以Fischer之論述審議邏輯評估大陸學歷採認政策 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 以 Fischer 之論述審議邏輯評估大陸學歷採認政策政治大立. er. io. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. n. 指導教授：莊國榮博士 al v i n Ch e n g c h i U撰研究生：瞿漢強. 中華民國一○一年七月.

(2) 以 Fischer 之論述審議邏輯評估大陸學歷採認政策摘要採認大陸學歷政策早在 1992 年我國制定兩岸人民關係條例時便已取得相關法源，然而政策制定過程始終無法獲得共識而於當時遭長期擱置，直到 2008 年馬政府上任後才正式宣告實施並公布相關時程和方案。然而政策內容卻仍然引發不少爭議，諸如將可能導致台灣高校市場萎縮、降低我國醫療品質、影響台灣就業市場甚或危害國家安全等。而除了爭議程度大，政策過程中的論述團體也相當多元，也因此即使採認大陸學歷政策已付實施卻仍充滿不確定性。由於不同論述團體各有其政策主張而產生不同的爭議，而這些爭議正是會使政策充滿不確定性的關鍵。因此為釐清這些主張是否有對話空間和彼此爭議是否在同一層次，本研究將利用 Fischer 所發展之「政策審議邏輯」，從各論述團體所提出之「政策目標」、「政策指標」、「政策評估結果」以及他們背後的「意識形態」來分析並探討此一政策，試圖用審議的方式檢視這些主張最後總結找出一系列合理的政策論述。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 資料蒐集部分本研究利用文獻分析法及深度訪談法，歸納總結後發現採認大陸學歷由於牽涉兩岸及教育議題，故政策過程主要論述團體並非僅有直接利害關係人如台生會、醫事團體和私立科技大學校院協進會，還包括對於大陸事務關注的民進黨以及專家學者等。此外大部分的論述團體對於各政策目標主要是同一立. sit. y. Nat. n. al. er. io. 場，例如都認同「保障國內整體醫療品質及國民健康安全」此一目標是重要的。但對於其他層次的論述就出現歧異，例如學制不同是否會導致醫學專業能力的落差就有很大的爭議。而最後分析也發現應用政策審議邏輯可幫助釐清爭議，但也因為採認大陸學歷政策牽涉的兩岸政治性而在意識型態的論證上有其限制。. Ch. engchi. i n U. v. 最後建議政府應重視各論述團體所共同認可之目標，並適度檢討現行的政策內容是否可以達到這些目標。此外本研究歸納出各界認為目前該政策最重要的工作為盡快制定出一套可以篩選出具備醫師專業能力的考試制度，而非全盤封殺大陸醫學學歷，如此方可提升我國醫療品質也可使人才回流。此外由於各論述團體在政策目標層次上是有共識，僅在其他層面有立場不一的地方，故雖在是否採認上有相反意見，但並非沒有對話空間。故建議政府可舉辦類似「公民審議會」的會議，使各論述團體在了解各方立場後彼此對話，相信可以得出一個比較被大家接受的政策方案，也可以使政策執行的更為順利。. 【關鍵字】：大陸學歷採認、後實證政策分析、政策審議邏輯.

(3) 目次目次……………………………………………………………………………………i 表次…………………………………………………………………………………...ii 圖次…………………………………………………………………………………...ii 第一章緒論…………………………………………………………………………1 第一節研究背景與動機………………………………………………………..1 第二節研究目的與問題………………………………………………………..6 第三節個案背景：「大陸學歷採認」政策之源起與內容……........................8. 政治大. 第二章文獻檢閱…………………………..………………………………………19. 立. 第一節後實證政策分析相關研究……………………………………………19. ‧ 國. 學. 第二節大陸學歷採認政策相關研究…………………………………………25. ‧. 第三章研究設計…………………………..………………………………………31 第一節研究範圍與架構………………………………………………………31. y. Nat. io. sit. 第二節研究方法與流程………………………………………………………34. n. al. er. 第四章大陸學歷採認政策之審議分析……………………………………….….43. Ch. i n U. v. 第一節政策過程中的論述社群…………………………………………..…..43. engchi. 第二節政策目標………………………………………………………..……..51 第三節評估指標……………………………………………………..………..69 第四節政策評估結果……………………………………………...………….90 第五節意識形態……………………………………………………………..106 第五章研究發現與建議…………………………………………………………113 第一節研究發現……………………………………………………………..113 第二節研究限制與建議……………………………………………………..117 參考文獻……………………………………………………………………………120 附錄一 100 學年度大專院校招生缺額統計……………………………...………127 i.

(4) 表次表1. 1991 年 4 月「大陸學歷檢覈及採認辦法」修正方案內容……….12. 表2. 採認學歷的 41 所中國大學名單…………..…………………….…16. 表3. 政策審議邏輯……………………………………………...………..25. 表 4 訪談對象一覽表……..……....……………………………………...38 表5. 論述團體與政策論述內容彙整表………………………………….51. 圖次. 政治大圖 2 研究流程圖…………………………………………...………………41 立圖 1 研究架構圖……………….………………………………….…..........34. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. ii. i n U. v.

(5) 緒論第一節研究背景與動機壹、研究背景自 1949 年中央政府撥遷來台後，台灣與大陸長期處於分裂對立的狀態，不論在政治、經濟、文化等方面均無交流。直到 1987 年 11 月台灣決定解嚴並開放台灣民眾前往大陸探親、觀光和投資後，自此兩岸的接觸才有了關鍵性的開端。而後在 1991 年隨著行政院陸委會、民間團體海基會的成立，以及 1992 年「台灣. 政治大國台辦以及海協會，兩岸互動也逐漸制度化、常態化。立. 地區與大陸地區人民關係條例」的訂定；大陸方面 1988 年和 1991 年先後成立了. ‧ 國. 學. 此外為了促進經濟發展，我國早已加入 WTO 與世界接軌，而突破性的進展則是在 2010 年與中國簽訂 ECFA(Economic Cooperation Framework Agreement，. ‧. 兩岸經濟合作架構協議)，使我國經濟正式與中國市場接軌，因此在經濟方面，. y. Nat. sit. 海峽兩岸可說進入一個全新的紀元。1且依行政院大陸委員會統計，自 1987 年至. n. al. er. io. 2006 年為止，綜合歷年我國人前往大陸總人次早已高達 4,051.5758 萬人次(趙德. i n U. v. 樞，2007)。此外台灣在 2008 年馬英九總統上任全面開放陸客來台觀光後，兩岸. Ch. engchi. 民間的頻繁交流和互動更是一個有目共睹的事實。. 而當兩岸間的互動交流越發頻繁之後，許多問題也隨之而來，近期最熱門的話題即為大陸學生來台就讀以及大陸學歷採認問題，其中由於採認大陸學歷牽涉對象乃是台灣人而更加引起國內社會的爭議和關注。如 2004 年包括在北京大學、清華大學、首都醫科大學和北京中醫藥大學求學的台生，都有許多人接到台灣地方法院以逃避兵役的罪名，依「妨害兵役治罪條例」判決三個月至三年不等有期徒刑，而興起社會軒然大波。有人認為去大陸讀書又不是作奸犯科，卻因政. 1. 台灣於 2002 年 1 月 1 號成為 WTO 第 144 個會員國，並在 2010 年 6 月於中國大陸重慶簽訂 ECFA。 1.

(6) 治意識形態導致被判重刑，相當不能認同。2而學者隨杜卿(2010)也曾發表聲明認為採認大陸學歷不應以諸多限制和不溯及既往等規定將一本意良好之政策變調，尤其在高等教育全球化下，更不應該以政治來干預教育問題。而記者廖慧娟 (2009)更在訪談中撰稿指出有關醫藥護理等領域由於涉及國民生命健康，故在考量大陸學歷採認時不宜貿然承認。有鑑於此，教育部也曾委託大專院校舉辦多場研討會、座談會以及公聽會等希冀聽取民眾意見並做出符合民意之決策，然而卻始終無法取得共識。3 放眼當前世界潮流，在全球化衝擊下，高等教育已進入一個高度競爭的時. 政治大灣面臨這些挑戰，如何增加自身教育水準實力，並吸引國際人才來台就讀與研立代，教育的專業化、自由化與國際化已成為無可避免的趨勢(李建興，2010)。台. ‧ 國. 學. 究，開拓師生的視野，已成首要課題。根據大陸教育部公布的資料，1987 年出現第一位台灣學生到大陸就讀後，1989 年台生增為 12 人，1990 年再增至 180. ‧. 人，從 1993 年起，台生人數更直線上升，平均每年都有 1,000 人次的穩定增加。. sit. y. Nat. 因此原本 1985 到 2000 年的 15 年間，大陸的台灣學生僅 3,759 位，但 2000 年後. al. er. io. 的 7 年間，就已超過了 11,000 位，一半以上攻讀中醫藥科系。除了正式念學位，. v. n. 到大陸短期交換的大學生過去 5 年也超過萬人。光是北京大學，在 2009 年時統. Ch. engchi. i n U. 計台灣學生有 233 位，是 5 年前的 6 倍(李雪莉，2009)。世界地球村的概念來臨，全球化的競爭也日趨激烈，在強調知識經濟的現代，各國無不競相爭取人才。我國至今已有萬名學生在大陸求學，若台灣無法承認大陸學歷，則這些學生便無法回台工作。當初承認大陸學歷政策一拋出後，便有許許多多的正反言論攻摘，而這當中即有論者指出採認大陸學歷會使得台灣優 2 3. 賴錦宏，「沒服兵役留學大陸台灣判刑」，聯合報，2004 年 4 月 13 日，A6 版。教育部自 97 年 12 月起已先邀請大學校院代表舉辦 3 場分區研討座談會，98 年 6 月辦理 16 場各縣市座談會，更邀不同立場之地方意見領袖、專家學者與大學研商規劃事宜；98 年 12 月再於各縣市舉辦 20 場公聽會，說明陸生三法授權子法草案－「大陸地區學歷檢覈及採認辦法修正草案」及「大陸地區學生來臺就學及停留辦法草案」內容及相關配套措施，並正式寄發邀請函，邀請不同黨派中央及地方民意代表、公私立大專校院代表、學生、家長與教師團體等代表，廣徵各界意見，凝聚共識。 2.

(7) 秀學子前往大陸就學而讓台灣人才外流，使台灣無法招收保留人才。然而根據國家文化總會秘書長楊渡(2010)文章中也談到，其實討論人才流失，評斷的時間點不應該是誰來培訓這個人才，而應該看這個人才會在哪裡工作，貢獻所長。因此若我國堅不承認大陸學歷，使得優秀台生無法回台就業，人才的流失才會真正發生。關於承認大陸學歷，早在 1992 年制定兩岸人民關係條例時，由於依照該條例第 22 條取得法源「台灣地區人民與經許可在台灣地區定居之大陸地區人民，在大陸地區接受教育之學歷檢覈及採認辦法，由教育部擬訂，報請行政院核定後. 政治大陸委會和行政院，經過反覆不斷討論及審核後，至 1997 年 10 月 22 日公布「大立發布之。」教育部即於該年年底擬訂「大陸地區學歷檢覈及採認辦法」，並送交. ‧ 國. 學. 陸地區學歷檢覈採認辦法」、「大陸地區高等學校及學位授予機構發給學歷檢覈作業要點」和 73 所當時接受採認的大陸高等學校名單和科系。自此該政策就已經. ‧. 有了開端，只是在當時政治意識衝突、民間對此無共識、社會普遍不信任大陸學. sit. y. Nat. 歷素質下，甚至連政府內部都無法取得共識，該政策旋即長期擱置。直到 2008. 貳、研究動機. er. al. n. 光。4. io. 年馬總統上任，承認大陸學歷為其重大大陸政策之一，此項政策才有了一道曙. Ch. engchi. i n U. v. 採認大陸學歷與開放陸生來台，是總統馬英九競選時的大陸政見之一，故其上任後，積極指示相關部會盡快研擬方案。最後於 2010 年 8 月 19 日在立法院先通過修正了「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」、「大學法」及「專科學校法」等陸生三法，而後教育部也在 2011 年 1 月 6 日修正發布「大陸地區學歷採認辦法」，賦予大陸地區高等學歷採認的法源依據。依採認辦法第二條第五款規定，教育部針對大陸地區高等學校或機構之研究及教學品質審慎評估後，共彙集 41. 4. 當時李登輝總統對此辦法有不同意見，最後導致民國 87 年 1 月吳京教育部長下台後，接任之林清江部長即指示該辦法暫緩辦理，最後造成該辦法長期擱置。 3.

(8) 所大陸地區高等學校作為認可名冊範圍，並於 2011 年 1 月 10 日正式對外公告。日後凡欲申請學歷採認者，所持大陸地區高等教育學歷均須為認可名冊所列之學校，始得申請其高等教育學歷之採認。因此「採認大陸學歷政策」自 1992 年起至今，總算完成了規劃準備付諸執行，只是在這政策過程中，不斷充滿著各種利害關係人的角力和衝突，其中非官方參與或發聲最為積極團體的包括台生會、中華民國護理師護士公會、藥師公會、醫師公會等等。在這些團體之中，除了台生會，大多團體都是反對承認大陸學歷的，這中間不論是意識型態衝突、既得利益的考量、人才外流的可能或是就. 政治大足以自行」是千古不變的道理，一個完善規劃的政策都有可能因執行中的各種因立業市場的衝擊等等，都對採認大陸學歷的執行，帶來層層的不確定感。「徒法不. ‧ 國. 學. 素導致失敗，何況這項政策從提案開始，整個政策過程充滿了爭議，即便已經修法並制定採認辦法，但相關抗爭仍在持續進行中。如台生會指出即使教育部已同. ‧. 意採認大陸學歷，卻仍然限制不能溯及既往，且只有 1992 或 1997 年之後赴大陸. sit. y. Nat. 的學生可參加學歷甄試，該會認為若都是由教育部認可的同一所大學，怎麼可能. al. er. io. 1992 年畢業生的程度是好的可以被認可，前一年 1991 年畢業生的程度卻不被認. v. n. 可；此外該會副會長陳正騰也提出數據，表示自 1992 年 9 月 18 日後前往大陸念. Ch. engchi. i n U. 書的約有兩萬多人，但獲採認學歷者不超過三千人，相當不公平。因此他們決定等教育部正式公布學歷採認辦法後，就會由一位大陸學歷無法獲採認的台灣學生代表提出訴願，若被駁回再提行政訴訟，預計要花二、三年打官司，打到大法官釋憲為止。5而於 1997 年嫁到台灣的鄭旭智更是首例為採認大陸學歷而告上法院的大陸配偶，她畢業於吉林工業大學(後併為吉林大學)技術經濟系，是教育部於 1997 年公告認可的七十三所大陸高校之一，但是她申請學歷採認卻遭到拒絕，遂而提告，目前仍然上訴最高法院審理中。6 另一方面護理師護士公會、藥師公 5. 薛荷玉，「採認有異見，台生會：違憲將提告」，聯合報，2010 年 9 月 22 日，A13 版。 2011/02/11 取自中國新聞評論網。 http://www.chinareviewnews.com/doc/1012/9/6/1/101296191_2.html?coluid=93&kindid=3310&docid =101296191&mdate=0422003244 4. 6.

(9) 會也陸續發表相關反對聲明，在政治上更有反對黨認為採認大陸學歷是一親中賣台的行為。採認大陸學歷政策就許多層面而言，或許不僅是一單純的教育問題，更牽扯到敏感的兩岸關係意識型態，因此也有不少人認為將嚴重影響國家安全和社會利益，在教育和國家安全領域中擺盪，使的這個政策始終無法被真正定性，因此即使政策已經做成，這個問題沒有解決，採認大陸學歷也仍舊充滿了相當多的不確定性和爭議性。另一方面，根據讀者文摘發布「二○一○台灣暨亞洲高等教育大調查」結果，台灣學生有意出國留學的地點，中國大陸占 22%，僅次於美國和英國，只與英國. 政治大這或許是與我國通過陸生三法，開始採認大陸學歷有關。不過根據 2009 年讀者立. 有 6%的些微差距，贏過澳洲、加拿大、日本等國，搶下第三名，有不少人認為. ‧ 國. 學. 文摘同樣的調查中，台灣學生有意前往大陸留學的同樣也佔了 21%，在該年度調查位居第四名，僅次於美、英、日等國。讀者文摘經理曹富生就表示，台灣學生. ‧. 到中國大陸去讀書，不外乎是未來中國大陸的市場很大，從就業的角度去考量。. sit. y. Nat. 此外楊景堯(2005)的一項調查也指出，台灣學生有興趣到大陸接受高等教育，主. al. er. io. 要因素有「經濟發展前景」、「到大陸留學的經費比到其他歐美國家低廉」、「語言. v. n. 方面沒有障礙」以及「基於未來生活規劃」等，可見大陸高等教育相較於其他國. Ch. engchi. 家的留學而言，還是具有其相對的優勢。. i n U. 如前所述，一項規劃完善、毫無爭議的政策，在執行過程中都有可能發生問題，何況採認大陸學歷，政策過程中處處充滿了衝突跟對立，根據幾項民調也顯示，有意前往大陸留學的台生已經越來越多，顯見承認大陸學歷這個議題，只會越來越重要。因此在實務上，我們必須先充分瞭解在這網絡中各個利害關係人的主張、看法以及訴求，並針對這些觀點去分析，才有可能找出爭點並化解之，使政策順利付諸執行。而以學術上的觀點來說，以往有關採認大陸學歷相關研究，多半是就自己贊成採認與否的立場為文闡述進行，並無針對正反雙方立場去做論述。且由於採認大陸學歷是一相當典型的爭議型政策，不但贊成反對雙方的零合 5.

(10) 立場鮮明，甚至政策本身性質究屬教育或國家安全也仍然未定調。故本研究將採取正反論證的方式，去探討各種不同的觀點，進行交互分析，彌補學術研究的此一不足。在政策分析的理論發展過程中，實證和後實證一直是兩種不同思維的分析途徑；前者強調客觀實證的方法，認為研究者應該以價值中立的態度觀察，並用各種科學技術去蒐集並分析資料，這種途徑重視的是客觀資料所做出來的結果；而後者則認為研究者不可能客觀，因為在客觀的經驗裡必定也會涉入主觀的價值，而後實證也較重視分析過程中的權力關係以及論述和對話等方式。. 政治大. 由於採認大陸學歷政策是一個高度爭議性的議題，且在爭議過程中各利害團. 立. 體彼此都是以自己的立場去看待這一個政策，因此常常會使爭議找不到對話的空. ‧ 國. 學. 間。此外各利害團體採取的價值觀不一，也使他們常常出現各說各話的窘境。因此本文認為在分析此一政策時應以後實證的分析方法為主，試圖將他們的爭議找. ‧. io. sit. 第二節研究目的與問題. n. al. er. Nat 壹、研究目的. y. 出一對話空間，並探討他們背後的價值觀如何影響這些論述。. Ch. engchi. i n U. v. 從前述討論可知，兩岸間的交流從 20 年前開始進展，且在近 5 年內有了大幅的突破，台灣在經濟、文化、觀光上已經對大陸敞開了大門。唯獨教育方面，我國過去一直不承認大陸學歷與開放陸生來台，其中採認學歷這項政策從開始討論到今年正式公布採認辦法，已經過了將近 20 年，在這過程中，歷經多次討論抗爭，也歷經了政黨輪替，總算是定案。雖然許多人民對於大陸仍具有懷疑和恐懼，認為大陸的共產思想有可能對於前往就讀的台灣學生造成影響。但事實上，也有許多人民認為前往大陸的學生早已習慣台灣的民主文化，並不會那麼容易就受到中國的赤化。更何況，在大陸有數十萬的台商在對岸奮鬥著，要說受到中國影響，這些台商待了這麼久，也仍然 6.

(11) 沒有失去對台灣文化的認同。7而根據 104 人力銀行統計，2010 年底想要前往大陸求職的台灣人較 2006 年成長了 15%，逼近 25,000 人，其中 25 到 35 歲的年輕世代佔 50%。台灣對於大陸，已不能再用以往的敵對方式來看待，或是至少在教育方面，應該回歸到教育面向，而不能以政治角度來觀看之。如今政策業已確定，然而政府所公布的政策目標「提升高教國際化、多元化以及促成人才回流」卻相當空泛；此外，政府雖然決定採認大陸學歷，但卻仍然依照所謂的「三限六不」公佈了採認的限定學校科系名單，以及限制不能承認的領域學門，這是否會與政策目標有所扞格？此外，雖然政府辦了相當多場公聽會、研討會和座談會，但觀. 政治大一翻兩瞪眼的無協商空間。所以本研究認為，採認大陸學歷政策雖然歷經波折立察各場發言紀錄後可得知，會中大多是各說各話、針鋒相對難有交集，且仍處於 8. 總算準備執行，但由於過程中各利害關係人仍然各持己見，難有共識，因此在後. ‧ 國. 學. 續仍可能會有許多衝突發生，政府在執行過程中不得不審慎處理。. ‧. 因此本研究之目的，首先在於釐清這政策過程中有哪些主要論述團體，並藉. sit. y. Nat. 由這些團體的觀點來探討採認大陸學歷政策議題中的爭議點為何。而由於同樣的. al. er. io. 目標在不同的立場者眼中，可能會有不同的評估指標和預測結果，因此本研究也. v. n. 將試著蒐集各方觀點，並嘗試以辯證對話方法，讓各個論述團體的意見能在本文. Ch. engchi. i n U. 中對話，最後得出一個合理的論述。此外由於意識型態的不同將會影響每個人對於該政策的一系列看法，故在此也將針對各社群團體的意識型態去做討論，觀看其意識形態的衝突和對立是否為此政策充滿爭議的最終原因，並以公共政策角度去檢視這些不同的意識形態是否有矛盾之處。而綜合以上分析後本研究將會試圖以客觀的論證後提出作者主觀的結論，並對政府在後續執行或修正政策時提出建議。最後，則希望可以檢視藉由後實證分析方法探討這類爭議性的政策能有甚麼樣的貢獻。 7. 綜合台商協會、人力銀行業者統計，如今在包含蘇州、昆山等地的大上海地區，約有超過三十萬台灣人擁有全職工作，另外大約有二十萬人經常性往返工作。其中任職於上海市區的台灣人，超過十萬，上海市自二○○六年起，已是台灣以外，最多台灣人聚集的城市(張翔一，2010)。 8 陳智華，「公聽會上交鋒為醫事學歷台醫學生槓台生」，2009 年 12 月 24 日，聯合報，A13 版。 7.

(12) 貳、研究問題承接以上研究目的，本研究在此提出以下兩點研究問題： 1.大陸學歷採認政策過程中有哪些不同立場的論述社群?他們的看法是甚麼?他們在各個層次的爭議點又為何? 2.以後實證分析的角度來探討大陸學歷採認政策之爭議，有甚麼樣的啟發?又有哪些限制?. 第三節個案背景：「大陸學歷採認」政策之源起與內容壹、政策源起與演進一、草擬規畫期. 政治大. 立. ‧ 國. 學. 台灣的大陸學歷採認政策之源起可從毛高文部長時代說起，當時正值「兩岸人民關係條例」提出與頒布。而依據該條例規定，教育部必須擬定大陸地區之學. ‧. 歷檢覈及採認辦法。然而教育部一開始是根據「先大陸，後台灣」的原則進行，. sit. y. Nat. 意即先處理大陸民眾來台定居的學歷採認問題，後才擴及台生赴大陸求學之學歷. al. er. io. 採認問題，原因是教育部及相關部會認為採認大陸人士來台的學歷較為單純可先. v. n. 予承認，而台生之大陸學歷可能較為複雜，故須審慎評估(孫佳玲，2006)。. Ch. engchi. i n U. 而大陸最早招生台灣學生至大陸就讀可追溯於 1950 年代，但在當時反共抗俄的緊張氣氛下，也沒有台灣學生敢去大陸留學，隨後大陸發生「文化大革命」，整個大陸的高等教育完全停擺(楊景堯，2005)。接著在我國解嚴開放探親、觀光、交流，使兩岸對峙的緊張氣氛稍微減緩之後，才開始陸陸續續有台灣學生前往大陸就讀。而有鑑於台灣前往大陸求學者日增，且大陸高等教育品質良莠不齊，大陸學歷採認越來越有其重要性。最初大陸學歷的採認及檢覈係依據「淪陷區來歸學生學歷審核及輔導就學辦法」辦理，而後自 1992 年制定了「台灣地區與大陸地區人民關係條例」後，教育部即於同年底草擬「大陸地區學歷檢覈及採認辦法」。該辦法於 1993 年 2 月起 8.

(13) 至 1994 年 6 月間，曾接連三次送至陸委會討論(趙德樞，2007)。而當時陸委會和教育部也都是持贊成採認的立場，到了 1996 年 8 月，時任副總統兼行政院長的連戰先生同意教育部提案，將檢覈及採認辦法送陸委會全體委員會審議，同時並提報當時所欲採認之大陸高校名單，依陸委會之審核結論修改辦法草案，再報送行政院核定後實施(陳怡樺，2004)。因此 1996 年 10 月，當時教育部長吳京為能採認大陸學歷，特別指派政務次長楊朝祥帶領專家學者一行十餘人前往大陸重點大學訪問，考察當地文教業務及數所知名大學，期能對大陸的高等教育做深入的瞭解，做為制定修正大陸學歷採認及檢覈辦法的依據(楊朝祥，2007)。1997 年. 政治大議通過，行政院則於 1997 年 10 月 14 日准予修正核定，同時廢止「淪陷區來歸立. 6 月 27 日教育部將該辦法送交行政院核備，行政院轉陸委會第 78 次委員會議審. 學生學歷審核及輔導就學辦法」，另外同時公布配合該辦法而採認之大陸七十三. ‧ 國. 學. 所大學名單(趙德樞，2007)。. ‧. 二、延宕擱置期. y. Nat. sit. 然而教育部原本計畫在 1997 年度正式實施，但因該辦法及採認名冊公告. n. al. er. io. 後，引起社會各界強烈關注，於是經行政院 1997 年 11 月 13 日第 2553 次院會提. i n U. v. 示：「大陸地區學歷採認不僅是教育層面問題，而是應從整體大陸地區政策來看，. Ch. engchi. 希教育部審慎研議後續作業要點，送請陸委會委員會議充分討論獲致結論後再提報院會。」9此外，該辦法的提出，也同時在朝野引發強烈爭議，因此該辦法就在立法院被立委們通過「暫緩實施」。而極力推動採認大陸學歷政策的吳京部長也在 1998 年 1 月內閣改組中下台，之後接任的林清江部長則依照當時總統李登輝先生指示將該辦法延後實施。對於大陸學歷採認政策有一更為鉅大的影響，即在 1998 年 3 月 12 日，監察院發文糾正教育部處事不夠嚴謹，糾正案內容為「教育部於 1997 年 10 月 22 日遽然一次公告七十三所大陸高等學校認可名單，未採行漸進方式，且未事前正式 9. 資料來源轉引自教育部網站，「大陸地區學歷採認辦法立法理由」。 9.

(14) 知會行政院大陸委員會，兩部會間之協調顯然不足。又對於『大陸地區學歷檢覈及採認方法』公布前，已赴大陸就學者，進行追溯性救助，易產生負面影響，均有欠當，爰依法提案糾正」。遭到監察院糾正的教育部，緊急大幅度的緊縮認可學校名單，並傾向不採認大學只採認研究所學歷，同時考慮在「檢覈要點」公布前不追溯採認，並考慮取消就學前的報備手續(楊景堯，2005；陸仲銘，2007)。儘管如此，該辦法還是難逃擱置的命運，而後接任的楊朝祥部長，雖然曾經對該項政策付出相當的心力，也曾於擔任教育部政務次長時率團赴大陸高等學校考察，故社會各界都期盼楊部長會對於採認大陸學歷政策有更多的推動。可惜楊部. 政治大心放在災區教育重建上，對於採認大陸學歷即無多大著墨。立. 長在任僅短短十一個月，卻發生的驚天動地的九二一大地震，故當時教育部將重. ‧ 國. 學. 隨後上任的曾志朗部長曾任中研院院士，為政黨輪替後的第一位教育部長，他是國際知名的學者，也曾在國外任教多年，故其相當具國際觀，也相當重視大. ‧. 陸學歷採認之問題，因此大陸學歷採認問題也再次成為議題焦點。而根據孫佳玲. sit. y. Nat. (2006)指出大陸學歷採認政策自 1998 年 6 月喊停後，事隔兩年再度興起的理由. al. er. io. 包括了兩岸人民關係條例的修正，放寬大陸來台定居人士可到大學任教或研究、. v. n. 社教機構任職；即使尚未採認大陸學歷，但前往大陸求學的台生依然在成長之. Ch. engchi. i n U. 中；以及台灣在當時即將加入 WTO，更可能因會員國間的關係被迫開放承認大陸學歷。基於上述原因，故當時曾部長即採取較積極的態度來面對大陸學歷。曾部長曾派人至大陸進行資料蒐集，同時研擬採認大陸學歷鬆、緊兩項方案，其中較寬鬆的方案共有七十所高校，此一方案是以之前的七十三所名冊為基礎，配合大陸高校整併作業調整為七十所；四十所名冊則是以上述七十所名冊為基礎，進一步刪減為四十所，教育部將兩案並陳向陸委會簡報。10 此外「大陸地區學歷檢覈及採認辦法」修正方案也針對不同時期在大陸求學. 10. 章倩萍，「大陸學歷教部擬各時期採認方法辦法修正大陸高校認可名單分所與所兩版本近期向陸委會簡報」，聯合報，2001 年 4 月 16 日，6 版。 10.

(15) 的台灣人及大陸人分別規定不同的採認方法(見下表 1)。而該修訂方案更排除了大陸地區人民以下九種學歷不與承認：採函授或遠距教學方式者、經高等教育自學考試方式通過者、在大陸以外地區設立之分校就讀者、持名（榮）譽博士學位者、共產主義意識形態之校院系所者、1967 年至民國 1977(文革)年期間取得者、非正規學制之高等學校者、以兼讀或走讀方式取得者以及其他經主管教育行政機關公告不予檢覈者(林威志，2009)。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 11. i n U. v.

(16) 表 1. 1991 年 4 月「大陸學歷檢覈及採認辦法」修正方案內容. 時間. 大陸地區人民大陸學歷. 1950 年以前. 台灣地區人民大陸學歷. 都依「大陸淪陷前公私立專科以上學校學生學籍處理要點辦法」，只要學籍有案者，都補發證明書。. 如就讀教育部之前公布的七十三所高校，一般學歷將以書面審查採認；不在七十三所名冊 1950 年~1992 年中學校將採甄試採認，中醫、 9 月 18 日牙醫、醫學等學歷不論是否在名冊中，一律甄試採認，甄試次數以兩次為限。. 不予採認. 就讀七十三所名冊高校的一般 1992 年 9 月 18 學歷以書面審查採認，中醫、日~1997 年 10 月 23 日. 政治大牙醫、醫學以甄試採認；不在甄試採認，但甄試次數以兩立名冊中學校，一般學歷以甄試次為限. ‧ 國. 有事先報備、就讀七十三所高校名冊學校者，一般學歷以書面審查採認，中醫、牙醫、醫學須甄試採認；無報. ‧. 就讀七十三所名冊學校者，一般學歷以書面審查採認，中 1997 年 10 月 24 醫、牙醫、醫學以甄試採認，日至大陸學歷檢甄試次數以兩次為限；非就讀. 學. 採認，中醫、牙醫、醫學以甄試採認，甄試次數以兩次為限。. sit. y. Nat. n. al. er. io. 覈及採認辦法修七十三所名冊學校者，一般學備者，不論是否就七十三所訂前歷以甄試採認，中醫等學歷以名冊學校，一律以甄試採甄試採認、甄試次數以兩次為認，甄試次數以兩次為限。限。. Ch. engchi. i n U. 修正辦法發布實就讀認可名冊學校者，一般學施後(1991 年 4 歷以書面審查採認，牙醫等醫月) 學科系以甄試採認；就讀採認名冊外學校者，則一律不採認。. v. 就讀新發布認可名冊學校者，都需事先報備，一般學歷以書面審查採認，未報備者不予採認，中醫等醫學科系以甄試採認；就讀採認名冊外學校者，將不予採認、也不接受報備。. 資料來源：作者整理自章倩萍，2006. 12.

(17) 曾志朗曾在任內後期表示，對於採認大陸學歷，教育部已做好相關準備，但尚需配合政府團隊政治考量，只要政策開放，即可採認大陸學歷。11然而接任的黃榮村部長卻表示，大陸學歷政策是「問題特大的地雷」且屬國家性的問題，因此須跨部會溝通協調，此外也必須在 WTO 規章相容，才能做出決議。12最後，在前總統陳水扁於 2003 年 12 月 17 日於南投面對全縣勞工界挺扁後援會時，首次公開明確表示在他任內絕對不會承認大陸學歷，不但不承認台灣人民赴大陸就讀大學取得的學歷，對於已來台定居且取得中華民國身份證的大陸配偶之大陸大學學歷也堅拒不予採認，這項政策就在民進黨執政任內被長期擱置。13 三、推動執行期. 立. 政治大. 而在 2008 年馬英九總統上任後，為了落實選舉政見，便積極著手「採認大. ‧ 國. 學. 陸學歷」的相關行政作業，時任教育部長的鄭瑞城更表示採認大陸學歷一定會推動，只是時間的問題而已。14也因此在同年的 11 月 10 日，教育部首度宣布了關. ‧. 於大陸學歷採認的「三限六不」，即限校、限量、限域，以及不加分優待、不影. y. Nat. sit. 響台灣學生權益、不編列獎助學金、不允許校外打工或兼職、不會有就業問題以. n. al. er. io. 及不得報考公職人員考試等。15而在 12 月 4 日行政院正式通過陸生三法的條文. i n U. v. 修正草案後，大陸學歷採認正式進入了法制立法的程序，採認大陸學歷政策才總 16. Ch. engchi. 算有了一道曙光。然而由於對採認大陸學歷的時間點是要以 1992 年兩岸人民關係條例訂定為準，或是以 1997 年前教育部長吳京提出「大陸學歷採認與檢覈辦法」為準，或是是否溯及既往，都尚未取得共識。17此外由於在野黨不斷杯葛議事，甚至在國會殿堂多次爆發打架衝突，使得陸生三法不斷在國會擱置無法順 11 12. 13. 14 15 16 17. 高泉錫、林麗雪，「大陸學歷認證政治仍是考量因素」，2001 年 11 月 14 日，民生報Ａ2 版。林麗雪，「黃榮村：中文譯音、大陸學歷採認這是地雷跨部會溝通後決議」，2002 年 2 月 8 日，民生報，A3 版。紀文禮、孟祥傑、張錦弘，「扁：任內不會承認大陸學歷」，2003 年 12 月 18 日，聯合報 A1 版。姜穎，「鄭瑞城，開放大陸學歷一定會推動」，2008 年 10 月 6 日，聯合晚報，A4 版。謝鎔鮮，「陸生學歷，教長宣示三限六不」，2008 年 11 月 10 日，聯合晚報，A1 版。黃國樑、李濠仲，「政院通過開放陸生來台」，2008 年 12 月 4 日，聯合晚報，A10 版。嚴文廷，「陸生要來了開放大陸學歷多深？」，2009 年 11 月 18 日，聯合晚報，A4 版。 13.

(18) 利排入議程，為此多名大學校長甚至曾在法案審查前親赴立院找委員溝通、監督修法。18最後，總算在 2010 年 8 月 19 日通過修正了「臺灣地區與大陸地區人民關係條例」、「大學法」及「專科學校法」等陸生三法，而同年 12 月 30 日行政院旋即核定了「大陸地區學歷採認辦法」，明定台灣地區與大陸地區人民，於 1992 年 9 月 18 日至 2010 年 9 月 3 日期間已赴大陸就讀大學者，其所取得的學位，需申請參加學歷甄試。但 2010 年 9 月 3 日以後赴大陸攻讀的學位，不必甄試即可採認。19最後，在教育部於 2011 年 1 月 6 日修正發布了「大陸地區學歷採認辦法」以及同年 6 月 23 日公布「大陸地區高等教育學歷甄試作業要點」後，我國. 政治大. 採認大陸學歷政策歷經將近 20 年的風風雨雨，也終於正式宣告確定實施。. 立. 貳、政策內容簡述. ‧ 國. 學. 雖然陸生三法已經通過，然而此些法案僅是賦予大陸學歷採認法源依據和實施原則，相關政策內容和執行方法，則需透過教育部所發布之「大陸地區學歷採. ‧. 認辦法」及「大陸地區高等教育學歷甄試作業要點」中得知。在探究政策內容之. sit. y. Nat. 前，首先了解為何要採認大陸學歷，根據陸委會網站指出，採認大陸學歷乃是因. al. er. io. 近年來大陸高等教育在學術貢獻和地位上不斷提升，研究品質也多獲肯定，且在. v. n. 許多院校在國際排名中皆名列前茅，因此世界上許多國家早已採認大陸著名高校. Ch. engchi. i n U. 學歷；此外，我國國人前往大陸留學的人數每年不斷成長，適度的採認大陸高等教育學歷，不但因應國際化的潮流以及多元化的開放趨勢，亦能使在大陸取得學歷之台灣子弟能返國服務貢獻所長，不致使人才外流。20 陸生三法乃開放陸生來台及採認大陸學歷政策之法源，然在這次修法中僅兩岸人民關係條例與大陸學歷採認有相關，大學法及專科學校法則是以規範陸生來台為主。而在這三法中有所謂的「一限二不」的入法，分別指的是限制醫事相關學歷的採認，以及陸生不得報考國安機密相關系所及無中華民國國籍者不得參加 18 19 20. 楊湘鈞，「迎陸生百名大學校長「監督修法」」，2010 年 4 月 21 日，聯合報，A14 版。王彩鸝，「大陸學歷採認啟動不溯既往」，2011 年 1 月 5 日，Upaper，2 版。 2011 年 2 月 23 日取自陸委會 http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=63199&ctNode=5640&mp=1 14.

(19) 公務人員、專門職業、技術人員等國家考試等規定。21 而根據採認辦法以及要點等相關法規，可將政策內容分採認對象、採認範圍、採認時間及採認辦法來說明。首先根據「大陸地區學歷採認辦法」第二條，所謂的學歷「採認」，指就大陸地區學歷完成查驗、查證，認定與臺灣地區同級同類學校相當之學歷。接著就採認對象方面，參照採認辦法第三條及作業要點第二點，適用對象包括了臺灣地區人民、申請來臺灣地區就讀之大陸地區人民、申請於臺灣地區大專校院依法於境外開設之專班就讀的大陸地區人民、經許可進入臺灣地區團聚、依親居留或長期居留之大陸地區人民，以及經許可在臺灣地區定. 政治大. 居之大陸地區人民、外國人及香港或澳門居民。. 立. 至於採認範圍，依照採認辦法第七條，在大陸所取得之學歷，必須在該授予. ‧ 國. 學. 學歷之各級學校的修業期間和所修習的學分課程，與在臺灣地區同級同類學校規定相當，才能申請。而各級學位之修業期間規定如下：. ‧. 一、持學士學位者，累計在當地學校修業期間至少應滿三十二個月。. y. Nat. io. sit. 二、持碩士學位者，累計在當地學校修業期間至少應滿八個月。. n. al. er. 三、持博士學位者，累計在當地學校修業期間至少應滿十六個月。. Ch. i n U. v. 四、碩士、博士學位同時修習者，累計在當地學校修業期間至少應滿二十四個月。. engchi. 五、以專科學校畢業學歷或具專科學校畢業同等學力進修學士學位者，累計在當地學校修業期間至少應滿十六個月。而如果是經由學術合作，同時在臺灣的大學及教育部認可之大陸地區高等學校或機構修讀學位者，其修業期間可以合併計算，但在二校當地修習學分數，累計應各達獲頒學位所需總學分數之三分之一以上，其合併計算方式如下：一、持學士學位者，累計在二校修業期間至少應滿三十二個月。二、持碩士學位者，累計在二校修業期間至少應滿十二個月。. 21. 參照兩岸人民關係條例第 22 條、大學法第 25 條及專科學校法第 26 條。 15.

(20) 三、持博士學位者，累計在二校修業期間至少應滿二十四個月。另外，參照採認辦法第八條，我國所採認的大陸學歷，除了目前所公告的四十一所(見下表 2)為限之外，22另有排除以下九種方式不算在內：一、非經正式入學管道入學。二、採函授或遠距方式教學。三、經高等教育自學考試方式通過後入學。四、在分校就讀。五、大學下設獨立學院授予之學歷。. 政治大七、醫療法所稱醫事人員相關之學歷。立六、非正規學制之高等學校。. ‧ 國. 九、其他經本部公告不予採認之情形。. 學. 八、未同時取得畢業證（明）書及學位證（明）書。. 廈門大學. 同濟大學. 山東大學. 武漢大學. 重慶大學. 蘭州大學. 中國人民大學. 中央民族大學. 大連理工大學. 華南理工大學中央美術學院. sit. 南開大學. 天津大學. 東北大學. 吉林大學. er. 清華大學. io. 北京大學. y. ‧. Nat. 表 2 採認學歷的 41 所中國大學名單. n. a l 南京大學 v 東南大學 i n Ch e n g c中南大學湖南大學 hi U. 浙江大學. 復旦大學. 中山大學. 四川大學. 北京理工大學. 中國農業大學. 北京師範大學. 上海交通大學. 華東師範大學. 中國海洋大學. 華中科技大學. 電子科技大學. 西安交通大學. 西北工業大學. 北京體育大學. 中央音樂學院. 哈爾濱工業大學. 北京航空航天. 中國科學技術. 西北農林科技大學. 大學. 大學. 資料來源：蘋果日報，2011 年 1 月 5 日. 22. 該名單為「九八五工程」三十九所大學，扣除其中的國防科學技術大學，另增北京體育大學、中央音樂學院和中央美術學院，總共四十一所。 16.

(21) 最後討論採認時間及採認辦法，根據該辦法第十一條規定，將以兩岸人民關係條例公布為採認回溯時限。意即在 2010 年 9 月 3 日陸生三法修正通過後，前往中國就讀該四十一所教育部所採認的大學，其所獲得的學歷(醫事相關除外)將直接採認；而在 1992 年 9 月 18 日兩岸人民關係條例公布生效後至 2010 年 9 月 3 日前，在這四十一所大學所獲得之學歷，將必須參加教育部的甄試通過，才承認其學歷。而根據作業要點，採認辦法分學士及碩士以上兩種等級。學士及碩士原則上每年辦理一次，其中學士是以筆試相關專業科目兩至三科為原則，滿分為一百分，所有科目均須達到六十分以上才為通過；而碩士及博士則同樣必須筆試. 政治大過後額外進行論文審查，審查結果及格才為通過。立. 兩科到三科專業科目，須在滿分一百分的考試中均達到七十分以上，並於筆試通. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 17. i n U. v.

(22) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 18. i n U. v.

(23) 第二章文獻檢閱由於本研究採用後實證分析角度探討大陸學歷採認政策，故本章首節將先對後實證分析的概念做基本介紹，接著說明本文將使用的分析架構－Fischer 之「政策審議邏輯」。此外本研究主題為採認大陸學歷採認，故為了解目前對於相同主題之研究共有哪些發現和結論，並從中找尋資料提供後續文獻分析所需，將在次節對採認大陸學歷政策之相關研究進行檢閱。. 第一節後實證政策分析相關研究壹、後實證分析理論. 政治大政策分析的興起，可追溯自1960年末期至1970年初期，由於當時美國政治學立. 界放棄了傳統堅持的行政政治二分，即所謂價值中立的觀點，使得各種公共議題. ‧ 國. 學. 開始受到一般社會大眾的關注(余致力、郭昱瑩、陳敦源，2001)。而關於政策分. ‧. 析的定義，在這幾十年來也有諸多論說出現，如Wiemer與Vining(2004)認為：「政. y. Nat. 策分析是與公共決策相關之顧客取向的建議，並且被社會價值所影響。」(陳恆. er. io. sit. 鈞、蔣麗君、韓家瑩、侯淑嫣、周紹彥等譯，2004)；Dunn(1981，1994)則認為政策分析是一種應用性的學科，它須利用各種方法，來得到或轉化政策資訊，並. al. n. v i n 用在政治場合來解決政策問題(轉引自張明貴，1998；)。而張世賢(2005)則將政 Ch engchi U 策分析定義為：「藉由結合、轉化多種學科的本質與方法，以解釋經驗規則，並. 提出在特定政治情境中，用以解決問題的政策相關資訊。」；另外，邱昌泰、余致力、羅清俊、張四明、李允傑(2001)則將其界定為一種以社會科學的方法，來探討並分析社會問題的爭點，並找出有效的解決辦法，以向決策者提供建議參考的一種活動。由上可見，關於政策分析的定義可說是眾說紛紜，由於國內多數學者多將William Dunn之定義做為參考，且台灣關於政策分析的理論介紹也大多採自其論說，故本研究在此即採Dunn(2004)觀點將政策分析定義為：「它是一門應用科學，運用多元學科的調查過程，目的在於創造提供、審慎評估以及交流這些在瞭解政策及改進政策過程中的資訊。」 19.

(24) 現今的政策分析大致可分兩種研究途徑，一是採價值中立的實證論，另一則是認為在研究過程中不能將價值抽離的後實證論。事實上，從公共政策研究成為一門學科以來，長期都是以實證主義為主流概念。實證主義起源於十八世紀，但若要討論該學派何時對現代產生更進一步的影響，則可回溯到二十世紀時所謂的維也納學派(Vienna Circle)提的邏輯實證論(Fischer，2003：118)。它假設理性科學的方法是獲得知識的唯一途徑，因此同時適用於自然科學以及社會科學；此外實證論強調研究時更須注意將事實與價值分開，因為在陳述事實的時候，帶有價值將會使事實偏頗失真(蔡勝男，2005)。也因此實證論相信只有經過科學客觀驗證. 政治大明和，2004)。林子倫(2008)即指出這段期間政策分析大多採用計量經濟、統計分立. 的結果才是可靠，因此反對價值、批判、情緒等主觀產物介入研究過程之中(陳. 析與實驗等自經驗性和量化的方法，因此他也認為實證主義將政策分析導向了一. ‧ 國. 學. 種科學的和理性的架構與途徑。. ‧. 而後實證主義即是針對實證主義這種強調價值中立，且僅以自然科學的量化. sit. y. Nat. 方法來研究問題的途徑提出質疑而興起。他們否認人在研究或觀察時能做到完全. al. er. io. 客觀，強調個人主觀意識形態和論述，並且重視權力關係在社會中的作用（Fischer. v. n. and Forester, 1993; White, 1994;Stone, 2002；轉引自林子倫、陳亮宇，2009）。而. Ch. engchi. i n U. 吳瓊恩(2001)則指出「人的感官經驗未必可靠，因為人的感官中必然雜夾著信念，所以沒有所謂客觀經驗這回事。」此外，他也提出，當一個極度抽象的科學理論或概念，必須要用言論敘述表達出來，這時就會經過人的主觀影響，因此也無法做到純粹價值中立。而不論究竟研究者本身是否有辦法拋開主觀，但社會科學所研究的主題正是所謂社會議題，就是鑲嵌在這社會脈絡之中，更無法拋開其中的價值意識進行客觀研究。如高慧蓮、蘇明洲(2000)即指出，我們所觀察到的經驗裡，至少有部分都是依賴我們的理論、概念或價值去得到，因此所有客觀經驗裡，一定都有主觀的成份存在(轉引自蔡秀、曹建文，2008)。換言之，由於每個人對於客觀事實的認定，都必須經過主觀思考提出，再加 20.

(25) 上身處的社會系絡乃是由政治、經濟、文化等交互影響形成。而所面對的問題，都有不同的利害關係人以及其獨特的社會背景，故在進行政策分析時便很難跳脫主觀價值進行分析。如同廖坤榮(2001)所言：「公共政策沒有所謂真正的『理性』與『單一意義』的政策，只有『多元』的或是『觀點』的政策。」這段話即是強調傳統實證論的價值中立與理性分析已經不符現在多元社會下的政策分析所使用。林子倫(2008)認為實證分析普遍缺乏對政策目標與價值界定的思考，僅關心如何找到最合適與最理性的政策工具來分析和解決問題。而大陸學歷採認本身是. 政治大策底下，而兩岸政策又常理所當然的與國家安全等意識型態畫上等號。而此政策立. 屬於一相當具爭議性的問題，由於政策內容扯到中國大陸因此常被劃分至兩岸政. ‧ 國. 學. 爭議點除了對政策預期結果認知不同以外，對於政策目標應如何界定以及背後的價值觀皆有所衝突。因此在分析此一爭議議題時，若採用實證論觀點，僅探討事. ‧. 實面而忽略價值將無法回應問題的核心。如同彭渰雯(2006)所言：「探討這類利. sit. y. Nat. 害關係人對政策認知有所衝突的問題時，若只處理事實將只會有『隔靴搔癢』的. al. er. io. 作用，而無法真正解決問題焦點。」23而本研究中，由於各利害關係人如台生會、. v. n. 台灣醫師、藥師聯合公會等立場極為相左，故更須以後實證論之觀點，將各利害. Ch. engchi. i n U. 關係人之意見納入分析考量，以得出真正符合事實以及脈絡之結論。. 貳、政策審議的邏輯在實證主義觀點下進行政策分析，僅以統計學、計量經濟學等科學方法分析所謂的客觀資料，忽略不同個案的個殊性，並且不認為人的主觀意識和價值列入研究範圍，這在多元價值的現代社會裡，想處理政策問題時常導致分析結果偏離真正價值，而這正是後實證主義所強調的部份。如廖坤榮(2001)所言，後實證主義會去重視那些在實證論下被犧牲的團體或價值，並將其納入分析過程，以達成 23. 文章中引用 Christopher Monney 看法將這種政策稱為「道德政策」，特性是政策相關人對於問題的認知有所衝突，且其中至少有一方認為該議題會足以威脅其最高原則。如墮胎、賭博、安樂死、死刑等。 21.

(26) 「多元正義」的目標。從這概念下也可以知道後實證主義特別在意利害關係人在政策分析過程中的角色，因為利害關係人同樣是這社會系絡中的一部分，而他們跟該政策又是最息息相關的一群，故若進行分析時想得知民眾對於某政策或議題的看法，就不得不去瞭解這些利害關係人的態度和價值取向。正因為這樣的概念開始盛行，在公共政策領域中的政策評估模式，也從所謂第一代、第二代、第三代所重視的「測量」、「描述」和「判斷」的面向轉移到目前第四代政策評估所重視的「協商和回應」等工作。也就是在政策評估的過程當中，政策分析者的角色不再是單獨蒐集資料、測量和評估，而是扮演一個問題建構者，必須考量利害關. 政治大. 係人的訴求、關切和爭議，並透過和利害關人的反覆辯證、批判使這些人能達到共識(張世賢，2005)。. 立. ‧ 國. 學. 根據前面所述，為了讓政策評估能充分融入多元立場(包括利害關係人)的論述以及社會整體脈絡，身為政策分析者，更需要去讓這社會上的各種論述進行對. ‧. 話，才不會讓政策分析的過程脫離現實而不被社會上的各個社群團體所接受，也. sit. y. Nat. 因此有學者開始提出了將「參與」以及「審議」的概念引進政策分析之中。. n. al. er. io. Fearon 在討論「審議」這個概念時曾提出一個疑問，到底是甚麼要的理由使. i n U. v. 我們要做一個集體決策時，要捨棄「直接投票做出決定」的這個簡單方法，還要. Ch. engchi. 去大費周章的討論、溝通，最後取得一個大家能接受的共識；意即，這樣的討論價值和重點到底在哪裡？他提出了六種理由來解釋，如可以揭露私密資訊、確保做出正確決定、提升參與者在心靈以及智慧上的品質、減少或是克服理性限制所帶來的衝擊等(Fearon，1998)。然而若以這樣的問題來思考，我們或許也可以提出一個爭議型的政策，因為正反雙方立場極為相左，故我們必須透過審議的方式來進行分析並做出結論，才可能減少政策過程中的各利害關係人對該政策進行的阻撓。而 Dryzek(2000)則認為「審議」相較於其他社會過程中的其他溝通方式，其最大特色在於審議可使人們在論述溝通的互動過程中改變彼此當初的偏好、觀點 22.

(27) 以及判斷，這並不是透過欺騙、強制等手段，而是一種真正溝通了解各方觀點之後各人內心所做出來的思考結果。將這樣的概念納入「政策分析」中，林子倫等 (2009)就提出：審議式政策分析追求的並非是客觀的終極答案（所謂的最佳方案），而是要廣泛徵集政策議題之專家、利害關係人和公民的參與；提供良好的討論空間，讓參與者站在各自詮釋框架底下詳細地權衡、審視議題，以及檢驗現實世界的價值、信念與行動方案。最後，從交互主觀的視野中探詢社會系絡的真實意見。24 而採認大陸學歷議題中的利害關係人除了政策制定者和政策受益者，也包含. 政治大場。因此在分析這些不同利害關係人的價值時，我們就可以試著以上述所謂「審立了政策受害者，他們並且各自持有不同論述，且大多時候是處於完全相反的立. 議式政策分析」的途徑，將他們的立場、價值和論述放在一起檢視，使他們的各. ‧ 國. 學. 種觀點能進行互動，並經過審慎的辯證後得出一結論。本文這樣的出發點其實是. ‧. 接近所謂第四代政策評估的角度，但即使試圖與利害關係人進行反覆辯證以找到. sit. y. Nat. 共識，但如果沒有區分論述層次，在討論過程中一樣沒有協商的空間。. al. er. io. 此外，大多時候利害關係人彼此堅持著自己的立場，更糟的是，他們通常僵. v. n. 持的爭點並不是同一層次上的問題，因此這樣的堅持永遠不會有和解的一天，因. Ch. engchi. i n U. 為不在同一個平面上的爭執，無法讓彼此的意見進行對話。就像本議題中，同樣身為政策受害者，大家的立場也仍然不同，因此看來第四代政策評估在適用上還是有所限制。25而彭渰雯(2006)指出 Fischer(1980，1995)所提出的政策審議的邏輯(logic of policy deliberation)正好能解決此一問題，因為這個邏輯架構能有效幫助將各利害關係人的價值和論述整理在同一層次上，可以使原本無對話的利害關係人產生對話的效果，進而比較各論述的有力與否得出論證結果，而並非只是像傳統的審議討論一樣無法得出一最終結論(轉引自彭渰雯，2006)。. 24. 25. 林子倫等(2009)。重返民主的政策科學－審議式政策分析概念意涵與途徑之探討，台灣民主季刊，6(4)，1-47。如私立學校聯盟是反對採認任何大陸學歷，但醫事相關團體僅反對採認「醫事」相關學歷。 23.

(28) 政策審議的邏輯是在兩個階段的層次上進行評估，第一個層次關心較具體的計劃、參與者以及計劃執行中實際發生的問題；而第二個層次則關心較為抽象的社會系統(Fischer，1995：19)。彭渰雯(2006)指出，這個架構的第一個層次是屬於經驗性資料分析的評估，在這階段並不會去挑戰既定的價值觀以及政策目標，這層次包含兩個階段，計劃成果驗證(Program Verification【Outcomes】)和情境確認(Situational Validation【Objectives】)；而第二個層次則是對政策的規範性價值和意識型態進行評估，另外在這層次也開始對目標和意識型態進行質疑和驗證，這層次包含了政策目的辯護(Societal Vindication【Goals】)以及社會價值選. 政治大調運用政策審議邏輯來進行政策分析時，沒有一定要從哪一階段開始，應該是問立. 擇(Social Choice【Values】)兩個階段(如下表 3)。此外 Fischer(1995：19-20)也強. 題或爭議發生在哪個階段，即可從該階段開始進行審議。而政策審議邏輯目的並. ‧ 國. 學. 不是非得要針對問題硬要提出一個解答，而是希望在審議過程中能達到對話效果. ‧. 或是得到共識。若無共識，最起碼也能澄清在審議過程中的所有資訊或是使參與. sit. y. Nat. 審議中的不同利害關係人彼此瞭解雙方的論述。. al. er. io. 而本研究中由於各利害關係人對於「大陸學歷採認政策」的內容有所歧見，. v. n. 他們各自提出不同論述來維護或是抨擊這個政策，使得該政策在拍板定案後始終. Ch. engchi. i n U. 爭議不斷。為了釐清這些爭議到底是否在同一層次上，以及這些歧見是否有找到「可以接受的共識」的可能，本研究將借用此一審議邏輯，藉由資料的蒐集來將各論述按照層次分類，並使其對話辯證後，希望在各層次能逐一解決他們的爭議。. 24.

(29) 表 3 政策審議邏輯層次. 階段. 論述類型. 核心發問. 第一層次. Ⅰ計畫成果驗證（Outcomes）. 技術分析論述. 此計畫的執行在實證上是否達到預期指標？. 第二層次. Ⅲ政策目的辯護（Goals）. Technical-analytic discourse 脈絡化論述. Ⅱ情境指標確認（Objectives）. Contextual discourse 系統論述 Systems discourse 意識型態論述. Ⅳ社會價值選擇（Values）. Ideological discourse. 此計畫目標與問題情境是否相關？此政策目標對於社會整體是否有工具價值或貢獻價值？組織目前社會的意識型態是否為衝突的解決提供了合理基礎？. 資料來源：研究者整理自Fischer(1995：18)及彭渰雯（2006：57）. 政治大. 第二節大陸學歷採認政策相關研究. 立. ‧ 國. 學. 自 1992 年訂定兩岸關係條例起，教育部便針對大陸學歷採認政策，開始著手擬訂相關辦法草案，並陸續舉辦相關研討會、座談會以及實際派員前往大陸訪. ‧. 查和委託大學院校執行研究調查等，這其中歷經將近 20 年的光景，不斷有媒體. sit. y. Nat. 報導、智庫單位評論、研究報告等針對此一個案進行評述，故相關文獻可說是相. io. er. 當豐富。然本文在此處乃希望藉由文獻檢閱找出本研究定位，並與其他相關研究做出區隔；此外，也希冀能在檢視完相關文獻後，可以更釐清「大陸學歷採認」. al. n. v i n Ch 目前究竟有哪些研究的焦點，故在本章僅針對學術性研究文章進行檢閱，而將報 engchi U 導文章或座談會性質之文本留待第四章政策論證討論分析時再進行引用討論。. 一般常見之研究報告，依其研究目的可區分為探索性、描述性以及解釋性三種(林佳瑩、徐富珍譯，2004)。所謂探索性研究乃是研究者為了滿足自己之好奇心，因此對一主題進行全面的調查，以求得所欲之問題解答；而描述性研究乃是針對研究對象進行觀察，以求對研究對象能夠有一完整的描繪敘述；至於解釋性研究則是對於研究的現象、主題等，找出原因說明為什麼會這樣。而本研究以「大陸學歷」以及「中國學歷」做為關鍵字搜尋之後，共找出 15 篇碩博士論文，18 篇期刊論文以及 2 本專書。其中發現大部分的碩博士論文和期刊論文都以探索性 25.

(30) 和描述性目的為主；而期刊論文則大多是站在一固定立場如贊成採認或反對採認來進行論述和辯護，且由於並沒有以學術性的方式進行調查，僅是由作者自身價值觀為出發點行文，故較不屬於研究性的文章；至於專書也是作者以本身立場出發，但與期刊文章不同的是其論述的背後以問卷或訪談方式取得的資料做為詢證基礎，而非單純從作者本身判斷論述，因此仍是屬於研究性的文章。然由於此兩本專書都是作者經由調查研究後，對大陸學歷採認政策提出建議和看法，並非像一般學術論文有一個特定的研究主題和研究核心，而本節重點又在於希望藉由文獻回顧找出本研究之定位，並對研究問題做一適度的修正，故在此將以碩博士論. 政治大來源。而此部分將討論的文獻共有十五篇，大致可將其分為三類研究介紹如後：立文做為相關研究檢閱的重心，而將期刊論文以及專書做為後續文獻分析時的資料. ‧ 國. 學. 壹、描述性介紹及民意探求研究. 由於採認大陸學歷政策在近年來的兩岸議題中占有相當大的話題性，不論是. ‧. 教育議題、政治議題、意識形態議題都和它有所牽扯，也因此有部分研究針對此. sit. y. Nat. 政策進行描述性的介紹和研究。如陸仲銘(2007)在「民進黨政府兩岸重要議題」. al. er. io. 和王勵國(2005)在「民進黨政府大陸研究」中，都將大陸學歷採認選為兩岸政策. v. n. 個案，並對其背景、過程和爭執點進行介紹。這些文獻對於了解整個政策過程有. Ch. engchi. i n U. 相當大的幫助，不過這類文章一次對多個政策進行探討，因此對於各個政策僅是一通則性的說明，無法有較深入之看法和評論。而大陸學歷採認從議題拋出至今，始終由政府部門主導決定政策走向，因此有許多研究試圖以民眾意見角度出發進行探討，希冀提供民眾觀點給政府參考。如楊蕙真(2004)、劉適源(2007)、孫永正(2007)以及莊程桓(2009)皆是探討民眾對於大陸學歷採認政策之認知和看法，差異點僅在於調查對象之不同。楊蕙真(2004) 針對苗栗高職學生和家長發出問卷調查對於前往大陸就讀的意願以及對於採認大陸學歷的看法，並用問卷調查結果來給政府建議；而劉適源(2007)研究對象乃是國立空中大學的學生，然該論文主題同樣在調查空大學生前往大陸就讀之意願 26.

(31) 以及對於採認大陸學歷之看法，唯該篇報告於問卷中增加了調查學生對於大陸資訊取得與互動之情形；至於莊程桓(2009)則是以金門高中的高三學生做為研究對象，但研究主題同樣是該校高三學生對於前往大陸就讀的意願，以及對於政府採認大陸學歷看法為何。相較於前三者，孫永正(2007)在該研究中調查對象包括了家長以及學生，但該篇文章將家長和學生以地理環境區分為北部南部等，並分別調查不同地區受訪者對於大陸學歷採認的看法，最終結論雖也是贊成開放的比例大於反對的比例，但採認大陸學歷畢竟屬於全國性的政策，並無法分區採取不同的採認方式，故本文立場認為以地理背景區分無較大意義。. 政治大於政府大陸學歷採認政策看法之調查，並且將所得到的結論提供政府做參考。此立而綜觀前三篇文章，皆是調查受訪者對於前往大陸高校就讀之意願，以及對. ‧ 國. 學. 種做法簡單來說即是發放問卷做民調後，將問卷民調結果數字呈現並說明後，直接以該結果對採認大陸學歷政策進行建議。然而這幾篇文章給的建議，大多是停. ‧. 留在「是否該採認大陸政策」、「是否該全面採認」等非是即否的零和建議。此外，. sit. y. Nat. 由於採認大陸學歷政策本身乃屬一相當爭議性之政策，但這幾篇文章並無著墨於. al. er. io. 爭議點，僅將各界正反看法羅列出，並於結論時搭配民眾看法做呼應和建議。然. v. n. 而本文認為，民眾意見隨時在變，但爭議點卻因雙方存有的價值觀不同而始終存. Ch. engchi. i n U. 在。因此本文認為在此政策研究中，爭議點反倒是應該探索的核心，也因此本文會利用後實證政策分析的特性，針對爭議點進行多方分析和辯證，並對這些爭議點進行價值批判。. 貳、以 WTO 架構和他國個案分析研究我國目前在討論大陸學歷採認政策時，許多反對意見仍以「國家安全」等意識型態做為核心概念來反對，認為中國目前並未放棄武力犯台，甚至有可能利用教育將我國前往大陸留學之學生進行洗腦(聯合報，2009；林威志，2009)。但也有不少民眾和研究者認為台灣學生早就習慣我國的民主文化，不可能去到對岸還會被中國的共產思想同化，因此有關國家安全實在不需過度擔憂(孫永正， 27.

(32) 2007)。只是目前此種論述仍處於一種僵持不下的局面，但現實上我們必須認清的是，中國與我國早已先後加入 WTO，在同為會員國的地位之下，兩岸市場開放已是必然且正在進行中的，而教育產業的開放也即將成為趨勢，因此現階段不斷爭執是否應該開放採認學歷，似乎已經不具特別意義。更重要的是去評估和了解，在 WTO 的相關條約規定之下，採認大陸學歷以後對於我國教育，甚至是我國政治、經濟、社會等整體會有甚麼影響。如徐珮淑(2005)就曾在該研究中提出，採認大陸學歷應放在 WTO 架構下去討論，並且應以全球治理的視野及 WTO 架構規定做為政策制定和執行的考量基礎之一，以免僅考量政治意識結果政策卻不. 政治大國必須更務實的面對大陸學歷採認，該研究更指出不論在管理面向以及法律面立符合 WTO 會員國間規定；而宋經華(2003)則是認為在兩岸加入 WTO 之後，我. 向，或多或少都有一定程度的影響，例如對於我國大學招生勢必造成衝擊，尤其. ‧ 國. 學. 在部分辦學名聲不佳的私校影響可能更大。但在政治面向如兩岸互動關係、台生. ‧. 政治思想甚或是國家安全影響等，該篇研究認為是不會造成影響的。而劉永健. y. Nat. (2001)則提出加入 WTO 後，我國勢必在採認大陸學歷此一議題上須更加重視，. 並發展台灣高教特色，將會在兩岸教育市場中吃虧。. n. al. Ch. engchi. er. io. sit. 尤其在大陸相當重視高等教育發展的情況下，我國若不正視中國高等教育崛起，. i n U. v. 然而即使為了因應全球化以及回應中國崛起的事實而開放採認大陸學歷，但在採認後到底對於我國有何影響，正是大家關注及爭論的焦點，也是決定採認前必做的評估，至於如何評估，以他國採認大陸學歷做為個案參考是個很好的例子。如呂其翰(2008)在該研究中就曾以香港為例，他認為香港採認大陸學歷的原因，除了考量到藉由兩岸學生交流來提升教育品質之外，更重要的原因則是因香港產業轉型，需要大量相關人才，且由於香港也如同其他已開發國家面臨到所謂的低出生率和少子化困境，因此需要引進大量中國人才提升本國競爭力。也就是說，香港將採認大陸學歷分為兩個部分，一是「就學」，即採認大陸學歷，並以之來香港繼續就讀；二是「就業」，即採認大陸學歷，並開放這些擁有大陸學歷 28.

(33) 的中國人來港工作。事實上香港乃屬中國管轄，因此對於香港地區而言，它們不但採認大陸學歷，當然較能允許擁有被承認之學歷人民前往香港工作。但根據該研究顯示，在目前實施狀況上，由於申請前往工作的大陸人不多，且須通過大陸官方以及香港政府審查，因此真正前往香港工作的人仍在少數，因此採認大陸學歷和開放工作對於香港經濟人才的補足尚無法做有效的衡量。其實台灣也如同香港一般，正面臨到所謂少子化、低生育率以及高齡化的社會問題，然而兩岸間由於目前政治理念相左，因此對於開放擁有大陸學歷之大陸人在台灣工作可能短期內仍無法實行。但如拋開「就業」問題考量，單以「就學」. 政治大. 面向來討論的話，是否採認大陸學歷和如何採認大陸學歷，以香港的做法，應該. 立. 足以做為台灣的經驗參考。. ‧ 國. 學. 中國與台灣因為歷史因素和複雜的利害關係，長期以來都處於一種不穩定的和平關係，因此在評估採認大陸學歷對於台灣的影響上，除了參考香港或他國的. ‧. 個案外，更須以我國的獨特國情出發來衡量。而在 WTO 類別的文獻中，這些作. y. Nat. sit. 者大都已有固定立場，即贊同自由競爭市場；而在這樣的意識形態下去評估政. n. al. er. io. 策，也可能會受到影響而無法聽到另一方的意見，因此本研究會在研究過程中盡. i n U. v. 量避免讓研究者本身的意識形態過度涉入而影響研究的效度。. 参、影響性評估研究. Ch. engchi. 目前社會上反對此政策的主要的觀點之一，即是認為現階段已有部分的私校招不到學生，若再採認大陸學歷，開放台生前往大陸就讀，將使得台灣許多私校面臨沒有學生而倒閉的窘境(2009，陳國雄)，而這也正是陳水扁前總統當初公開宣示內任絕不會採認大陸學歷的主要原因。而林威志(2008)在其研究中探討採認大陸學歷後對於台灣高等教育產業方面的影響，他歸納其中的影響的確也認為採認後有可能會導致台灣學生流向大陸，使得私立學校加速倒閉或面臨重整；然而他也認為採認後對台灣教育產業的正向影響卻更多，如兩岸學生可以增進交流或使台灣跟世界接軌等。而孫佳玲(2006)在其研究中，除了探討採認大陸學歷對台 29.

(34) 灣高等教育影響之外，更評估了在政治、經濟、社會以及文化等方面的正面和負面影響，算是採認大陸學歷相關主題研究中，做的最為全面的一個研究。然而由於該篇研究評估的面向很廣，且主要以文獻分析為主要方式，並搭配部分的半結構式訪談。因此文章的呈現方式是屬於將文獻和訪談搞整理後，把每個層面的正方反方影響和意見羅列出，但是卻沒有將正反方的意見去做對話和辯證，是有點可惜的地方，而這也正是本研究試圖探討的方向。然而須注意的是，進行辯證的過程中，需要客觀的引用資料，讓正反雙方能真正達到對話，而非一面倒的採取某種論點而大量引用，至於不贊成的論點則給予較少的論點支持。如郭仲倫(2008). 政治大證，但進一步分析其文章卻發現該作者大量引用某一立場極度鮮明的報導，對於立. 在其研究中以哲學家德希達的解構主義用來對政府的兩岸政策進行解構和辯. 相反立場的報導資料卻一篇未用，在這樣不中立的資料下進行「辯證」和「對話」，. ‧ 國. 學. 可能就失去了客觀性，這也是本研究需要加以注意的地方。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 30. i n U. v.