 2 月 8 日

行政院國家科學委員會

專題研究計畫成果報告

台灣與東南亞關係發展的新外交場

域：非政府組織的國際角色與功能

計畫類別：個別型計畫

計畫編號：NSC 93-2414-H-006-003

執行期間：93 年 8 月 1 日至 95 年 1 月 31 日

計畫主持人：宋鎮照

兼任研究助理：林郁、林淑靜、陳海金

處理方式：可立即對外提供參考

執行單位：國立成功大學政治系暨政經所

【作者簡介】

【主持人】：宋鎮照

【職稱】：國立成功大學政治學系暨政治經濟學研究所特聘教授

兼政治系主任

【學歷】：台灣大學社會學學士

美國喬治亞大學社會學碩士（University of George）

美國佛羅里達大學社會學博士（University of Florida）

【專長】：政治經濟學、東南亞研究、亞太政經、發展與變遷

【主要著作】

：

『發展政治經濟學』

、

『東協國家政經發展』

、

『台海兩岸

與東南亞』

、

『社會學』

、

『團體動力學』

、

『台灣與亞太

之政治經濟』、

『建構台灣與東南亞新世紀關係』

【兼任助理】：林郁 （學歷：國立成功大學政經所碩士）

林淑靜 （學歷：國立成功大學政經所研究生）

陳海金 （學歷：國立成功大學政經所研究生）

【研究興趣】：非政府組織、政治經濟學、柬埔寨研究、新馬關係

目錄

中文摘要••••••••••••••••••••••• 1

英文摘要••••••••••••••••••••••• 2

第一章 研究計畫之背景與目的••••••••••••• 4

壹 研究計畫之背景與動機••••••••••••••••• 4 貳 研究計畫之目的•••••••••••••••••••• 8 參 研究流程與章節安排••••••••••••••••••10 肆 計畫進度之工作項目與成果•••••••••••••••13

第二章 文獻探討與理論分析••••••••••••••16

壹 重要非政府組織參考文獻之評述•••••••••••••16 貳 非政府組織相關文獻研究資料••••••••••••••20 參 非政府組織相關理論探討••••••••••••••••26

第三章 研究方法與資料收集••••••••••••••44

壹 研究概念界定•••••••••••••••••••••44 貳 研究設計•••••••••••••••••••••••50 參 研究方法與設計••••••••••••••••••••64

第四章 台灣非政府組織援外現況••••••••••••77

壹 台灣非政府組織援外活動發展••••••••••••••77 貳 台灣非政府組織援助東南亞活動之現況••••••••••86 參 台灣跨國型非政府組織的發展與現況•••••••••••92

第五章 台灣非政府組織援助東南亞活動調查分析•••••105

壹 研究資料設計•••••••••••••••••••••105 貳 台灣非政府組織從事東南亞援助內容•••••••••••111 參 台灣非政府組織從事東南亞援助經費來源與募集••••••127

第六章 台灣非政府組織東南亞援外網絡分析•••••••149

壹 制度環境下關係者的行動特質••••••••••••••149 貳 網絡內部互動運作分析•••••••••••••••••173

參 影響力的產出與回饋••••••••••••••••••194

第七章 結論與建議••••••••••••••••• 207

壹 研究發現•••••••••••••••••••••••208 貳 政策建議•••••••••••••••••••••••212 參 未來研究方向•••••••••••••••••••••215

參考文獻•••••••••••••••••••••• 217

附錄•••••••••••••••••••••••• 229

一、近年來我國非政府組織援助東南亞工作情形••••••••230 二、外交部非政府組織國際事務委員會名單及諮詢委員名單•••239 三、泰國內政部發給各 TOPS 的服務計畫許可信函••••••• 242 四、CCSDPT 感謝函及會員證明••••••••••••••• 243 五、TOPS、中原大學與 LEA2 合作備忘錄••••••••••• 244 六、慈濟、TOPS 與知風草聯絡方式與東南亞聯絡處•••••• 245 七、國科會出國研究訪談資料••••••••••••••••248

中文摘要

（關鍵字：非政府組織、台灣、東南亞、南向政策、市民社會、全球

化）

非政府組織的研究已經成為一個全球重視的新議題和新領域，此議題正和全 球化發展與全球市民社會興起相互輝映。在此同時，國內產官學界也都認為應該 加強台灣對外的非政府組織活動，不但可與世界非政府組織接軌，也可以打開台 灣的外交困境。當前的台灣有很多非政府組織，且相當的多元和專業化，其中以 人道援助最具影響力，如慈濟、伊甸、台灣世界展望會、路竹會、羅慧夫基金會、 國際佛光會等，對東南亞社會貢獻極大。如何擴展其他如文教、體育、科技、社 區、農業、中小企業等面向的非政府組織合作，可以促進台灣與東南亞社會的合 作與交流，也可以回饋國際社會。 本研究計畫的重點強調非政府組織具有外交效果，形成所謂的民間或社會外 交。隨著全球化的發展趨勢下，非政府組織逐漸扮演不可或缺的角色，成為國際 間漸具影響力的新型態外交途徑，其特色兼具民間性、多元性、社會性、軟性、 和國際性。台灣的非政府組織可以在三方面扮演重要的角色：一是透過國際互 動，培養及強化本身組織和活動能力，擴展國人視野：二是透過對人道、環保、 人權、民主等議題的關注和貢獻，提升台灣形象並建立國際友誼；三是經由民間 與民間的交流，使台灣與東南亞各國的關係更加多元化，也使台灣的發展與國際 脈動更密切結合。 研究非政府組織在台灣與東南亞社會之間的著力點，已經取代了以往以政府 與企業為主的政經南向發展模式，非政府組織成為南向發展的新場域，可以提升 台灣對東南亞社會實質關係的發展，開拓一條全方位的發展新管道與新外交平 台，一來彌補台灣在政治與經濟場域的相對劣勢，二來檢視台灣非政府組織如何 與當地非政府組織接軌或合作。 因此，本計畫的主要研究議題是：對台灣非政府組織在南向東南亞發展所扮 演的角色與功能，以及東南亞社會對於台灣非政府組織在當地的期待與觀點，是 否對於台灣與當地社會的連結有正面意義，以及台灣非政府組織如何扮演南向發 展的外交尖兵角色，其運作的策略如何？又如何與政府和台商建立協力合作的三 角關係？

ABSTRACT：

KEYWORDS: NGOs, Taiwan, Southeast Asia, Southward Policy,

Civil Society, Globalization

The research on non- governmental organizations (NGOs) has become both a new issue and a new field for global society. The emergence of NGOs comes with the development of globalization and global civil society. In the meantime, among domestic academic, governmental, and industrial sectors, all believe that the

international activity of NGOs toward other countries would contribute Taiwan’s diplomatic development. In doing so, it would help Taiwan NGOs not only well connecting with global NGOs, but also breakthrough the diplomatic dilemmas. Recent Taiwan, the number of NGOs has grown very rapidly with diversity and profession, followed by Taiwan’s successful economic development as well as political democratization. The most significant one for Taiwan’s NGO performance is charity, medical care, and human assistance for global society, such as Tzuchi, Eden, Taiwan World Vision, Luchu Funds. How to intensify the educational, cultural, technological, agricultural, social contacts, exchange, and cooperation for Taiwan’s NGOs towards Southeast Asia must pay much attention on it. This is not only good for Taiwan making a good connection with Southeast Asian societies, but also right for Taiwan doing a feedback for international society.

This project will more emphasize the diplomatic effect for NGOs, which would form a so-called “civilian diplomacy.” With the development of globalization, the NGOs have been playing an important role in the international society, which becomes an influential approach for new diplomacy. Indeed, Taiwan’s NGOs have played important roles in three aspects. First of all, through international activities, NGOs would cultivate and enforce their capability of organizational mobility.

Second, through the contribution and attention on humanity, environmental protection, human right, and democracy toward international society, Taiwan would improve her image on international friendship. Third, through the civilian or private exchange, it is conducive to social connection and integration between Taiwan and Southeast Asia.

Taiwan’s NGOs would be taken as a strategic way to expand Taiwan’s all-aspect diplomacy for two concerns. One is to offset relatively inferior political and

link and cooperate to Southeast Asian NGOs. Thus, several issues will be discussed. One is to study the role and function of Taiwan’s NGOs in Southeast Asia? Second is to evaluate the expectation and viewpoint of Southeast Asian societies toward Taiwan’s NGOs? Third is to examine the diplomatic role of Taiwan’s NGOs for southward development instead of economic and political roles of Taiwan’s state and businessmen. The last is to deal with the triangular strategic alliance among the state, businessmen, and NGOs toward Southeast Asia.

第一章

研究計畫之背景與目的

壹、研究計畫之背景與動機

本研究計畫之研究背景與動機主要源於四個重要的面向：一是南向發展的社

會場域之外交忽視；二是東南亞社會的劇烈變遷與困境；三是台灣非政府組織 （non-governmental organizations, NGOs）的興起；四是台灣非政府組織的南向拓 展與發展。

（一）

、南向發展的社會場域之外交忽視

台灣近年來對於東南亞區域的研究相當受到重視，不過研究興趣卻一直偏向 於政治外交和經貿投資為主的議題上，忽視了對東南亞地區社會文化發展的關 注。從 1993 年底推動「南向政策」以來，台灣對東南亞發展的主軸也都放在務 實外交和經貿投資關係改善上，對於與東南亞社會文化之交流則被置於附屬的地 位。但當南向政策受到 1997 年金融風暴衝擊和中國大陸政經勢力崛起後，台灣 在東南亞的務實外交和經貿投資也受到極大的挑戰，甚至停擺了南向政策的推 動。尤其在面對亞太、東亞、或東南亞國家正積極推動「區域社區」（regional community）發展之際，積極推動台灣與東南亞社會文化的交流有其必要性和迫 切性，畢竟在社會文化場域推動二軌的非政府社會外交或是三軌的民間社會文化 交流，較不會受到政治經濟的影響與限制，何況在全球化大行其道的潮流下，台 灣與東南亞社會間的連結或整合是不容忽視的議題。這將延續著以往南向政策從 一開始強調務實外交與經貿關係的開拓，接著務實外交備受中共打壓後，轉而強 調經貿投資的東南亞發展策略，至目前中共在東南亞正進行政治外交與經貿投資 雙軌發展策略，對台灣南向政策進行雙重打壓與較勁，在此外交困頓情境下，發

展非政府組織的社會場域的連結外交，有助於突破中共的全面打壓與封鎖，這也 是順應社會全球化發展的潮流，也是未來經貿和政治全球化的基礎。

（二）

、東南亞社會文化的劇烈變遷與困境

不過近年來東南亞社會文化的發展正面臨轉型的壓力，其社會文化正朝向多 元化、民主化、自由化、全球化、人權化、個人化、物質化、理性化、資本化等 普同現代化發展，也就是全球格局的市民社會的建構。尤其在經歷四股重大的動 力衝擊影響，也讓東南亞社會文化發展面臨極大的挑戰與轉變，這四種衝擊力即 是：一是 1997 年的金融風暴；二是九一一事件後的恐怖主義陰影；三是 SARS 疫情的影響；四是社會全球化發展趨勢。金融風暴引發社會福利、經濟安全與生 活品質的重視；恐怖主義之破壞提高了社會大眾對社會安全穩定、打擊犯罪、人 身安全與社會和諧的重要；SARS 疫情揭示了醫療、健康、衛生、和保健之重要， 以及健康衛生問題跨越了國家社會界線的範疇；全球化加重了社會文化國際化的 發展趨勢，以及社會文化交流的傳播與採借而被快速地整合到國際社會體系。 在東南亞社會文化的轉型發展中，也產生一些社會文化發展的問題與挑戰， 這關係到三個層次的問題，一是國際社會文化的採借與挑戰，形成現代與傳統的 衝突，以及國內與國際社會接軌的差異挑戰。二是出現社會結構轉型的「脫序」 （anomie）現象與「文化失調」（cultural lag）挑戰，例如因失業、貧窮、貧富差 距、階級對立、宗教衝突、族群對立、毒品氾濫、犯罪造成社會。三是社會文化 價值的改變，一方面社會大眾呈現出物質主義、拜金主義、享樂主義、現實理性 主義的價值觀，反映出「一切向錢看」或「金錢至上」的資本主義市場經濟之社 會價值與文化觀；另一方面呈現出東西方文化與價值的矛盾、衝突、分歧問題， 同時卻也出現社會文化價值西方化和整合的效果，形成現代西方文化價值挑戰傳 統東方文化價值的現象。當此之際，東南亞社會亟需國際社會的援助，國際非政 府組織都紛紛投入東南亞社會，進行人本的國際協助與援助。

（三）

、非政府組織的興起

非政府組織的興起不僅代表著國際潮流發展，也象徵著一個社會的自由民主

發展程度，特別是隨著國際化與全球化的發展，非政府組織扮演著相當重要的角 色，逐漸地推動全球市民社會（global civil society）的發展。同時，隨著世界各 地民間力量的增強，市民社會的逐漸建立發展，全球從政府到治理的趨勢，非政 府組織日益重要，所能發揮的國際合作功能日益擴大。在新世紀的時代裡，隨著 非政府組織的興起與國際社會組織網絡的建構，將出現多邊國際非政府組織的全 球第三部門現象，進一步研究非政府組織的民間外交功能，以及非政府組織如何 促進雙邊或多邊社會的整合有其重要性。 其實，非政府組織的民間外交或是社會外交成效非常具體，尤其面對區域走 向共同體社會發展的同時，如東協共同體、東亞共同體、亞太社區等，非政府組 織扮演相當重要的推手角色，以及穿針引線的串連功能。尤其當台灣非政府組織 蓬勃發展之際，對於台灣民間外交的推動有其正面的意義，也是順應時代潮流的 發展。 基本上，非政府組織有別於正式政府或官方組織的角色與功能，後者屬於「高 階政治、高度敏感」（high politics, high sensitivity）的問題，例如，主權、安全、 和國家利益等的正式外交關係。前者則屬於「低階政治、高度重要」（low politics, high priority）的議題，例如，婦女、貧窮、教育、環保、人權、衛生、醫療、社 區等問題或服務的社會外交接觸，可以建構國際民間社會的關係網絡與紐帶。相 對於政府組織之正式外交，非政府組織是低階政治的外交尖兵，較不受到政治外 交干預，而且社會場域的外交介面相當大，可以是超越國界的社會整合，有利於 避開政治外交的限制，又可以加速社會全球化的發展。 1950 年代台灣是一個接受全球援助的國家，但從 1990 年代開始，台灣已具 有援助國外的能力。而台灣的非政府組織也從本土化進入到區域化與國際化，快 速地朝向國際社會發展。根據內政部社會司的資料顯示，有關社會團體方面的非

政府組織（包括宗教團體、醫療衛生團體、學術文化團體、體育團體、社會服務 及公益慈善團體、國際團體、經濟業務團體、宗親同鄉校友會、婦女團體等）從 1977 年的 2,954 個增加到 2001 年的 14,288 個，在 24 年間增加了三倍多。又根 據外交部 91 年統計資料顯示，我國已經加入非政府間國際組織（INGOs）共計 有 1,065 個，足見台灣社會的跨國非政府組織的活動已經延伸到國外，這是台灣 走向國際社會和社會全球化的開始。

（四）

、台灣非政府組織的南向擴張

台灣對東南亞二軌或三軌的社會民間的交流與合作，範圍觸及到人權、環 保、教育、衛生、公益、勞工、慈善、醫療等，隨著台灣社會的發展也興起了國 際非政府組織之活動，到東南亞社會進行各項的人道援助與救濟，為台灣善盡國 際責任，同時也隨著台灣南向政策的經貿發展，台灣的國際非政府組織也積極向 東南亞社會展開援助工作，以及推動雙邊社會文化的交流，此舉成果又可以為台 商經營東南亞市場，提供了一個堅實的社會基礎，透過經貿和社會的兩股國際低 階的動力，可以轉化成相輔相成的互賴作用。非政府組織可以透過台商的支持， 而擴大台灣非政府組織在東南亞社會的影響力，而台商也可以基於非政府組織的 推動來改善台灣人形象，進而可以提升與當地社會的整合。 由於中共不遺餘力封殺我國拓展外交，致使我國在國際政治外交層面上面臨 極大的挑戰與外交空間壓縮，無法與雄厚的經濟實力來相提並論。特別是當南向 政策面臨發展瓶頸時，在政府與企業場域遭遇困境無法突破的一中外交封鎖，此 時政府應該有效地結合民間非政府組織力量，善用官方的對外經濟援助，來強化 我國的人道關懷與援助。尤其是當外交無法施展，經貿投資備受競爭，非政府組 織的援助卻是無往不利，只要是基於人類的扶持、基本需求、與社會交流之需要， 這將超越了政治與經濟的範疇，也超越了國界限制，一切回歸到社會、市民社會、 全球市民社會的發展模式與路線，無關乎外交的競逐。 目前台灣的非政府組織的國際活動已經擴展到東南亞社會，甚至全世界，並

積極地發揮台灣身為國際社會一個成員的國際責任，基於地緣關係，台灣非政府 組織對東南亞社會的關懷相當的普遍和積極。例如，「天主教明愛會」曾到泰國 北部工作，給予師資培訓、硬體建設補助、認養學生學費每年每位新台幣 2,000 元，以及認養教師補助每位新台幣 20,000 元，以及急難救助。「慈濟慈善會」的 足跡更是遍佈東南亞，而且在東南亞各國設有當地分會，進行義診、糧食救濟、 建房舍、與重建工程等。「國際佛光會」也積極在東南亞各國從事醫療關懷、捐 贈、糧食救濟等。「伊甸社會福利基金會」也在柬埔寨對地雷致殘者給予救助與 輪椅，「知風草文教服務協會」在柬埔寨從事華人教育，並於柬泰邊境建立流浪 兒童之家。「中華至善協會」在越南捐助孤兒院，進行認養與援助工作。「台灣世 界展望會」也在柬埔寨與越南為行動困難兒童扶助、診病、醫療、防愛滋、和行 動器材配置。「財團法人羅慧夫顱顏基金會」也在東南亞各國進行醫療義診、培 訓當地醫療人員整形技術、並為唇顎裂兒童進行義診治療。「國際扶輪社」到泰 北改建回馬村茅屋為磚方計畫、全村道路整修等。「財團法人中華兒童暨家庭扶 助基金會」認養越南和菲律賓兒童。或是在台灣的勵馨基金會、新婦女新知基金 會、伊甸基金會對於台灣的東南亞新娘之服務與問題解決，也都扮演相當正面的 扶助角色。

貳、研究計畫之目的

首先，基於上述的理由與狀況，可以瞭解台灣南向東南亞發展的主軸，已經 逐漸從務實外交和經貿投資，轉變到社會文化的交流，政府與企業也將不再扮演 主要的角色，繼之而起的是非政府組織的活動，在區域化與全球化下的市民社會 擴張與整合，非政府組織將扮演著穿針引線的關鍵性角色，假如在全球化發展的 跨國聯繫結構體系中，政府與企業假如是全球體系「經度」的話，那麼非政府組 織將扮演全球體系「緯度」的角色。台灣南向發展的第一波已由政府與企業為主 導來積極推動，接著下一波將由非政府組織來主導，並與政府和企業作三角策略

性的協調，才能為台灣開拓一條新世紀南向發展的有效策略與管道。 其次，非政府組織的研究已經成為一個受到全球重視的新議題和新領域，正 和全球化發展與全球市民社會興起相互輝映。國內產官學界也都認為應該加強台 灣的非政府組織活動，與世界非政府組織接軌，可以打開台灣的外交困境。台灣 有很多非政府組織，且相當的多元和專業化，其中以人道援助最具影響力，如慈 濟、伊甸、台灣世界展望會、路竹會、羅慧夫基金會、國際佛光會等，對東南亞 社會貢獻極大。如何擴展其他如文教、體育、科技、社區、農村、中小企業等面 向的非政府組織合作，以促進台灣與東南亞社會的合作與交流，也是本計畫研究 的目的之一。而這個議題在台灣未曾有學者研究過，因此更凸顯其研究的可貴性 和重要性。 第三，非政府組織具有外交效果，形成所謂的民間或社會外交。隨著全球化 與資訊革命的發展趨勢下，在愈發寬廣的國際舞台與決策空間之中，逐漸扮演不 可或缺的角色，非政府組織的外交更是蓬勃發展，成為國際間漸具影響力的新型 態外交途徑，其特色兼具民間性、多元性、社會性、國際性、與軟性。正如前外 交部長田弘茂強調，台灣的非政府組織可以在三方面扮演重要的角色：一是透過 國際互動，培養及強化本身組織和活動能力，擴展國人視野：二是透過對人道、 環保、人權、民主等議題的關注和貢獻，提升台灣形象並建立國際友誼；三是經 由民間與民間的交流，使台灣與各國的關係更加多元化，也使台灣的發展與國際 脈動更密切結合。 最後，基於上列的背景、動機、和議題性質，在本研究計畫裡的研究目的主 要有四個：一是研究非政府組織在台灣推動南向政策的發展中，非政府組織可以 發揮相當的社會外交影響力，替代台灣務實外交的瓶頸，進而有利台灣形象的提 昇。二是在台灣邁向全球市民社會之際，台灣的非政府組織有效地參與全球或區 域事務，以強化與國際社會接軌的能力，而台灣與東南亞社會的整合和連結，有 助於台灣融入國際市民社會。三是台灣非政府組織之職能與任務，隨著國際社會 的變遷與改善，也必須適度轉型，以接受新世紀全球化的挑戰。四是非政府組織

必須與政府和企業形成「非政府組織、企業、政府」三角協力的外交策略，三位 一體的外交策略，才能創造出三贏局面。

參、研究流程與章節安排

（一）

、研究流程

本研究流程以圖 1-1 表示之，及其說明如下： 首先，為探討台灣非政府組織援助東南亞活動的現況發展和其獨立自主性 與否，及是否影響台灣對東南亞的發展。由本研究計畫將相關非政府理論做一統 合分析與相關研究文獻的探討與評論，歸納出適合本研究計畫之理論：即治理網 絡與新制度經濟學，並設計出本研究計畫之分析架構：制度、網絡與產出影響。 再者，建構本研究計畫的分析架構後，進行有關的資料的蒐集、分析與整 理，藉以瞭解台灣非政府組織援外現況，並確立本研究對象：主要是台北海外和 平服務團（TOPS）、知風草文教協會與佛教慈濟慈善基金會。接著針對本研究對 象進行問卷調查及訪談，進而對台灣非政府組織援助東南亞活動做更深入地調查 資料分析。 最後，將調查分析結果納入本研究架構做分析探討，以瞭解台灣非政府組織 援助東南亞活動的現況發展、我國非政府組織是否真具獨立自主性及其影響對台 灣對東南亞的發展是否有所助益。並將研究發現加以整理，並提出一些政策建議。

（二）

、研究計畫內容結構

順延著上述的研究議題和方法論的設計，本研究計畫的內容結構的章節安 研究動機與目的 相關文獻研究評論與理論分析 我國非政府組織援外現況 相關文獻整理 資料蒐集分析整理 非政府組織援助東南 亞現況、角色及成效 研究架構的分析運用 非政府組織與政府間（當地 與我國）關係互動及影響 透過非政府組織援外的效果影響對台灣整體對外發展 是否有所意義 結論：研究發現與政策建議 個案調查研究分析 設計研究分析架構 文獻統合歸納分析 問卷調查與深度訪談 圖 1-1 研究流程圖 資料來源：作者自繪

排如下：本研究計畫將分為七個章節來進行台灣非政府組織援助東南亞活動的 歸納與分析。 第一章為研究計畫之背景與目的。壹是研究計畫的背景與動機；貳是本研究 計畫的目的；參是研究流程與內容結構之章節安排；肆是預期完成的項目與成果。 第二章則對非政府組織理論及相關研究文獻進行探討與評論；壹是整體分析 有關非政府組織參考文獻研究的評析；貳是針對非政府組織相關研究文獻做一評 析，找出本研究的利基（Niche）；參是主要將非政府組織相關理論做一探討，歸 納出本研究適用理論- 治理網絡與新制度經濟學。 第三章是研究方法與資料收集，本章分成三個部分，壹是研究概念界定，針 對一些研究上的概念加以說明與界定；貳是研究設計，提供一個實證研究的依 據；參是研究方法與設計，提供如何處理一些議題、分析途徑，以及如何蒐集所 需的資料，以供後續的實證研究。 第四章是台灣非政府組織援外現象之瞭解。本章也分成三部分，壹是台灣非 政府組織援外的背景予以介紹與回顧；貳是對目前台灣非政府組織援外情形及援 助東南亞現況說明；參是針對台灣跨國型非政府組織的背景做一介紹說明。 第五章部分，針對台灣非政府組織援助東南亞活動做調查資料分析，主要將 本研究所進行的問卷調查與訪談做一歸納與分析。壹是研究資料設計方式，說明 研究對象的訪談問題、問卷調查的建構以及本研究訪談對象名單。貳是說明非政 府組織從事東南亞援助方案內容；參是探討非政府組織從事東南亞援助經費來源 與募集；肆是非政府組織從事東南亞援助活動與我國政府互動；伍是非政府組織 從事東南亞援助活動與受援國互動。 第六章部分，主要針對所訪談及蒐集資料整理，帶入治理網絡分析架構中進 行綜合的剖析。壹是制度下的行動特質，在既有的法令與結構關係下，非政府組 織的活動特質；貳是網絡內部互動分析，在治理網絡中，援外關係者- 非政府組 織、政府與受援國之關係形式、內涵及資源依賴情形；參是影響力的產出回饋， 也就是非政府組進行東南亞援助活動的影響與效果。

最後，第七章則將提出本研究之結論與建議。壹是研究發現；貳是政策建議； 參是未來研究方向。

肆、計畫進度之工作項目與成果

（一）

、計畫進度與完成之工作項目

本研究計畫在執行期限內，依時間進度來完成下列之工作項目，包括如下： （A）對台灣與東南亞社會與非政府組織之相關文獻，進行收集、閱讀、與 討論。進行時間是第一個月到第二個月。 （B）對東南亞社會與台灣社會發展進行統計資料收集，並對東南亞社會之 台灣非政府組織進行國內的訪談工作，以及先上這些非政府組織的相關網站，以 瞭解其組織工作。先針對國內熟悉東南亞事務與非政府組織在東南亞的活動之學 者、專家、企業、官員、非政府組織幹部，進行訪談研究工作。進行時間約在第 二個月到第四個月之間。 （C）、到國外進行訪談調查與觀察研究工作，針對泰、印、菲、越、和柬 等國進行資料蒐集，並對在當地之台灣非政府組織，當地政府、企業、學界、民 間、與非政府組織，以及我國駐外單位人員、台商協會、僑社等，進行訪談研究 工作，以便進一步的認識和瞭解。進行時間安排約在第五個月到第七個之間。 （D）、建立一套研究之理論架構，研究東南亞國台灣社會之間的互動關係 發展，如何透過非政府組織的聯繫來推動，以及雙邊對非政府組織之期待與立 場。在研究計畫中，將進行宏觀面與微觀面之探討，宏觀面即從雙邊社會結構面 來探討，以及微觀面即從個案面出發，從組織行動者之功能、角色、特徵與任務 來探討。進行時間約在第三個月開始。 （E）、配合相關資料分析與實證檢視研究，並將理論與實務研究結合一起， 不但可以對理論與實務相互驗證，也可以提高對台灣非政府組織在東南亞社會的 外交成效之瞭解。進行時間約在第六個月到第八個月之間。

（F）、透過比較研究，可以依時間時期、組織類型、非政府組織在東南亞社 會服務情形作比較，並進一步有效檢討非政府組織的內涵與策略，並提出彼此之 間的差異與優劣點。在掌握瞭解各類屬的非政府組織之政治、經濟、社會、歷史 的特徵與功能，是否有利於台灣南向政策之外交推動。進行時間約在第七個月到 第十個月之間。 （G）、最後則完成相關議題的撰寫與排印研究報告。進行時間在第十一個 月到十二個月之間。

（二）

、計畫研究成果之貢獻

就本研究計畫的貢獻而言，可以從下面幾個層面來加以說明：即學術領域、 國家政策、研究方法、與學術訓練。 （A）就學術領域而言：本研究計畫試圖從政治經濟學、歷史分析、關係網 絡的分析途徑來研究，探討台灣非政府組織在東南亞社會的發展與影響。本研 究不僅針對全球市民社會與非政府組織研究有幫助，也對東南亞社會研究領域 有貢獻，既能強調行動者的微觀分析，也能結合整體台灣與東南亞政經社會之 宏觀結構研究，亦能配合上台灣在東南亞區域的「南向政策」發展分析有貢獻。 基本上，此計畫整合了政治、經濟、與社會的面相，來檢視台灣非政府組織在 東南亞社會扮演的角色與功能，具有前瞻性、挑戰性、與策略性的研究意義。 （B）就國家發展策略而言：本計畫主要是針對台灣與東南亞社會之間的整 合與交流，如何透過非政府組織之聯繫而增強彼此之間的互動，並將針對台灣 非政府組織如何在東南亞社會建構台灣新形象，透過這種社會或民間外交紐力 來改善雙邊的實質外交關係，並進而創造出更多的的政經利益。強調由台灣非 政府組織所主導的社會交流模式，將取代以往以政府和企業為首的南向政策發 展，隨著全球化的推動，市民社會的全球整合，這對台灣非政府組織南向東南 亞社會發展有其政策意義。因此，就政策建議上來看，非政府組織的跨國服務 為新世紀的東南亞與臺灣社會建構新合作交流關係，也開啟一條新場域的外交

介面，此市民社會的交流與非政府組織將成為重要的外交場域。 （C）就研究方法論而言：本研究計畫將採用訪談法與觀察法，並從行動者 角色、互動論、關係網絡、結構論、歷史分析等途徑，來檢視非政府組織的角 色與功能。透過非政府組織之新現實主義、新自由主義、與理性主義的架構， 理出東南亞與台灣社會在非政府組織的聯繫互動關係，如何促進雙邊社會的整 合。在方法論上，將強調兩層次的分析方式，一則從非政府組織的行動者出發， 從行動者到國際社會結構的串連，另一是從國際社會結構的規範，來觀察非政 府組織行動者的作為。因此，結合宏觀與微觀層次的分析，並建構一個非政府 組織分析架構，來結合實證與理論，是本計畫在方法論上的貢獻。 （D）就學術訓練而言：對參與的研究人員來說，不僅可以因參與本研究計 畫的進行，增加對台灣非政府組織與東南亞政經社會情勢的了解，而且可以熟 稔非政府組織的功能與跨國服務角色，進而如何透過非政府組織達到社會外交 的目的。就人才訓練來說，有助於培養研究東南亞政經社會、熟悉東南亞事務、 以及非政府組織運作的人才。特別是當台灣非政府組織的蓬勃興起，對於此方 面的人才需求相當大，也可以提高其就業機會。其次，在計畫執行過程中，將 採取訪談研究方法和檔案文獻研究，不僅有助研究者深入參與東南亞政經社會 事務，及對非政府組織的觀察參與，將有其正面意義，亦可以提高其對東南亞 研究與台灣南向政策的興趣。最後，透過科際整合的訓練，將結構規範與行動 互動分析結合一起，對研究分析方法上的貢獻有相當的幫助。

第二章

文獻探討與理論分析

壹、重要非政府組織參考文獻之評述

在理論上，以往在國際關係或國際社會研究上，國家政府是主要的成員，個 人與非政府組織都只能附屬於國家政府主體，並不能構成國際社會的主要行動者 或單位，在此情況下，非政府組織無法成為一國外交領域上扮演任何重要的角 色。對於非官方或非政府議題一直受到忽視，對於高階政治的軍事、安全、外交 太過強調，忽略了經貿、人權、環保等低階的重要性。在結構上，也同時忽略了 非政府組織的功能與重要性。 隨著國際交流頻繁，人權觀念提高，各種非政府成員（如跨國企業、宗教組 織、人權與人道團體、文教組織、婦女團體等）在國際社會的重要性提高，參與 的國際會議增多，以及非政府組織在國際重要決策上有其政策輸入、過程、和產 生的影響力。例如，國際農民組織「農民通路（Via Campesina）」發動反 WTO 農業開放規範，導致 2003 年 9 月在墨西哥坎昆召開的 WTO 部長級會議決策淪 為失敗的命運。尤其在二十世紀末，非政府組織已然蓬勃發展，而且成長速度相 當驚人。更重要者，非政府組織可以做到許多非政府組織無法做到的事，非政府 組織合計的總體資源也遠比聯合國的資源來得多，能提供的服務與援助面都來得 廣。 從聯合國的發展來看非政府組織的數目變化便可窺其端倪，1946 年 51 國在 舊金山簽署聯合國憲章，全球只有 40 多個非政府組織受邀參與。1972 年聯合國 在瑞典舉辦首屆的人類環境會議，約有 400 多個非政府組織代表參加。1992 年 聯合國在巴西里約召開全球環保會議，全球近 1,000 個非政府組織代表參加。而

今天全球已經有 2,000~3,000 個非政府組織與聯合國建立諮商地位關係。自 1990 年代以來，聯合國舉辦有關人權、環保、社會發展、人口、婦女等全球話題，非 政府組織均積極參與，進行對話、諮商、建議，甚至引導全球政策。另外，自從 1907 年在布魯塞爾成立「國際協會聯盟」（Union of International Associations）以 來，一直是包括政府與非政府組織在內的國際組織之登陸總部，並提供相關的資 訊服務，根據該機構的國際組織年鑑數據，至 2000 年世界各式各樣的國際組織 共有五萬多個（50,373），其中 87%（43,958）為非政府組織，只有 13%（6,415） 為政府組織。另外，根據聯合國國際組織年鑑中有關「世界野生基金」之非政府 組織的數目，在 1983 年時還少於 100,000 個，但到了 1991 年此數目超過一百萬 個。雖然非政府組織的數目依不同的認定與登記，則有相當的出入，不過可以肯 定的，當前的國際社會是一個充滿非政府組織活動的世界。 一般說來，非政府組織所關心的價值事項，包括有民主推動、人權保護、文 化交流、新聞資訊、醫療衛生、環境保護、經貿投資、科技交換、農民組織、國 際勞工、人道救濟、難民保護、反地雷、宗教自由、婦幼權益保障等。這些議題 與價值也都反映在當前世界的主流價值與核心問題上。此外，非政府組織可以就 所有決策功能施加影響力，包括資訊、倡導、制訂、援引、適用、終止與評估功 能，透過跨國化的活動與發展，有效應用世界各地的傳播媒體，以追求其權力目 標與其他價值。同時，非政府組織的運作最不受到國家疆域與主權所限制，許多 非政府組織已經跟聯合國相關機構（如國際勞工組織、聯合國科教文組織、世界 衛生組織、糧農組織等）取得諮詢地位，足以發揮影響國際組織的決策。 基本上，在國內的相關研究與文獻探討上，可以發現具有幾個重要特徵與趨 勢：

（一）

、國際外交發展忽視非政府組織的民間外交成效

一個國家的外交推動，應該是全面性、全方位、多層次、和多渠道的工作， 對於當前的國際外交推動的研究，可以歸納成兩類：即依性質和依部門。依性質

來分，對於外交工作大體上可以分成兩類，一是所謂的「一軌」和「二軌」外交， 一軌屬於政府層次的正式官方外交關係聯繫，二軌是屬於民間社會層次的非正式 和非官方的外交關係聯繫，舉凡體育、教育、文化、環保、醫療、城市、政黨、 宗教等交流。依部門來分，則可以分成三類，一是第一部門的政府部門外交，如 同上面的一軌外交，二是第二部門的市場或經濟外交，如經貿投資的外交，三是 第三部門的市民社會外交，則屬於非政府組織的外交場域，非政府組織的民間外 交性質有別於企業經濟外交和政府外交的立場，而在研究外交議題時，通常只會 強調政治（第一部門）與經濟（第二部門）的外交成效，忽視了對非政府組織的 民間外交影響力。在研究方法上，也忽視非政府組織成為分析單位的研究，在理 論架構上，也不容易看到非政府組織成為重要的分析要素。

（二）

、太過強調政府組織相對於非政府組織的絕緣或

相對關係

一般在處理非政府組織時，很容易陷入非政府與政府組織之間的對立性和自 主性，忽視了政府與非政府組織之間的互補性與互相支援性，相互配合可以發揮 更大的效果，不但提高政府組織的推動效率，也可以有效地動員非政府組織，兩 者可以是一體兩面的組織型態與功能，彼此不能成為矛盾對立體，不然將降低一 國的外交影響力。 非政府組織一方面可以採取政府無法或不願採取的立場，以超越國界、主 權、政治外交的限制優勢，來輔助或彌補政府角色之不足。另一方面非政府組織 也開始承接一些政府力有不逮的服務項目，例如教育、衛生和醫療保健等公眾服 務，也已漸漸地由非政府組織來擔任。又如在非政府組織專業化程度提升，聯合 國和先進國家以往的援助行動，通常以國家名義行之，但近年來則常透過非政府 組織來推動，使得非政府組織的資金增加，提升非政府組織的援助功能。 另一個值得提出的一個論點是，當政府失靈時，非政府組織的彈性與活力可 以彌補政府失靈的問題，或是當政府力不從心之時，此時非政府組織就可以扮演

補充支援（supplement or complement）的角色或是殘補（residual）角色。然而， 當非政府組織面臨失靈時，也得依賴政府的資源，由於政府的資源比非政府組織 的資源穩定，來自政府的資源可以彌補其公益之不足。同時，政府之監督與輔導 下，可以提高非政府組織的行事效率與專業化，亦可以避免徇私與舞弊。

（三）

、台灣學界在非政府組織之研究正在起步

當前台灣學界對於非政府組織之研究也逐漸在萌芽，日漸凸顯非政府組織在 台灣拓展國際社會發展的重要。例如，蕭新煌強調全球化社會力是新世紀發展的 全球市民社會的動力，而台灣非政府組織必須先將自我改進、轉化和提升，迎向 區域化與全球化的發展。顧忠華則強調台灣內部種種社會條件的日益成熟，愈來 愈多的本土非政府或非營利組織漸漸以「全球思維、在地行動」的原則，將台灣 成功經驗提供全球公民社會共享，成為台灣回饋國際社會的最佳途徑。吳英明、 林德昌等人強調台灣未來與國際非政府組織網絡之策略，重視政府與非政府組織 接軌的國際經驗，以及探討台灣參與國際非政府組織網絡的思維與策略。官有垣 則從歷史分析看國際援助與台灣的社會發展關係，探討台灣從曾被西方國家援助 的對象，變成今日成為提供國際援助的國家，以實證研究說明台灣本土從事援外 工作所呈現的特質，並指出台灣政府在援外政策上與民間非政府組織的互動關 係。林吉郎強調非政府組織的外交空間與管道，認為台灣非政府組織是當前國際 重要的新外交模式，在環保、人權、安全、人道救援上扮演重要角色，一方面強 調各類型非政府組織之間的協助與整合，可以提高非政府組織的援助效率，另一 方面應該培養豐富的非政府組織文化。宋學文則強調全球化使得國家政府主權受 到非政府組織的挑戰與分享，但同時政府為因應日益頻繁的國際關係，以及全球 話語非政府組織所帶來得種種挑戰，也促使政府職能的日益提高。

（四）

、南向政策思考的轉變

台灣南向發展思考之轉變，應該以台灣真正融入東南亞社會與社區為主要思 維。透過緊密的社會文化交流與合作，在宗教、婚姻、勞工、文化、體育、藝術、

媒體、教育、企業、科技、救援、醫療、環保、打擊犯罪、訓練等方面上，建立 密切的網絡關係，也善盡回饋國際社會責任。以平等與人文的立場出發，發揮社 會的關懷、尊重、與同情的精神，減低經濟利益的現實無情與衝突，更要在社會、 文化、和人民之間建立更富人文氣息的關係，才能建立真正的友誼紐帶關係，為 台灣在東南亞的發展建立永續經營的社會基礎。非政府組織的外交推動可以強調 「人權、民主、和平、愛、和高科技」的社會外交接觸，這有助於台灣與東南亞 社會文化交流的空間更加擴大。其次，台商企業在東南亞經營也應該善盡社會職 責、講求人權、注重環保、重視勞工福利，才能建立台灣優質的社會形象。最後， 東南亞社會如果無法創造更多的就業機會，不逐漸減輕失業和貧窮問題，不重視 社會文化資本建設與重建，要促進經濟穩定成長是很困難的事，也將阻礙社會文 化資本的發展與累積。無疑地，台灣與東南亞社會文化的發展在建構互補互需的 「社會文化共同體」的網絡關係仍有寬廣的空間。

貳、非政府組織相關文獻研究資料

對於「非政府組織」與「援外」的研究，歷來文獻甚多，但兩者結合於一起 的文獻研究卻很少，不論是國外文獻、國內文獻在早期更是付之闕如，直到最近 幾年才有一些學者做了一些研究。本節將對於非政府組織與援外相關研究文獻做 一整理探討。

（一）、國外方面

首先，關於援外概念的學術論著可說汗牛充棟，但其討論重點卻不外有三項 內容：第一、就援助國而言，不同援外工具之效用的比較分析及其與貿易、投資、 私人銀行融資等資源移轉機制績效比較；第二、就受援國而言，接受不同來源、 形式之各類援助後經濟效應如何，成長表現如何；第三、分析受援國接受不同形 式援助後，其政治和外交上的表現與援助國期望之一致程度有何高低差別。

而此類此之研究大致上均具有三項特徵：第一、純屬工具性分析，第二、採 用量化的比較分析法，第三、將援助的經濟效果與政治效果分離，避免模型之精 確度受到影響。從這三類研究與其特徵，本研究發現其多以研究經濟方面的量化 資料為多，且以援助作為控制變項，探討與經濟成長表現之相關係數小到可以忽 略，令人懷疑其意義何在。1_{其次，其中在不同援外與不同形式中，非政府援外} 與人道的援助資料卻又少之又少。其中，只有Terje Tvedt一書論述到一些在非洲 進行人道援助的非政府組織，他們的背景與援助的內容及對非洲窮困地區帶來了 生存的希望，有如慈悲的天使，一直在對非洲進行無所求的援助，是令人尊敬的。 2_{但此書並無提及這些援外組織與援助國和受援國之互動，只是單純描繪非政府} 組織的人道援助內容。 另外，關於非政府組織的文獻研究資料，在國外的文獻中，主要有許多不同 方向的論述，其有：論述有關政府組織活動的策略與特質，Weiss G. Thomas3 和

Princen Thomas and Finger Mattias4分別在其著作中對於組織活動所面臨的問題 也有所著墨，這對於在歸納非政府組織活動的策略與特質有相當的助益。其次， 主要探討非政府組織的興起、非政府組織的活動策略、特質，以及在聯合國的功 能，同時對於非政府組織的活動對未來國際社會間產生的影響也有深入的分析， 相關文獻有Ken Conca5_{、Leon Gordenker and Thomas G. Weiss} 6_{、Jessica T.}

Mathems7、及Kal Raustials8_{。另外，關於非政府組織與東南亞方面的研究 Noeleen}

1

Lester B. Pearson, Partner in Development- Report of the Commission on International Development (New York: Praeger Publishers, 1st edition, 1969), pp.3-76.

2

Terje Tvedt, Angel of Mercy of Development Diplomats: NGOs & Foreign Aid (London: Africa World Press, 1st edition, 1998).

3 _{Weiss G. Thomas, Beyond UN Subcontracting: Task -Sharing with Regional Security Arrangement}

and Service-Providing NGOs, (New York: Macmillan Press, 1st edition, 1998).

4 _{Princen Thomas and Finger Mattias, Environmental NGOs in World Politics, (London and New York:}

Routledge, 1st edition, 1994).

5

Ken Conca, “Greening the United Nations: Environmental Organizations and the UN System,” Third World Quarterly, Vol.16, No.3 (September 1995), pp.441-458.

6

Leon Gordenker and Thomas G. Weiss, “Pluralising Global Governance: Analytical Approaches and Dimensions,” Third World Quarterly, Vol.16, No.3 (September 1995), pp.357-388.

7

Jessica T. Mathems, “Power Shift,” Foreign Affairs, (January/February 1997), pp.51-67.

8

Kal Raustials, “States, NGOs and International Environmental Institutions,” International Studies Quarterly, Vol.4, No.1 (December 1997), pp.702-741.

Heyzer, James V. Riker 和 Antonio B. Quizon9 強調亞洲非政府與政府的關係，主 要指出亞洲國家大都屬於開發中國家，且國家機關主導性強，在此背景下不利於 公民社會形成發展，困難度高，也因為非政府組織的形成有助於其公民社會的模 塑，但相對的，非政府組織發展在東南亞地區具有相當高挑戰。綜合上述，在這 些外國文獻中，大都是在於論述非政府相關概念與發展，並無針對非政府組織援 外發展做一有系統分析以及以理論為基礎的論述。 而非政府組織援外的國外研究文獻上，主要分幾個部分論述，分述如下： 首先是關於非政府組織在援外方面扮演重要的角色，Yarmolinsky 論述非政 府組織援外重要主因是第一、使用多元的途徑與方法從事援外工作，如：容許存 在多樣異樣的援助方案、多元的經費來源、以及可以有不同的方式來表達對受助 地區與人民疾苦的關切；第二、在政治上，要比政府的官方援助來的更為中立， 因此，這些非政府組織若又必要亦會批評援助國政府的援外措施；第三、在慈善， 人道動機的驅使下從事援外工作。10_{再者，Sommer 亦強調這些民間非政府組織} 對於國際援助事務貢獻良多，其原因在於他們組織規模較小，因而在行動上具備 了充分彈性、操作成本低廉，以及最重要的是其對受助對象高度人性化的關懷與 重視，亦即非政府組織從事援外工作更強調以人為本（ people-oriented）的信念。 11_{以上所提的幾項因素即是非政府組織在發展其救援工作上的組織利基，這與本} 研究的動機與目的相呼應，但這些文獻指探究到非政府組織援外的重要，並無對 其援助工作做一理論架構分析，所以，本研究將除了說明非政府組織援外的重要 性外，更要探討台灣非政府組織援外的成果到底如何。 其次，在政府組織援外財物經費方面，Friedman 指出非政府組織在財物上 獨立於政府之外，非政府組織在援外事務上沒有像政府機構那樣需嚴格遵守國會 9

Noeleen Heyzer, James V. Riker and Antonio B. Quizon, Government-NGO Relations in Asia: Prospects and Challenges for People-Centred Development, (London: Macmillan Press, 1st edition, 1995).

10

A. Yarmolinsky, “Philanthroic Activity in International Affairs,” in Vol.2, Part 1 of Research Papers Sponsored by the Commission on Private Philanthropu and Public Needs, (US Department of the Treasury: 1975), pp.774-778.

11

J. G. Sommer, Beyond Charity: U.S. Voluntary Aid for a Changing Third World, (Washington, D. C: Overseas Development Council, 1979), p.144.

的指導方針，也不需要立即顯現出援外的成果以取悅國會，同時也不需要擔心國 會是否會批准經費，而可逕自執行長期的援外預算。12_{這些因素使得非政府組織} 得已持續將經費之用於長期計劃，如：受助地區某項措施的制度建構。從此論述 來看，雖然台灣非政府組織不用像美國非政府組織有些補助經費是靠國會發與， 但本研究除了說明非政府組織援外的經費來源外，更需探究非政府組織其在申請 政府補助時，是否能仍保有其獨立自主性。 最後，是關於慈善動機與援外效果的質疑方面，雖然從以上分析，顯示西方 國家的非政府組織在國際發展與援助事務的實踐上最重視慈善和人道的目的，但 檢視其效果卻並不完全是正面的，而其強調的動機也不盡然是我們一貫相信的博 愛與慈善。伴隨這些援外非政府組織的光環下，其實也附著了不少批評，譬如： Paddock 與Paddock 在審視1970年代初期的民間非政府組織援外成功案例時，發 現洛克斐勒（Rockfeller）基金會強調其推動的?綠色革命?計劃對於第三世界糧 食增產具有顯著貢獻的說法，與事實並不完全吻合。他們指出，洛克斐勒基金會 要世人相信該計劃實驗區- 墨西哥（Mexico）的小麥產量因而大增，當地人民需 求亦可自給自足。但究其實，小麥的增產主要肇因於肥料的大量使用、農民的補 貼，以及農地灌溉設施的改善；而且，所謂?小麥產量已達自給自足?之說法並無 太大意義，因為當地人民普遍窮困，有能力購買小麥為主食者為數不多，反之， 玉米才是墨西哥人的主要農作。雖然洛克斐勒基金會指出，在其研究團隊的努力 下，新的玉米品種與耕作技術皆以問世，但墨國農民接受新法種植玉米的普及率 僅達10%而已。13_{再者，也有學者批評從事援外捐助的非政府組織對於第三世界} 的真實面掌握並不敏銳，Arnove 對此的批判是：首先，非政府組織對何謂?發展 ?的界定，多從菁英與技術官僚的角度為之，並非根據大眾的意見與需求；因此， 在經過非政府組織多年的援外努力下，北美與西歐社會對於第三世界事務的認知 12

R. Friedman, “The Role of Non-Profit Organizations in Foreign Aid: A Literature Survey,” PONPD Working Paper (1980), p.32.

13

W. Paddock and E. Paddock, We Don’t Know How: An Independent Audit of What They Call Success in Foreign Assistance, (Iowa: Iowa State University Press, 1st edition, 1973).

與知識的累積確實有所增進，然而在解決那些低度開發國家所面臨的社會問題方 面，卻進展有限，箇中原因不乏是因為非政府組織對援外捐贈保守思維模式，阻 礙有意義的變革。14_{此外，也有學者認為非政府組織援外是慈善為名，遂行資本} 主義之實，Horowitz 與 Kolodney 指出洛克斐勒基金會的設立即是創辦人為了 維護龐大企業財團的公眾形象，以避免為人指責是?剝削勞工大眾的資本家 （exploitative capitalists）?。15_{這些論述似乎有些過於抹煞非政府組織援外的成} 果，但不可諱言的，其非政府組織援外動機與效果是需質疑的，所以，台灣非政 府組織援外背後動機與效果到底為何，是本研究重點。 綜合以上文獻探討，本研究為彌補其不足，除了探討上述三個層面外，另外， 會加入非政府組織援外與政府間互動面向，做一有系統分析以及以理論為基礎的 論述。

（二）、國內方面

關於國內對於非政府組織援外活動的研究成果，早期幾乎是付之闕如，一直 到最近幾年才有學者注意到相關的訊息，但關於東南亞援助的實證文獻幾乎是沒 有的。當然這也和台灣非政府組織興起較晚有關。對於非政府組織援外活動的研 究資料，除了個別團體內部所作的報告之外，學者的研究可說從三個脈絡出發： 第一個脈絡是認為台灣特殊的國際地位使得傳統外交工具無法收到預期的 效果；政府應該思考新的替代方案；而非政府組織在援外活動的蓬勃發展與不錯 的成績表現下，政府可考慮所謂的以非政府組織為?第二軌外交?。此一脈絡立基 於傳統外交關係無法突破的困境，以及對後冷戰國際關係轉變的期待之上。學者 宋學文16 、陳滋松17 、戴萬平及顧長永18 認為由於台灣的國際空間受到中國的打壓，

14 _{R. F. Arnove, “The Ford Foundation and ‘Competency Building’ Overseas: Assumptions,}

Approaches, and Outcomes,” Studies in Comparative International Development, No.12, (1977), pp.100-126.

15

D. Horowitz and D. Kolodney, “The Foundations: Charity Begins at Home,” Rampart (April 1969), pp.38-48. 16 宋學文主編 ：《第二軌道外交之機會與限制》，（台中：大同資訊，初版，2000 年）。 17 陳滋松：「民間與非政府組織的民間外交」，《新世紀智庫論壇》（台北），第 3 期（1998 年 8 月 20 日），頁 56-60。

因 此 無 法 循 傳 統 外 交 途 徑 達 到 與 他 國 交 往 的 目 的 ； 此 外 ， 國 際 互 賴 (interdependence)的加深，強化非國家行為者的重要性，因此台灣所擁有的經 貿優勢及豐沛的民間資源，勢足以成為台灣立足國際的新籌碼。 第二個脈絡指出台灣民間非政府組織援外活動的成績斐然、資源豐碩，但因 缺乏協調機制，時而發生資源重疊的情況，因此可由政府出面形成一整合民間資 源的機制，達到兼顧人道與國家利益目標雙贏的效果。第二個脈絡的論述重心在 於如何將民間的優勢轉化為政府的外交資源，研究者林德昌19 、戴萬平與顧長永 提出在非政府組織應保有其自主與目標的前提下，建議民間組織的援外活動應對 政府打破國際孤立的努力有所助益，從這一點來看，可以說是一種較為溫和的現 實主義觀點，也就是凸顯出現實主義的重點 ─國家仍為國際社會唯一行為 者，其他行為者是被國家所操縱的。 從這兩個脈絡來看，台灣學界在這種「政府經援的侷限性」的思考模式下的 研究，有以下三點不足之處：第一、主觀的認定非政府組織的援外活動有必然的 成效（例如拓展台灣的國際能見度），而未考慮到組織屬性及實際援外活動的內 容為何；第二、從台灣有限國際空間的角度來論證非政府組織的援外活動與政府 援外政策合作的應然性，而忽略政府與非政府組織本身性質的不同，有時不見得 會造成所謂雙贏效果，反而傷害了非政府組織自身的價值與信譽；最後，也是最 重要的一點，學者們似乎急於賦予非政府組織能為台灣拓展國際能見度、外交空 間的「任務」，然而究竟這些從台灣民間所發出的資源與愛心，是否真能轉化為 台灣國際處境地位的認同或化解敵意，卻少有人去探究。 而第三個脈絡是從台灣民間從事國際救援的角色分析目前非政府組織援外 的現況及所面臨的問題，主張在政策面與制度面上，提出要加強與我國政府的互 動機制。此一脈絡論述重心在於分析出台灣現階段非政府組織援外的現況與問 題，學者官有垣和邱瑜瑾從民間非政府組織從事國際救援的角色做實際的調查分 18 戴萬平、顧長永：「由務實外交到全民外交：互賴理論的觀點」，《理論與政策》（台北）， 第 14 卷第 4 期（2000），頁 113-130。 19 _{林德昌：《海峽兩岸援外政策之比較研究》，（台北：成文出版社，初版， 1999 年）。}

析，對於組織本身角色和面臨的問題及期待政府援外工作上應扮演的角色提出政 府與民間援外非政府組織互動，必須加強援外機制的制度化、援外政策的明確 性、援外經費的充實與支持民間機構、加強援外事務的溝通與強調雙方的對等 性，才有助於國際救援工作的推動。20 雖然第三個脈絡是以實證研究及非政府組織角度出發來探討非政府組織援 外角色，但此論證仍仍有非政府組織的援外活動與政府援外政策合作的應然性所 面臨問題，即是忽略政府與非政府組織本身性質的不同與制度的影響性，有時不 見得會造成所謂雙贏效果，反而因為制度的制定，而限制了政府與非政府組織援 外發展。 因此，本研究主要目的乃針對國內研究的不足，以非政府組織援外活動所進 行的區域、方式以及對於國內、國際間互動為主要研究標的，並加入制度與治理 網絡理論分析，來探究其現況、成效與對台灣對外發展影響。

參、非政府組織相關理論探討

非政府組織之援外相關理論主要探討非政府組織興起的脈絡、重要性與理論 發展，在政治學、經濟學中都有其相關論述及觀點，在此節將分各闡述，並從中 探究本研究計畫之適用相關理論。

（一）、政治學理論中對於非政府組織的探討

國際社會中存在著各種行為者，包括個人、國家、國際組織、非政府組織、 跨國企業等，然而國際關係理論產生的背景各有不同，且為因應不同的國際發展 局勢而有不同的關懷對象。一般而言，二次大戰結束後的國際關係理論發展可依 20 官有垣、邱瑜瑾：「台灣民間組織與政府在國際援助事務的角色探析：現況調查及其政策意 涵」，《中國行政評論》（台北），第 12 卷第 2 期（2003 年 3 月），頁 55-90；官有垣、邱瑜瑾：「基 金會在國際發展與援助的角色- 兼論台灣數個基金會從事援外事務的現況及意涵」編錄於 官有 垣 總策劃：《台灣的基金會在社會變遷下之發展》，（台北：洪建全基金會，初版，2003 年 5 月）。 頁 273-319。

其研究對象的不同分為傳統觀點（ traditional view）、多元主義者觀點（pluralism

view），21前者主要為現實主義對國家的論述與研究；後者則包括西歐統合過程

中所發展出來的功能主義（ Functionalism）與新自由主義（ Neo- liberalism）為主。 另外，除了傳統觀點與多元主義觀點，近代也發展出全球治理（Governance）觀 點。 長久以來，現實主義學派一直是國際關條理論的主流，在現實主義者眼中， 國家是國際體系處於無政府狀態下的唯一的行為者，而且各國乃追求其權力的極 大化，國際關係會呈現高度的零合性，國家間合作也變得極為不可能，所以，權 力平衡、國家利益、外交、國家安全、軍事力量等高階政治（high politics）議題 皆是國際關係現實主義的研究重點。相對地，在非政府組織探討就很缺乏，所以 現實主義在此不做探討。 不過，國家間合作、跨國活動增加與各國互賴程度提高等現象的出現，卻也 讓現實主義學派面臨了無法有效解釋這些現象的窘境，許多理論如功能主義、新 自由主義、與治理等理論的產生，即是在彌補現實主義學派解釋不足的部分，同 時，國際關係討論的焦點已不再侷限於高階政治，許多如人權、環保、經濟、人 口、婦女地位、難民安置與國際犯罪等低階政治議題，也逐漸成為國際社會關注 的焦點 。 相較於現實主義學派的國家中心論（state-centric），所謂的多元主義大致上 可說是反對國家中心論的各種理論之集合。這些理論皆承認非國家成員如政府間 組織、國際非政府組織、跨國公司和個人都是國際社會的行為者，並重視這些非 國家成員對於國際社會的影響。22_{多元主義主張國際社會並非全然是無秩序狀} 態，各種建制的出現、國際合作的產生、跨國活動與相互依賴的增加，皆使得國 家與非國家成員在行為時有遵循的標準，國際社會也因此產生了一定程度的秩 序。多元主義者皆同意非國家成員能影響國家的決策；目前世界處於高度互賴， 21

Clive Archer, International Organizations, (London: Routledge Press. 1st edition, 1992), p.25.

22

Mark V. Kauppi and Paul R. Viotti, International Relations Theory: Realism, Pluralism, Globalism, (New York: Macmillan, 1st edition, 1998), pp.228-250.

經濟、環保、社會和生態等議題和安全議題相等重要等概念，因此，在某些社經 議題上，多元主義者認為國家與非國家成員會變得更緊密的合作。23_{總而言之，} 多元主義主要基於下四點假定（assumptions）：第一，非國家成員是世界政治中 重要的實體；第二，國家不是單一的行為者；第三，挑戰現實主義者國家是理性 行為者的假定；第四，國際政治的議程持續的擴展。依據這些假定，多元主義者 認為國際組織在某些議題上是獨立的行為者，而非僅僅是提供各國競爭與合作的 論壇，特定的國際組織還能提供足以影響國家界定其利益的資訊，因此，他們在 議程設定上具有不可忽視的力量。24_{而事實上非政府組織也具有類似的功能。} 此外，近來受到廣泛討論的概念一「全球治理」（Global Governance），非 政府組織在其中也佔有不可或缺的角色。因此，本段將試圖從功能主義、新自由 主義及全球化治理網絡探討，說明非政府組織在錯綜複雜的國際關係中，其扮演 角色與歸納本研究所適用理論。

一、多元主義者觀點

（1）功能主義

二次大戰結束時，國際上約有一千餘個非政府的團體存在，但這段期間非政 府組織所扮演的角色大多是國家外的行為者，和國家利益沒有直接的關連，除了 紅十字會外，其他組織幾乎都停止活動，所以在功能上並不顯著，面對這種情況， 許多國際政治的學者就強調功能主義的重要性，用以說服大眾推動非政府組織的 成長。25 功能主義（functionalism）的代表人物David Mitrany指出，透過非政府組織 促進國際間經濟社會合作的功能，是根本解決國際政治衝突的管道。非政府組織 會因其特殊的功能而產生獨特的組織結構，非政府組織不把功能與一定的領土連

23 _{Graham Evans and Jeffrey Newnham, The Dictionary of World Politics: a Reference Guide to}

Concepts, Ideas and Institutions, (New York: Harvester Wheatsheaf, 1st edition, 1990), p.257.

24 _{Ibid, pp.228-229.} 25

行政院研究發生考核委員會編：《我國與國際非政府組織發展關係之研究》， (台北：編者發 行，政府出版品展售中心經銷，1993 年)，頁 32-33。

結在一起，而將功能與特定活動連結，這是一種橫的處理方法，將注意力由人類 社會做縱的區分，轉移到不同層次的社會需要，超越國家疆界。功能主義會使以 政治為主要區分的國際活動和國際機構，會逐漸因共同的利害而合而為一。其指 出，社會生活的許多部份，如醫療、通訊、農、工業、科技發展等專門性的議題， 無法僅僅依靠國家獨立來解決，它需要的是跨疆界、區域性甚至是全球性的合 作，進而形成一種功能性的互賴網，這種合作已經由國際組織下的功能性組織， 例如：聯合國下的國際勞工組織、世界衛生組織等及專業性非政府組織的活動中 窺見其施行。26_{換言之，功能主義邏輯的第一步為「可分性與優先順序」，假設} 人事間可分為不同層次，而經濟社會事項應優先處理；第二步稱為「移轉說」或 「溢延說」(spill-over)，認為人在技術及經濟問題的國際合作中所學到的技巧， 會將其新技能、新習慣移轉到政治階段去謀求合作解決；亦即某一階層的國際行 動會影響另一階層，導致另一階層採取同等行動，相互配合。功能主義即是以此 連結貫通之說法用於國際合作的領域。功能主義重視的不僅是政府間的國際組 織，非政府組織亦往往是形成這種網絡的主要行為者。 從上面闡述可得知功能主義的主張，主要是放在未來長期的規劃，然而這樣 反會使非政府組織的功能無法立刻顯現，儘管其強調以合作而非競爭方式處理問 題，仍使得功能主義下的非政府組織角色顯得曖昧不清。且功能主義偏愛非政治 的焦點，易流於逃避政治問題，然而政治問題不會因被忽視而減少其重要性。27 因此，功能主義有其侷限性。

（2）新自由主義

新自由主義含蓋三種主要國際關係學派，一是偏重國際組織的全球學派（the globalist approach），二是強調地區整合的整合學派（the integrationist approach），

三是分析多元國際關係的跨國主義（the transnationalist approach）。28_新自由主

26 _{David Mitrany, The Functional Theory of Politics, (New York: St. Martin’s Press, 1st edition, 1975),}

p.104.

27

行政院研究發生考核委員會編，前引書，頁 35。

義的基本論點是針對長期以來把民族國家（nation-state）視為國際關係唯一行為 者提出質疑。新自由主義者認為，除了國家之外還有其他行為者維持國際社會的 秩序，帶動國際間的經濟和社會進步。這個說法最先由John H. Herz於1962年提 出，基本的看法是依傳統的主權完整原則依附領土，以邊界為限，內外清楚，是 國際政治和國際法的基石。但是隨著科技和武器製造技術的改良，這種看法已經 有了變化。簡言之，即國界可穿透，主權不完整。Herz的看法得到歐洲整合學派 的支持，60年代的流行看法是歐洲的經驗已經說明社會與社會的接觸與互動，要 比國家與國家間來往更能建立一個合理的國際秩序。29 此外，新自由主義強調相互依賴的發展是戰後國際政治經濟中突出的現象， 其代表人物為Robert O. Keohane 與 Joseph S. Nye，也稱為「互賴理論」。1970 年代，Robert O. Keohane 與 Joseph S. Nye 兩位學者認為國際間貨幣、商品、人 員以及信息跨國界的流通將造成國家間或不同國家中行為體之間的相互影響，而 產生互賴的情形，在他們合著的Power and Interdependence 一書中提出複合式相 互依賴（Complex Interdependence）的概念來批判現實主義國家中心論的觀點。 複合式相互依賴有三個特徵：（1）、國際社會間的多重管道聯（multiple channels）； （2）、國際政治議題位階的消失；（3）、軍事武力的重要性下降。30 Keohane 和 Nye 不僅凸顯出包括國際組織、跨國企業、國際非政府組織等非國家行為者 的重要性；同時也點出其他議題例如經貿、族群、文化等的重要性，以提供這些 非國家行為者參與國際事務的舞台。這種相互依賴是多領域、多渠道、多層次的。 在相互依賴的條件下，權力仍有其重要的作用，但不是決定性。相互依賴的不同 特徵決定著不同的政治過程，決定了國家所追求目標的多樣性。在相互依賴的條 件下，起決定作用的不再是國家所擁有的武力，而是國家間經濟、科技乃至文化 的相互影響和依賴，因此，以國家為中心的傳統現實主義理論已經不合時宜，隨 29

John H Herz, International Politics in the Atomic Age, (New York: Columbia University Press, 1st edition, 1962).

30

Robert O. Keohane and Joseph S. Nye, Power and Interdependence, (Cambridge, Mass: Harvard University Press, 1st edition, 1972), pp.24-35.