區段徵收被徵收人權利保護-以抵價地發給為中心 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. 區段徵收被徵收人權利保護 —以抵價地發給為中心. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. n. a l 研究生：傅偉禎i v n Ch U engchi. 指導教授：張鈺光博士中華民國 108 年 1 月 25 日. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(2) 謝辭感謝學校提供另一學習機會，使學生能以同等學歷資格考試入學，一窺學術殿堂之博大精深。比起同屆同學花費更長時間探索自己的不明，更多次的試煉，使自己更有勇氣接受挫敗，始促成撰文機會。修習期間，感謝指導教授張鈺光老師，不嫌學生魯鈍，亦師亦友的按部就班循序漸進給予指導與提攜；亦承蒙陳立夫、顏愛靜、徐世榮、孫振義、詹進發、蔡育新老師們給予學術及實務上專業的授業解惑；同行同學正福、國祥、明宗、元瑞、書騰、彥安、時平、欣怡，學長政雄、逸柏、星佑及學姐珮榕等給予砥礪之誼，終有機會通過口試標準門檻，經楊松齡、何彥陞、張鈺光教授口試委員審查會總評點後修正，終於付梓。. 政治大回顧自入學後也曾嚴重受挫與沮喪，幸家人星華、筱婷、翊慈、靖淳及立配偶陳惠君能給予更大包容支持至今，於家庭、工作與學業之間有較大調. ‧ 國. 學. 節空間；好友古明弘無限資助供應學業所需紙張，也銘感於心。文後內心深處總覺得論文似有未全，惟須暫告一段落，期許日後自覺。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(3) 摘要已特別犧牲者不該再次受傷害、對合法財產權保護應與時俱進。抵價地式區段徵收仍屬徵收，基於人民依法取得之財產權應受保障，此一保障來自憲法、法律及行政應遵循法制規定。抵價地之申請、核定、發給及分配，為區段徵收之徵收地價補償重要規定，事關被徵收人權利重要事項，應予重視。然依法申請領取抵價地者為徵收地價補償者，真能如願獲配抵價地？現行法令對申請領取抵價地者與領取地價補償者能真正公平對待？本文依據司法院解釋意旨及行政法應遵循法制原則，逐一檢視申請抵價地之資訊揭露時機及內容，足否提供被徵收人選擇領取抵價地充足資訊；抵價地之最小分配面積限制有否違反法制；申請抵價地最終解除條件成就，未獲配抵價地而發回原徵收補償地價，得否以對徵收補償之延後，而據以另為利息之請求。. 政治大. 立. ‧ 國. 學. ‧. 最終綜整本文提出結論與建議，給予土地徵收條例中有關區段徵收之抵價地發給及相關實施法令於再次修正時參酌，期許對被徵收土地所有權人權利之保護更加周延。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(4) 目錄第一章緒論 .......................................................................................................................... 1 第一節研究動機.............................................................................................................. 1 第二節研究目的.............................................................................................................. 7 第三節研究方法及流程 ................................................................................................. 7 第二章區段徵收作業程序與抵價地之本質 ..................................................................... 9 第一節區段徵收作業程序 ............................................................................................. 9. 一、準備程序(第一階段) ..........................................................................................10 二、正式作業(第二階段) ..........................................................................................14. 政治大第三節小結 ....................................................................................................................27 立三、抵價地分配 ........................................................................................................19. 第二節抵價地之本質 ...................................................................................................25. ‧ 國. 學. 第三章被徵收人之權利保護及其理論基礎 ................................................................... 29 第一節區段徵收實施期間之權利 ...............................................................................30 第二節司法院解釋建構之拘束力 ...............................................................................34. ‧. 一、正當程序之要求 ................................................................................................36. y. Nat. 二、相關資訊之揭露及內容 ....................................................................................37. sit. 三、補償費儘速發給 ................................................................................................39. er. io. 第三節小結 ....................................................................................................................46. 一、相關資訊之揭露 ................................................................................................46. n. al. i n U. v. 二、應受之補償儘速發給 ........................................................................................47. Ch. engchi. 第四章抵價地發給之法律問題 ........................................................................................ 49 第一節申請抵價地前之資訊 .......................................................................................51. 一、抵價地資訊來源處及內容 ................................................................................51 二、事先知悉及適時主張權益 ................................................................................52 三、抵價地之重要資訊範圍 ....................................................................................56 四、改發給抵價地須經需用土地人同意 ................................................................56 第二節最小抵價地分配面積限制 ...............................................................................58. 一、不當聯結禁止原則 ............................................................................................60 二、最小建築基地面積 ............................................................................................62 三、最小分配面積 ....................................................................................................62 四、法律體系之錯置 ................................................................................................64 I. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(5) 五、現有應有部分持分制度之應用 ........................................................................65 第三節未獲配地按原地價現金補償 ...........................................................................65. 一、同一權利義務終止效力不同補償發給完竣時點 .........................................65 二、相同事理應為相同處理 ....................................................................................68 三、基於補償費之本質 ............................................................................................69 四、利息補償之可能性 ............................................................................................69 第四節小結 ....................................................................................................................70 第五章結論與建議 ............................................................................................................ 75 參考文獻 .............................................................................................................................. 78. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. II. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(6) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(7) 第一章緒論第一節研究動機土地徵收係國家依公權力之運作，為公用1或興辦公共、公益事業之需要2，依法定程序，對特定私有土地給予強制取得並給予補償之一種處分行為。陳立夫教授參日本學者學說認為土地徵收應具備：(一)徵收權行使，須有法律依據，並遵循正當「行政程序」；(二)須興辦事業存在明確、具體公共利益；(三)須符合比例原則；(四)對被徵收人之損失應予合理補償3。溫豐文教授則有主張，基於所有權社會化而衍生的土地所有權內在自我約束，政府機關利用大深度地下從事公共建設時，只要在不妨礙所有權行使範圍內，宜參照日本多數說之見解，為應忍受之社會義務，解為不必給予補償4。因國家行使徵收權而對人民財產權5產生剝奪或限制6效果，若已超過財產權之社會義務7，國家即應補償被剝奪或限制之財產所有權人的損失。. 立. ‧ 國. 學. 1. 政治大. 行之。. ‧. 中華民國憲法第 108 條第 1 項第 14 款：公用徵收，由中央立法並執行，或交由省縣執參土地法第 208 條徵收原因。. 3. 陳立夫，2016，「評 2012 年土地徵收條例修正條文─以徵收程序與補償之規定為中心」，. sit. y. Nat. 2. 頁 1-31，收錄於陳立夫、張文郁、張永健著『土地徵收法制的變革』初版 2 刷，台北：元. io. er. 照出版有限公司，5 頁(註 4)。. al. 5. n. v i n 對財產權之定義，葉百修教授認為，舉凡權利人已經取得具體的主觀之法律地位，都屬 Ch engchi U 憲法上財產權概念，而憲法上私有財產是屬於個人之一切有財產價值之私權，不以動產或. 4. 見溫豐文，2015，「土地所有權之範圍」，『台灣環境與土地法學雜誌』，15：1-5，4 頁。. 不動產為限。參葉百修，1989，『從財產權保障觀點論公用徵收制度』，初版，作者自版， 6 頁以下；葉百修，2006，「國家賠償法」。頁 557-643，收錄於翁岳生編，『行政法(下)』，台北：元照出版有限公司，620 頁。 6. 參司法院釋字第 564 號理由書，人民之財產權應予保障，憲法第十五條設有明文，惟基. 於增進公共利益之必要，對人民依法取得之土地所有權，國家並非不得以法律為合理之限制，此項限制究至何種程度始逾人民財產權所應忍受之範圍，應就行為之目的與限制手段及其所造成之結果予以衡量，如手段對於目的而言尚屬適當，且限制對土地之利用至為輕微，則屬人民享受財產權同時所應負擔之社會義務，國家以法律所為之合理限制即與憲法保障人民財產權之本旨不相牴觸。 7. 財產權之行使負有社會義務來自德國基本法第 14 條第 2 項規定，即譯成中為「所有權. 負有義務。其行使應同時有助於公共利益。」且所稱所有權現已理解為財產權，參李惠宗， 2005，「特別犧牲之損失補償─從法學方法論談既成道路的徵收補償訴訟」。頁 49-86，收 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(8) 徵收對人民財產之剝奪及限制已達「特別犧牲」8程度，即是對私財產最嚴重之破壞，故將徵收視為最後手段須嚴格限制其發動的條件，並為最後不得已手段9時；徵收的侵犯不限於剝奪所有權，重要限制所有權亦可包含之，人民財產權只要有所限制而造成不公平結果，都可構成徵收侵害，使國家需擔負補償責任，且徵收係對私有財產權剝奪10之合法侵害。基於憲法保障人民依法取得之財產權意旨11，是否構成徵收條件，端看個別之財產權人依法享有之權利是否受有阻礙12或限制；又基於平等原則，. 錄於台灣行政法學會編，『損失補償、行政程序法』，台北：元照出版有限公司，58-59 頁；. ；. 參民法第 148 條(中華民國 71 年 1 月 4 日修正公布)，權利人於法律限制內，雖得自由行使其權利，惟不得違反公共利益，乃權利社會化之基本內涵，增列權利行使不得違反公共利益。林明鏘教授認為其意義原係指，個別人民財產價值之權利因合法公權力之行為，致附. 治政『行政法講義』一版，台北：新學林出版有限公司，477 大頁；參陳新民，2015，『憲法學釋論』，修訂八版，台北：三民書局，350-351 頁，人民應該依法律而忍受因公共利益，而對立. 帶遭受較一般人更多之犧牲，使其財產價值之權利喪失或嚴重限制者而言；參林明鏘，2014，. 財產所施加之限制。. ‧ 國. 學. 8. 特別犧牲理論可參李惠宗，2005，「特別犧牲之損失補償─從法學方法論談既成道路的徵. 收補償訴訟」，收錄於台灣行政法學會編，『損失補償、行政程序法』，台北：元照出版有限. ‧. 公司，68-69 頁；另特別犧牲具有與涉相對當事人或族群比較下特別不平等，有強迫作為無法期待所欲、所預見的犧牲特性。參照蔡震榮，2005，「徵收侵害與損失補償」。頁 89-. 9. y. sit. 頁。. Nat. 118，收錄於台灣行政法學會編，『損失補償、行政程序法』，台北：元照出版有限公司，95 參戴秀雄，2013，「以台中市為例區段徵收判決簡評─最高行政法院 102 年(度)判字第. io. er. 371 號」，『台灣環境與土地法學雜誌』，8：159 頁；公益徵收是國家因公益上要求，而有. al. n. v i n 三民書局，312 頁；最高行政法院 C h96 年度判字第 1442U號：「…土地徵收是對財產權具目的 engchi 性之侵害，而非國家純粹取得財產權之工具，更非調整私益衝突之手段，而是為實現公益「不得已」時，才能侵犯國民之財產權，陳新民，2008，『憲法學釋論』修訂六版，台北：. 之最後不得已措施」。 10. 參陳新民，2015，『行政法學總論』，新九版，台北：三民書局，491 頁。. 11. 徵收在外觀上對人民侵害不僅於財產權，其實質內涵上對生存權及工作權亦為表裏密不. 可分。參陳立夫，2016，「評 2012 年土地徵收條例修正條文─以徵收程序與補償之規定為中心」，頁 1-31，收錄於陳立夫、張文郁、張永健著『土地徵收法制的變革』初版 2 刷，台北：元照出版有限公司，2 頁；憲法上財產權保障之主要目的，非禁止對財產權的無補償剝奪，而是確保財產所有人能擁有財產權對抗國家不法侵害，詳見葉百修，1989，『從財產權保障觀點論公用徵收制度』，初版，作者自版，41-43 頁；另司法院釋字第 400 號解釋對憲法保障財產權提到「憲法第 15 條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使自由使用、收益及處分權能，並避免遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴」，清楚表明憲法對人民財產權保障意旨。 12. 李建良，2006，「損失補償」。頁 645-737，收錄於翁岳生編，『行政法(下)』，台北：元照 2. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(9) 合法徵收之前提下，而於財產權存續保障13不可得之情況下，而轉換為財產權之價值保障14，自必應有相對之補償措施，以填補所有權人之損失15，恢復財產權未被徵收狀況為圭臬16，由於財產權的保障乃是徵收補償之先決條件17，故自應先給予「徵收補償」18，才能合法取得徵收標的物之權利及占有徵收標的。國家合法干涉人民財產，使個別人民受有特別之損失時，應給予補償以填補損失，是為行政補償，且行政補償中以「徵收補償」最為重要19，但不以此為限20。土地徵收須為徵收公告，為確定徵收之必要條件，徵收補償費之發給是完成徵收取得所有權之重要條件21。土地徵收涉人民財產權之重大事項，自應給予嚴格審視及明確法律規範，以符合憲法條文規定「人民財產權應予保障」。. 政治大將都市發展所需之土地給予全區徵收，將低強度使用土地變更為較高立. ‧ 國. 學. 出版有限公司，649 頁。 13. 學說存續保障必須原以為合法者為限，見葉百修，1989，『從財產權保障觀點論公用徵. ‧. 收制度』，初版，作者自版，17-19 頁；與陳新民教授主張之「制度保障」相似，即憲法規定一個客觀的法秩序與權利制度，參陳新民，2015，『憲法學釋論』，修訂八版，台北：三. y. Nat. 民書局，141 頁。. 葉百修，1989，『從財產權保障觀點論公用徵收制度』，初版，作者自版，41 頁。. 15. 被徵收之損失為何？公平市價、經濟價值、計畫價值？學者認為被徵收人之損失是該被. io. sit. 14. er. 徵收物之經濟價值，參張永健，2013，『土地徵收補償：理論、實證、實務』，初版，台北：. al. n. v i n 楊松齡，2015，「區段徵收之僵局─公益徵收或合作開發」，『台灣環境與土地法學雜誌』， Ch U i e h n 14：7-15，12 頁；楊松齡，2012，「市價補償即為公平？論徵收補償之地價基準」，『台灣 gc 元照出版有限公司，34-36 頁。 16. 環境與土地法學雜誌』，3：65-78，66 頁。 17. 張文郁，2016，「徵收及特別犧牲之補償」。頁 33-43，收錄於陳立夫、張文郁、張永健. 著『土地徵收法制的變革』初版 2 刷，台北：元照出版有限公司，36 頁。 18. 另史尚寬則認為：「土地徵收，為對於被徵收人所課之特別負担或特別犧牲，對於所受. 之經濟上損失，予以補償，乃為公平原則之當然要求。」及「需用土地人就徵收土地權利之取得，為補償土地權利人之損失，對於國家所履行公法上之金錢負担。」參史尚寬，1964，『土地法原論』台四版，台北：正中書局，530、533 頁。 19. 陳敏，2011，『行政法總論』，七版，台北：新學林出版有限公司，1168 頁。. 20. 例如：行政執行之補償、警察職權行使法之補償、刑事補償法之補償、行政程序法及行. 政爭訟法之補償。參陳敏，2011，『行政法總論』，七版，台北：新學林出版有限公司，11731176 頁。 21. 徐一峯，1959，『土地徵收論』，台北：三民書局，76 頁。 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(10) 強度使用土地，並建設所須公共設施，開發完成後，部分可供建築之用地由原土地所有權人以抵價地方式領回，作為徵收之地價補償外，賸餘可供建築土地，亦稱之為配餘地，即區段徵收之土地，除由土地所有權人領回之抵價地外，其餘由需用土地人原始取得並登記為其所有之其餘土地，包括區段徵收範圍內之九項公共設施用地、供其他公益使用土地，以及其他可供建築土地22，則辦理公開標售、標租或設定地上權，其所收入應抵付開發費用後，若有結餘應納入平均地權基金。而區段徵收本身制度上設計即是一個自償性的開發，所有區段徵收開發的經費，都在地主領回土地後剩下可供建築用地，透過土地之出售，來滿足開發財務需要，支應開發的經費23。近來土地之徵收採用區段徵收方式，已為政府取得公共設施主要來源方式之一24，其補償方式25參司法院釋字第 579 號解釋文，國家依法徵收土地時，對該土地之所有權人及該土地之其他財產權人均應予以合理補償，惟其補償方式，立法機關有一定之自由形成空間26。補償方式可為現金、抵價地、土地債劵(土地法第 29 條第三項超額土地徵收補償地價得搭給土地債劵；土地法第 233 條規定得呈准行政院以土地債劵搭發徵收補償費；平均地權條例第 5 條規定照價收買或區段徵之資金得由中央或直轄市主管機關發行土地債劵)。陳新民教授指出，就司法院釋字第 579 號，對徵收補償額度的合理性，等於「損失額度」，就此而言，立法者並無一定形成空間，. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 原則以金錢為之，但法律上有規定者，得以其他方式為補償27。. sit. io. n. i n U. v. 參楊松齡，2014，「區段徵收─公益或私益」，『台灣環境與土地法學雜誌』，2(1)：1-33，. 5 頁。 24. al. er. 參楊松齡，2013，「區段徵收本質之探討」『台灣環境與土地法學雜誌』，1(8)：141-155，. 145 頁註 16。 23. y. Nat. 22. Ch. engchi. 參內政部地政司 https://www.land.moi.gov.tw/chhtml/content.asp?cid=86&qcode=4 瀏覽日. 期 108.08.08，截至 106 年 12 月底止，全國已辦理完成區段徵收地區計 119 區，總面積約 9,358 公頃，其中提供可建築用地面積約 5,047 公頃，取得道路、溝渠等公共設施用地約 4,301 公頃，節省政府建設費用約 4,224 億元。全國目前正在辦理中之區段徵收總計 8 區，總面積 265 公頃，預計可取得道路、溝渠等公共設施用地計 127 公頃，可建築用地面積 137 公頃，節省政府建設經費共計 170 億元。瀏覽日期 108.08.08。 25. 參陳新民，2015，『行政法學總論』，新九版，台北：三民書局，498 頁。. 26. 參司法院釋字第 443 號，憲法對人民之自由與權利，與所謂規範密度有關，應視規範對. 象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異，若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。即為法律保留原則。 27. 參土地徵收條例第 39 條，地價補償得以徵收後可供建築之抵價地折算抵付。另廖義男. 教授指出對公共設施於保留期間而收限制，為特別犧牲者，依現行制度可為補償措施有： 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(11) 以往現金補償為徵收補償主要方式28，亦隨社會經濟環境觀念變遷29，改為可由被徵收土地所有權人選擇以開發後可供建築之土地抵付徵收地價補償價款30，此即為抵價地式區段徵收。抵價地式區段徵收與採用徵收方式的聯合開發相較，在同樣可達成目的之下，或許屬於侵害較小手段31。有關徵收之地價補償方式，於土地徵收條例之有關區段徵收部分的法規中有「現金補償」及「抵價地」32方式二種補償型態，可供土地被徵收人選擇(土地徵收條例第 40 條第 1 項參照)，其立法有意使我國區段徵收中，土地所有權人可就區段徵收金錢補償與領取抵價地擇一為之，使更能照顧土地所有權人之利益、更符合「重新取得」之精神，成為被徵收土地所有權人「失而復得」之獨有特色，但不論領回補償金或領取抵價地，皆應使被徵收人皆能領得「市價」之徵收補償。且實務上被徵收土地所有權人申領抵價地之比率相當高，顯見區段徵收中被徵收土地所有權人或基於主觀理由或. 治政從來使用或改為妨礙較輕之使用、得申請臨時建築、土地稅優惠或減免、與公有土地交換、大加成補償(土地徵收條修正前)免徵土地增值稅，詳參廖義男，2015，「都市發展中公共設施立. 用地取得方式之規範」。頁 15-74，收錄於廖義男著，『土地法制度論集』初版，台北：元. ‧ 國. 學. 照出版有限公司，24-26 頁。 28. 從 1930 年之舊土地法至 1986 年改革前，為傳統式區段徵收，主要以現金為地價補償標. ‧. 準者；1986 年後改以抵價地為地價補償標準者，為抵價地式區段徵收。參鍾麗娜，2014，『區段徵收論』初版，台北：財團法人中國地政研究所，15 頁；李建良，2006，「損失補. y. Nat. 償」。頁 645-737，收錄於翁岳生編，『行政法(下)』，台北：元照出版有限公司，693 頁；基. sit. 於現代貨幣經濟之下，金錢為融通性最高之資產，受補償者可靈活運用，為最適方式，參黃宗樂，1991，「土地徵收補償法上若干問題之研究」，『台大法學論叢』，21(1)，95 頁。. io. 其區段徵收制度觀念之發展源自於中山先生在實業計畫所主張，由漲價歸公理念的開發. er. 29. al. n. v i n 座發言稿，2014，「區段徵收─公益或私益？」，『台灣環境與土地法學雜誌』，2(1)：3-8 頁； Ch U i e h n 楊松齡，2013，「區段徵收本質之探討」，『台灣環境與土地法學雜誌』，8：142-146 頁。 gc. 方式，進化到開發利益分享，現再到公私合夥的開發方式。詳可參楊松齡區段徵收系列講. 30. 平均地權條例於中華民國 75 年修正第 54 條規定，從區段徵收土地中，除公共設施用地. 外，其餘土地，經整理分割後，得分宗標售與需用土地人原土地所有權人並得按其原有土地價值比例優先買回，修正為區段徵之補償地價，如經土地所有權人之申請，得以徵收後可供建築之土地折算抵付，為抵價地式之區段徵收法源依據。 31. 陳立夫發言紀錄，2015，特別企劃：釋字第七三二解釋面面觀「大眾捷運系統、都市計. 畫開發與土地徵收─釋字第七三二號解釋的相關問題」，『月旦法學雜誌』，247：19；相同見解參廖義男發言紀錄，2015，特別企劃：釋字第七三二解釋面面觀「大眾捷運系統、都市計畫開發與土地徵收─釋字第七三二號解釋的相關問題」，『月旦法學雜誌』，247：6。 32. 參內政部地政司 https://www.land.moi.gov.tw/pda/landfaq.asp?lcid=10&cid=68#13「區段徵. 收範圍內之土地所有權人，對於政府徵收土地應發給之地價補償費，可以向政府申請以徵收後可供建築土地折算抵付，這種折算抵付地價補償費之土地就是抵價地。」瀏覽日期 2017.03.12。 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(12) 其他特殊情況考量，自主選擇領取抵價地作為地價補償方式。但申領抵價地之土地所有權人最終真能如願以償領取到抵價地否？現行規定對申請領取抵價地之被徵收土地所有權人與領取現金地價補償之原土地所有權人真的是公平對待？有關探討區段徵收及抵價地者論著者多，大部分係針對區段徵收之公益性、性質、程序、補償法理、法制及發生爭議行政救濟等論理，且已有相當論述成果，但對區段徵收公告期間，事關區段徵收地價補償程序中，申請抵價地前之相關資訊揭露、直轄巿或縣（巿）主管機關對申請領取抵價地准駁之核定行政行為、抵價地最小分配面積限制、抵價地之申領人已達最小分配面積之實質受補償取得抵價地時點，或直轄巿或縣（巿）主管機關因申請人未能依期補正文件、補正資料不齊全、或未能達最小分配抵價地面積又未能合併申請而最終逕改發給現金地價補償，仍有一系列行政行為。而據區段徵收相關法制似乎過於弱化「被徵收人」的程序參與權益33，亦予對前述諸多行政行為之程序，對申請領取抵價地之被徵收人權益保護方面之探討仍未有多見。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 按司法院釋字第 709、731、763 號解釋意旨內容，政府機關作一行政行為時(解釋之原因案件：核准都是更新事業概之程序、區段徵收申請抵價地之期間起算日案、被徵收土地使用情形應定期通知案)，未確保利害關係. al. er. io. sit. y. Nat. 人知悉相關資訊及適時陳述意見之機會，與憲法要求之正當行政程序不符；故政府機關作為一行政行為時，當應給予當事人及利害關係人事先知悉相關之訊，及適時主張權益機會，方符憲法要求之正當行政程序。. n. 土地徵收條例第 40 條 1 項，應於徵收公告期滿內，檢具有關文件書面申請發給抵價地，逾期則不發給抵價地；據此申請發給抵價地為法定地價補償方式之一，事關人民重要財產上之法益，而決定申請抵價地前，依目前相關法令規定，對被徵收土地所有權人是否已達「確保利害關係人事前知悉」及享有「適時」、「及時獲知相關資訊」之正當行政程序，有討論的空間。. Ch. engchi. i n U. v. 另考量土地利用合理性，於區段徵收以抵價地抵付徵收地價補償制度中，有最小領回抵價地面積不足最小建築面積時，不予發給抵價地規定，查其立法理由係為達成土地之「有效利用」之立法意旨34，惟依都市計畫法及. 33. 何彥陞，2015，「區段徵收抵價地、比例與計算分配之檢討」，『台灣法學雜誌』，263：. 100 頁。 34. 參立法院第四屆第一會期第十二次會議議案關係文書，行政院函請審議「土地徵收條例. 草案」案第 284 頁。 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(13) 建築法規所規定之最小建築面積與區段徵收補償之領回抵價地最小面積限制究有何關聯？申請抵價地之限制規定需達「最小建築面積」規定是否妥適？申請人領回抵價地面積不足最小建築單位面積者，應按「原」徵收地價補償費發給現金補償(土地徵收條例第 44 條第 2 項參照、區段徵收實施辦法第 29 條 2 項參照)。若最後仍因未能領取抵價地，導致須改領回原先之現金地價補償，因實質領取到徵收地價補償的時間遞延，得否認為被徵收土地所有權人之權益受侵害而另有損失補償機會？抵價地之補償方式既為多數被徵收土地所有權人選擇方式，牽扯眾多被徵收人權利保護之利益，更應符合財產權保障及依法行政最高原則要求；惟現有關區段徵收抵價地之相關法令規範與該法令應有之規範有間，基於保護被徵收人財產權的權利利益，免因徵收已為特別犧牲後又因徵收補償行政再次侵害而犧牲被徵收人權利，即有再予研求之必要。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 第二節研究目的. 基於採區段徵收方式徵收土地所有權人土地，土地所有權人既已因特. ‧. io. sit. y. Nat. 別犧牲而喪失所有權，對被徵收人之權利更應被周全考慮及保護，方符憲法之人民依法取得之財產權應予保障意旨，且其財產權應屬法律保留事項，非憲法第 23 條規定事項不得以法律限制，更不得以行政命令限制之。. n. al. er. 於前述區段徵收中有關抵價地發給程序所據之法令規定仍有許多適法疑問待解，本文希望藉由司法院釋字意旨所建構對財產權保障相關意旨、審查基準及法規之立法應遵守規範理論基礎來論述設定之議題，檢視區段徵收有關抵價地發給現行規範，祈能釐清設定議題，並藉本文對現有土地徵收條例及相關實施辦法中有關抵價地之部分探討結果，有機會以不同視角觀點給予再修正時參考，俾對被徵收人的權利保護更加增進周延。. Ch. engchi. i n U. v. 第三節研究方法及流程本研究擬透過相關文獻分析探討設定議題；參閱國內有關區段徵收、財產權保障、徵收補償、損失補償、抵價地申請、抵價地發配領回等相關文獻及行政實務操作作業規定等，先整理現行實務法令程序對有關抵價地申請、核定、發給等之行政規範，再分析界定法制度上被徵收土地所有權人對地價補償之替代物抵價地發給相關規範，於相關司法院解釋意旨、學者見 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(14) 解及行政法規範下應有的權利保護。本文主要以區段徵收實施流程為時間先後順序進行探討，分別以區段徵收中有關抵價地之資訊公布、被徵收人選擇申請抵價地、主管機關核定准駁通知、分配抵價地或逕改領現金補償地價等之現行法定行政程序，作為討論對象，探討被徵收人於抵價地發給行政程序中制度規範，以財產權保障、司法院解釋意旨，配合行政程序應遵守之原則視角檢視，綜整相關文獻，歸納整理後提出本文研究結論與建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(15) 第二章區段徵收作業程序與抵價地之本質土地徵收條例 35 為現行我國關於土地徵收相關規定之特別法 36 或準據法37(土地徵收條例第 1 條參照)。依據土地徵收條例第 4 條六項規定，區段徵收範圍勘選、計畫之擬定、核定、用地取得、拆遷補償、工程施工、分配設計、地籍整理、權利清理、財務結算及區段徵收與都市計畫配合等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。中央主管機關內政部據依授權訂定「區段徵收實施辦法」，該辦法第 2 條規定區段徵收作業程序有「準備作業」程序及「正式作業」程序。而與本文探討較有相關為該實施辦法第 26 條規定之抵價地分配作業程序。. 第一節區段徵收作業程序. 政治大所謂區段徵收乃是政府基於新都市開發建設、舊都市更新、農村社區立更新或其他開發目的需要(參土地徵收條例第 4 條、平均地權條例第 53 條)，. ‧ 國. 學. ‧. 對於一定區域內之土地全部予以徵收，並重新規劃整理；開發完成後，由政府直接支配使用公共設施用地，其餘之可供建築土地，部分供作土地所有權人領回抵價地之用，部分作為開發目的或撥供需地機關使用，剩餘土地. sit. y. Nat. 則辦理公開標售、標租或設定地上權，並以處分土地之收入抵付開發總費用38，初有財務平衡之考量，宣稱公私互蒙其利，政府與民眾雙贏之措施39！. er. io. 區段徵收實施之程序主要依據土地徵收條例第 4 條六項規定，有關區. al. n. v i n 中華民國八十九年二月二日總統 C h（89）華總一義字第U8900023570 號令制定公布全文 63 engchi 條；並自公布日起施行。內政部基於土地徵收法制除於土地法有專編規定外，散見各種不. 35. 同法規，規定分歧執行不便，且土地徵收程序互異，徵收項目及標準不一，造成土地徵收阻力及抗爭，為符合政府機關推動「法制再造」宗旨，亟需制定土地徵收專法，確保土地所有權人權益，加速取得公共建設所需私有土地。參立法院公報第 88 卷第 54 期委員會紀錄地 172 頁，內政部黃部長主文報告說明。 36. 陳立夫，2011，「我國土地徵收制度相關爭議問題之研究─以近年行政法院裁判為中心. 素材」。頁 195-242，收錄於陳立夫著，『土地法研究(二)』一版，台北：新學林出版有限公司，197 頁。 37. 陳新民，2008，『憲法學釋論』修訂六版，台北：三民書局，316 頁。. 38. 參內政部地政司. http://www.land.moi.gov.tw/chhtml/landfaq.asp?lcid=10&cid=68&qcode=5#13 瀏覽日期 2017.02.27。 39. 參『區段徵收作業手冊』，2016，內政部編印，1 頁。 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(16) 段徵收諸多事項授權中央主管機關訂定，中央主管機關內政部依授權訂定之「區段徵收實施辦法」，該辦法第 2 條規定區段徵收作業程序有「準備作業」程序及「正式作業」程序。其二階段程序三大部分如下40 一、準備程序(第一階段)41 （一）範圍勘選。需用土地人興辦公益事業，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地及範圍，並應儘量避免耕地及優先使用無使用計畫之公有土地或國營事業土地。特定農業區經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，若有爭議，應依行政程序法舉行聽證(土地徵收條例第 10 條第 3 項)。（二）土地所有權人意願調查。需用土地人應於都市計畫規劃時，調查原土地所有權人於區段徵收後繼續從事耕作之意願，作為劃設農業專用區面積及位置之參考(土地徵收條例施行細則第 48 條之 1 第 2 項)。區段徵收範圍內得規劃配設農業專用區，供原土地所有權人以其已領之現金地價補償費數額申請折算配售土地，作為農業耕作使用。(土地徵收條例第 43 條之 1 第 1 項)。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. （三）評估公益性及必要性42。需用土地人興辦事業徵收土地時，應依下列因素評估興辦事業之公益性及必要性，並為綜合評估分析：其因素寶括社會因素、經濟因素、文化及生態因素、永續發展因素、其他：依徵收計. sit. y. Nat. 畫個別情形，認為適當或應加以評估參考之事項(土地徵收條例第 3 條之 2)，並為綜合評估分析。. n. al. er. io. （四）召開事業計畫公聽會。需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。特定農業區43經行政院核定為重大建設須辦理徵收者，若有爭議44，應依行政程序法舉行聽證. Ch. engchi. i n U. v. 40. 可參本節之附作業流程圖一。. 41. 參『區段徵收作業手冊』，2016，內政部編印，11-73 頁。. 42. 內政部 100 年 1 月 18 日台內地字第 0990261119 號函請相關機關就土地徵收之事業計. 畫屬特定興辦事業、開發面積達 30 公頃以上、新訂、擴大都市計畫等者或事業計畫以區段徵收方式辦理開發者，應於本部都市計畫委員會、區域計畫委員會審議前，就公益性及必要性先行向本部土地徵收審議小組報告。公益性及必要性評估報告書內容請參『區段徵收作業手冊』，2016，內政部編印，226-228 頁。 43. 依土地徵收條例’施行細則第 11 條之一所示，特定農業區係指「特定農業區農牧用地」。. 44. 所稱爭議，指建設計畫於行政院核定為重大建設後，經需用土地人以書面通知計畫範圍. 內之特定農業區農牧用地之土地所有權人其土地列入徵收，而土地所有權人對其所有之農牧用地列入徵收計畫範圍之必要性提出異議時，經興辦事業之中央目的事業主管機關詳實 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(17) (土地徵收條例第 10 條)。（五）事業計畫報請目的事業主管機關許可。需用土地人興辦之事業依法應經目的事業主管機關許可者，於申請徵收土地或土地改良物前，應將其事業計畫報經目的事業主管機關許可。（六）辦理變更、新訂或擴大都市計畫作業。區段徵收範圍勘定後，應配合辦理變更都市計畫者，直轄市或縣(市)政府應依都市計畫法第 26 條規定辦理通盤檢討變更(區段徵收實施辦法第 7 條參照)，應配合辦理新訂或擴大都市計畫者，直轄市或縣(市)政府應先依規定層報核可後，再依都市計畫法定程序辦理之(區段徵收實施辦法第 8 條參照)。（七）範圍邊界分割測量。區段徵收範圍內土地應確實依據基本測量實施規則及地籍測量實施規則規定辦理。. 治政大（八）建築改良物禁止事項之報核及公告。區段徵收範圍勘定後，該管立直轄市或縣(市)主管機關得視實際需要，報經上級主管機關核定後，分別或 ‧ 國. 學. 同時公告禁止建築改良物之新建、增建、改建或重建及採取土石或變更地形45。前項禁止期間，不得超過 1 年 6 個月(土地徵收條例第 37 條參照)。. ‧. （九）地籍資料整理、調查及繕造清冊。區段徵收範圍勘定後，應利用. al. er. io. sit. y. Nat. 土地登記簿及相關冊、籍資料校對地籍圖，圖簿資料如有不符時，應立即查明原因並依規定更正，地籍圖經校正無誤後，應以地籍圖製區段徵收範圍圖。. n. （十）土地徵收補償市價查估資料之提送及評定。徵收補償市價查估得由需用土地人委託不動產估價師查估，再將不動產估價師依據相關規定製作之圖籍及各式書表、檔案，於提報區段徵收計畫書前 2 至 3 個月報送土地所在地直轄市、縣(市)政府提交地價及標準地價評議委員會評定，作為土地徵收補償依據。. Ch. engchi. i n U. v. （十一）徵收補償費查估及繕造清冊。被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共. 說明後，仍有異議者。 45. 內政部 82.8.10 台內地字第 8285838 號函：係指以人為方式改變原有地形、地貌，而致. 妨礙區段徵收之實施。意旨為避免土地或建物所有權人於公告徵收前搶建或改建，以避免民眾無謂之投資建設浪費，及有心人士藉機搶建投機取得不當利益，俾順利推動區段徵收作業。 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(18) 設施保留地之平均市價補償其地價。依據調查資料繕造區段徵收土地清冊及地價補償費清冊。區段徵收實施之準備作業程序，概以需用土地人對將來欲使用土地範圍之事前調查土地狀態、使用情形及地籍等，作事前事業主管機關許可申請、補償費查估及資料造冊等行政。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(19) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖一：區段徵收作業流程圖(資料來源：『區段徵收作業手冊』2016，內政部編印) 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(20) 二、正式作業(第二階段)46 （一）先行區段徵收地區開發範圍報核。對新設都市地區之全部或一部，實施開發建設者；舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者；都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。經中央主管機關核定者，得先行區段徵收，不受都市計畫法第 52 條規定之限制。（二）抵價地比例報核。需用土地人考量各種因素47，訂定抵價地比例應考量區段徵收開發之目的、開發總費用財務平衡、公共設施用地、開發地區特性、實際發展狀況、土地可使用強度及土地所有權人受益程度等因素 48 ，合理評估訂定為宜。其比例應為徵收私有土地面積百分之五十，檢具具體理由報請上級主管機關核准者得為非百分之五十，但最低應為百分之四十以上(含)，故抵價地比例原則為百分之五十。可得知若抵價地面積比例為百分之五十者得免報准。依土地徵收條例第 39 條二項規定抵價地之比例除「情況特殊」49外，應為百分之五十，若經上級主管機關核定者，百分之五十至四十之間。. 政治大. 立. ‧ 國. 學. ‧. （三）召開協議價購50會議。除國防、交通、水利事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議價購外，需用土地人應先與土地所有權人協議價購(土地徵收條例第 11 條)，其協議價購程序不得流於形式之開. n. al. er. io. sit. y. Nat. 會，虛應故事，並應雙掛號附會議說明資料通知土地所有權人並給予充分陳述機會，會議記錄亦應郵寄各所有權人。. i n U. v. 46. 可參本節之附作業流程圖二。. 47. 區段徵收實施辦法第 16 條。. 48. 邊泰明教授則認為：「抵價地比例採取的是僅以滿足領取補償地價折算抵付之土地為原. Ch. engchi. 則，剩餘可建築土地悉數由政府所有，因此他具有土地儲備的功能」參邊泰明，2003，『土地使用規劃與財產權─理論與實務』初版，台北：詹氏書局，407 頁。 49. 「情況特殊」之論述可參廖義男，2015，「抵價地制度之檢討」。頁 111-148，收錄於廖. 義男著，『土地法制度論集』初版，台北：元照出版有限公司，147 頁「應係指為達成開發或更新土地之目的，依其合理估算所須之開發總費用，以徵收土地總面積百分之五十，扣除供道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂園、廣場、停車場、體育場所及國民學校等必要公共設施之用之土地後之其餘土地，以有償撥供需地機關或讓售供公營事業機關使用、讓售供國民住宅用地或安置原住戶所需土地使用、以及讓售其餘可供建築之土地而獲得之金額，仍不足以償付開發總費用，因而不得不增加徵收範圍內之土地總面積百分之十之限度內，在予讓售而取得價金，以彌補開發總費用之差額而言。」 50. 指需用土地人於申請徵收土地或土地改良物前，先行與所有權人協議購買前開標的之行. 為，稱之「協議價購」。參『區段徵收作業手冊』，2016，內政部編印，319 頁。 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(21) （四）召開區段徵收公聽會。需用土地人申請區段徵收土地，應檢具區段徵收計畫書、徵收土地圖冊及土地使用計畫圖，送由當地直轄市或縣(市) 主管機關邀集需用土地人及土地所有權人舉行公聽會後，報請中央主管機關核准(土地徵收條例第 38 條)。（五）區段徵收計畫書之報核、審議及核准。經直轄市或縣(市)政府召開公聽會後，檢具計畫書及相關附件報請中央主管機關內政部，經土地徵收審議小組審議通過後由內政部核准，並將原案通知該管直轄市、縣(市)政府，即辦公告徵收等手續。（六）區段徵收公告及通知。直轄市或縣 (市) 主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告三十日，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人(土地徵收條例第 18 條參照)。直轄市或縣(市) 地政機關於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及他項權利人(土地法第 227 條 1 項)。若所有權或他項權利於公告前已因繼承、強制執行或法院之判決，已於公告前取得權利者，應於公告期間內向該管直轄市或縣〈市〉地政機關申請備案；被徵收土地之所有權未登記完畢，附麗土地所有權之他項權利者，應於公告期間向直轄市或縣 (市)地政機關聲請備案，若未為備案者，他項權利將不視為被徵收土地之負擔(參土地法第 229 條)，其權利將依徵收公告之日登記簿所載為準. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. al. er. io. sit. y. Nat. （七）異議處理及通知。徵收公告之權利關係人對徵收公告有異議者，應以書面提出，主管機關應即查明處理並通知權利關係人，若仍有不符者得依法提起行政救濟(土地徵收條例第 22 條參照). i n U. v. （八）發給抵價地案件之申請、審查及核定。實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內51，檢具三七五52租約已補償、他項權利同意塗銷、限制登記塗銷證明等有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣(巿)主管機關申請發給抵價地。該管直轄巿或縣(巿)主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人(土地徵收條. 51. Ch. engchi. 解釋上應於被徵收人收到徵收通知之次日起 30 日內申請，參內政部 104 年 12 月 4 日. 內授中辦地字第 1041309677 號令規定，土地所有權人應於區段徵收書面通知送達翌日起 30 日內申請。亦即區段徵收範圍內土地所有權人無論所持有之土地面積大小，皆得於區段徵收書面通知送達翌日起 30 日內，自行決定是否申領抵價地。 52. 關臺灣特有之制度「三七五」減租制度，請參徐世榮，2016，「三七五減租」。頁 38-53，. 收錄於徐世榮著『土地正義：從土地改革到土地徵收，一段被掩蓋、一再上演的歷史』初版，台北：遠足文化事業股份有限公司第二編輯部。 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(22) 例第 40 條參照)。（九）徵收補償費之發放或存入保管專戶。徵收補償費應於徵收公告期滿後 15 日內發給，或因補償費受領遲延、拒絕受領、不能受領等法定理由，補償費得存入徵收補償費保管專戶(土地徵收條例第 20、26 條參照)。（十）公有土地及未登記土地之處理。公有土地之管理機關應以作價或領回土地方式撥供該管區段徵收主管機關統籌規劃開發、分配(土地徵收條例 43 條)。未登記土地，得視需用土地人分別登記為國有、直轄市或縣 (市)有，並指定管理機關(土地徵收條例施行細則第 49 條參照)。（十一）囑託辦理區段徵收土地所有權移轉登記、公有土地所有權移轉或管理機關變更登記、他項權利塗銷或變更登記、建物滅失或標示變更登記。於土地登記時登記原因為「區段徵收」，無償撥用者原因發生日期為「行政院核准撥用之日」，其餘為「公告之日」並得免繕造權利書狀。. 政治大. 立. （十二）工程施工。. ‧ 國. 學. ‧. （十三）辦理抵價地分配及農業專用區配售。抵價地發交被徵收土地所有權人領回。其應領回抵價地之面積，由該管直轄市或縣(市)主管機關按其應領地價補償費與區段徵收補償地價總額之比率計算其應領補償之權利. sit. y. Nat. 價值，並以實際領回抵價地之單位地價折算之(土地徵收條例第 44 條第 1 項第 1 款)。抵價地領回面積不足最小建築單位面積者，應於規定期間內提出. n. al. er. io. 申請合併，未於規定期間內申請者，該管直轄市或縣(市)主管機關應於規定期間屆滿之日起 30 日內，按原徵收地價補償費發給現金補償(土地徵收條例第 44 條第 2 項)。各級主管機關依本條例 43 之 1 第 2 項規定訂定配售辦法時，應會商需用土地人並邀集原土地所有權人舉行土地配售說明會，且應於徵收公告時，於公告事項內載明欲申請配售農業專用區土地之原土地所有權人，應選擇領取現金補償。區段徵收範圍內農業專用區土地之配售，以公開抽籤及自行選擇配售街廓為原則。. Ch. engchi. i n U. v. （十四）地籍整理。（十五）囑託辦理開發完成後土地所有權登記或管理機關變更登記。直轄市或縣(市)主管機關於辦竣地籍測量後，應將土地分配結果清冊、分配結果圖等資料送交該管登記機關，囑託辦理所有權登記或管理機關變更登記，並將原地籍資料各部別截止記載。前項登記，登記機關應依分配結果清冊重造土地登記簿辦理登記(區段徵收實施辦法第 35 條參照)。 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(23) （十六）辦理抵押權或典權登記。土地所有權人在徵收公告期間申請於發給之抵價地時，原土地有設定抵押權或典權時，本應先提出同意塗銷原有土地抵押權或典權之證明文件，惟可於區段徵收完成後，再於主管機關規定期間內提出雙協議，於領取抵價地後重新設定抵押權或典權之權利範圍、價值、次序等設定內容及相關申請登記文件，併同登記規費送請主管機關於囑託登記機關辦理抵價地所有權登記時，同時辦理抵押權或典權設定登記。（十七）土地之處分。抵價地發交被徵收土地所有權人領回。道路、溝渠、公園、綠地、兒童遊樂場、廣場、停車場、體育場所及國民學校用地，無償登記為當地直轄市有、縣(市)有或鄉(鎮、市)有。前以外之公共設施用地，得由主管機關依財務計畫需要，於徵收計畫書載明有償或無償撥供需地機關或讓售供公營事業機構使用。國民住宅用地、安置原住戶或經行政院專案核准所需土地得以讓售。其餘可供建築土地，得予標售、標租或設定地上權(土地徵收條例第 44 條參照)。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. （十八）財務結算。區段徵收財務經結算後，如有盈餘，撥充實施平均地權基金，如有不足，透列實施平均地權基金預算，以貼補不足之數額。. ‧. （十九）撰寫成果報告。需用土地人應於完成財務結算後三個月內撰. n. al. er. io. sit. y. Nat. 寫區段徵收成果報告，並報請中央主管機關備查(區段徵收實施辦法第 42 條第 1 項)。. Ch. engchi. i n U. v. 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(24) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖二：區段徵收作業流程圖(資料來源：『區段徵收作業手冊』2016，內政部編印). 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(25) 三、抵價地分配53 一、計算抵價地總面積。主要依據土地徵收條例施行細則第 50 條所規定於附件二計算式計算土地所有權人領回抵價地權利價值及總面積。其中計算式中之「全區之徵收土地面積」係指被徵收之私有土地總面積，不包括公有土地及協議價購之私有土地。二、規劃抵價地分配街廓、分配方向及訂定各街廓最小分配面積。由主管機關會商需用土地人，依開發目的及實際作業需要劃定抵價地分配街廓及最小建築單位面積。依據都市計畫書或都市設計之規定，訂定各抵價地分配街廓之最小分配面積，但最小建築單位面積不得小於畸零地使用規則及都市計畫所規定最小建築基地之寬度、深度及面積。三、劃定區段徵收後地價區段，評定區段徵收後地價。需用土地人應預計平均開發成本，並斟酌各街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預期發展情形，估計各路街之路線價或區段價，並提經地價評議委員會評定後，作為原土地所有權人領回抵價地之計算基準。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 四、計算各分配街廓面積、單位地價及抵價地總地價。. ‧. 五、計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值。. y. Nat. 六、訂定抵價地分配作業要點。直轄市或縣(市)政府應先會商需用土地. sit. n. al. er. io. 人訂定抵價地分配作業要點)，經簽報機關首長核定後，作為抵價地分配作業之依據。. i n U. v. 七、召開抵價地分配作業說明會。主管機關應檢送下列資料 1.抵價地分配作業要點。2.土地所有權人應領抵價地之權利價值計算表。3.抵價地分配街廓位置圖說。4.合併分配申請書前項抵價地分配街廓位置圖說。以掛號交寄並取得回執，通知土地所有權人召開抵價地分配作業說明會。前「抵價地分配街廓位置圖說」，應載明下列事項：(1)各分配街廓之土地使用分區管制規定。(2)各分配街廓之評定區段徵收後地價。(3)各分配街廓之可分配權利價值。(4)各分配街廓之最小分配面積及其所需之權利價值。(5)各分配街廓之分配方向。. Ch. engchi. 八、受理合併分配之申請。土地所有權人應領抵價地之權利價值未達. 53. 參『區段徵收作業手冊』，2016，內政部編印，183-191 頁；區段徵收實施辦法第 26 條. 參照；可參本節之附作業流程圖三。 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(26) 直轄市或縣(市)主管機關通知辦理抵價地分配當次最小分配面積所需之權利價值者，應於規定期限內自行洽商申請合併分配或申請協調合併分配。逾期者，按原徵收補償地價發給現金補償。九、訂期通知土地所有權人辦理抵價地分配。直轄市或縣(市)政府應擇定辦理抽籤分配之時間，並以掛號交寄並取得回執，或以其他得收取回執之方式通知各原土地所有權人。十、依配定之位置，計算各土地所有權人領回抵價地面積，繕造分配結果清冊。抵價地分配完竣後，應將土地分配結果清冊、分配結果圖公告 30 日，並通知受分配之土地所有權人，對於分配結果有異議者，應於公告期間內以書面提出異議。未於公告期間內提出者，其分配結果於公告期滿時確定。. 政治大. 十一、公告抵價地分配結果。抵價地分配完竣後，直轄市或縣(市)主管機關應將土地分配結果清冊、分配結果圖，於該機關之公告處所及區段徵收土地所在地公告 30 日，並通知受分配之土地所有權人；有異議者應於公告期間內以書面向直轄市或縣(市)主管機關提出，未於公告期間內提出者，其分配結果於公告期滿時確定。. 立. ‧. ‧ 國. 學. er. io. sit. y. Nat. 十二、繳納或發給差額地價。實際領回抵價地之面積超過應領之面積者，就其超過部分按評定區段徵收後地價繳納差額地價。實際領回抵價地之面積小於應領之面積者，就其不足部分按評定區段徵收後地價發給差額地價。若有差額地價未繳納者，主管機關應囑託登記機關於土地登記簿加註未繳清差額地價前，不得辦理所有權移轉或設定他項權利。. al. n. v i n Ch 十三、囑託辦理抵價地所有權登記並通知受分配之土地所有權人。 engchi U 其中與議題設定之抵價地發給有關事項有下：. 申請人：以徵收公告之日土地登記簿記載之土地所有權人或其繼承人 54 或遺產管理人。申請期間：不願領取現金地價補償而改領取抵價地者，應於徵收公告期間內提出申請；但依大法官釋字第 731 號解釋意旨，應以徵收公告送達 54. 依土地徵收條例第 25 條規定，繼承人得單獨按應繼分領取補償費，又同條例第 48 條區. 段徵收程序與補償，未規定者準用第 2 章及第 3 章規定，區段徵收範圍內原土地所有權人之繼承人不願領取現金地價補償者，得按期應繼分申請發給抵價地。內政部 89 年 6 月 14 日台(89)內地字第 8976927 號函；內政部 89 年 6 月 15 日台(89)內中地字第 8910743 號函。 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(27) 被徵收土地所有權人日之翌日為申請期間起算日起算 30 日內提出申請，方符合憲法所要求之正當行政程序。申請文件及方式：填具申請書備妥個人身分證明文件及權利證明文件，以書面於指定地點臨櫃或掛號郵寄申請。收件、審查、補正：主管機關應置收件簿，依收件先後次序編號，收件後應於徵收公告期滿後二個月審查完畢，若有補正情事55，應通知申請人於接到補正通知書後三個月內照補正事項補正完畢。申請展延補正期限：申請人確實無法於補正期限內完成補正事項者，得於補正期限內另申請展延補正期限，直轄市或縣(市)政府於接獲申請後應依個案實際情況予以審核，如不影響整體開發作業及時程，得准予展延。. 政治大. 核定與駁回：申請案件經審查結果符合規定者，直轄市或縣(市)政府應核定發給抵償地通知函56，如申請人資格不符或已逾法定申請期限，或限期補正事項逾期未補正或未依照補正事項完全補正者，直轄市或縣(市)政府應核定不發給抵價地57，並將結果通知申請人。. 立. ‧. ‧ 國. 學. 55. 補正情形有下列情形：1.申請人資格不符或身分證明文件不足或其代理人之代理權有欠. y. Nat. 缺者。2.原土地所有權人死亡未辦竣繼承登記，由其繼承人提出申請，申請人未提出繼承. sit. 證明文件或證明文件不足者。3.被徵收土地上於 89.01.28 以前訂有耕地三七五租約，未提出補償承租人之證明文件者。4.被徵收土地上設定有地上權、地役權或永佃權，未提出同. io. er. 意塗銷他項權利之證明文件者。5.被徵收土地上設定有抵押權或典權，未提出抵押權清償. al. n. v i n 預告登記權利人同意塗銷預告登記之證明文件者。7. 被徵收土地經稅捐單位查註積欠地 Ch U i e h n 價稅或其他稅費，未檢附完稅證明文件者。 gc. 或典權回贖或同意塗銷之證明文件者。6.被徵收土地有限制登記，未提出塗銷限制登記或. 56. 核定發給抵價地通知函略謂「主旨：台端申請發給○○區段徵收抵償地乙案，本府核定. 照准，請查照。說明：一、依據台端○○年○○月○○日收件第○○○號申請發給抵價地申請書辦理。二、台端所有坐落○○區段徵收範圍內○○鄉（鎮、市、區）○○段○○小段○○地號等○○筆土地，應領地價補償費○○○元整，依據土地徵收條例第 40 條規定，申請全部以徵收後可供建築之抵價地折算抵付地價補償費（或申請部分以徵收後可供建築之抵價地折算抵付地價補償費○○○元整），經本府審查結果，符合法令規定，准予發給抵償地。本府將於完成抵價地分配相關準備作業後，依規定召開抵償地分配說明會及辦理抵價地分配，屆時請台端檢具本函憑辦。」參『區段徵收作業手冊』，2016，內政部編印， 375 頁。 57. 核定不發給抵價地通知函主旨：台端申請發給○○區段徵收抵價地乙案，經本府審查結. 果，因申請人資格不符（或已逾法定申請期限）（或限期補正事項，逾期未補正或未依照補正事項完全補正），核定不發給抵價地，請查照。說明：一、依據台端○○年○○月○○ 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(28) 主關機關依開發目地及實際需要劃定抵價地之分配街廓及最小建築面 58. 積，並應剔除公共設施用地、國民住宅用地、安置原住戶土地專案讓售土地，使得領回之抵價地係「可供建築土地」。主管機關應預計區段徵收平均開發成本，斟酌區段徵收後各街廓之位置、地勢、交通、道路寬度、公共設施及預計發展情形，估算路線價或區段價，提經地價評議委員會評定，作為領回抵價地之計算基準(土地徵收條例第 45 條)。在召開抵價地分配作業說明會之前，應先訂定抵價地分配作業要點59外，應同時檢送一、抵價地分配作業要點、二、土地所有權人應領抵價地之權利價值計算表、三、抵價地分配街廓位置圖說、四、合併分配申請書。而其中抵價地分配街廓位置圖說，更應載明下列事項：1.各分配街廓之土地使用分區管制規定、2.各分配街廓之評定區段徵收後地價、3.各分配街廓之可分配權利價值、4.各分配街廓之最小分配面積及其所需之權利價值、5.各分配街廓之分配方向等訊息資料60，通知土地所有權人於說明會。. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 抵價地分配作業要點簽報機關首長61核定後，作為該區段徵收案抵價地分配作業之依據。於公開抽籤62自行選擇分配街廓方式，其應領抵價地之權. ‧. 日收件第○○○號申請發給抵價地申請書辦理。二、台端所有坐落○○區段徵收範圍內○. y. Nat. ○鄉（鎮、市、區）○○段○○小段○○地號等○○筆土地，應領地價補償費○○○元整，. sit. 依據土地徵收條例第 40 條規定，申請全部以徵收後可供建築之抵償地折算抵付地價補償費（或申請部分以徵收後可供建築之抵價地折算抵付地價補償費○○○元整），經本府審. io. er. 查結果，因（請依個案事實情況詳細說明原因），本府核定不發給抵價地。三、本案台端申. al. n. v i n 於○○年○○月○○日發放現金補償，請台端持本函前往○○○（地址：…）逾期未領取 Ch engchi U 時，將依土地徵收條例第 26 條規定，存入本府設於○○銀行○○分行「○○縣（市）政請發給抵價地之地價補償費○○○元整，本府依據土地徵收條例第 41 條第 3 項規定，訂. 府土地徵收補償費保管專戶」（國庫保管專戶）。四、台端對說明二如有不服，請依訴願法第 14 條及第 58 條規定，自本件行政處分書到達之次日起 30 日內，繕具訴願書，向本府遞送（以實際收受訴願書之日期為準，而非投郵日），並將副副本抄送內政部訴願審議委員會（地址：臺北市徐州路 5 號）。參『區段徵收作業手冊』，2016，內政部編印，376 頁。 58. 依據都市計畫書或都市設計之規定，訂定各抵價地分配街廓之最小分配面積。. 59. 依區段徵收實施辦法第 26 條 2 項規定，抵價地分配作業要點，由直轄市或縣(市)主管. 機關會商需用土地人定之；值得一提的是抵價地分配對區段徵收範圍內申領抵價地之土地所有權人關係權利甚為重大，但其性質卻屬行政規則，明文排除有與主管機關共同協議之機制。 60. 見區段徵收實施辦法第 27 條一項。. 61. 係指直轄市或縣(市)之市長或縣(市)長。. 62. 先抽出順序籤後，再依順序籤順序抽出土地分配籤。參『區段徵收作業手冊』，2016， 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(29) 利價值不得小於選擇分配街廓最小分配面積所需要之權利價值。若應領回抵價地面積不足最小建築單位面積者，申請抵價地者應於規定期間內提出申請合併外，該管直轄市或縣(市)主管機關應於規定期間屆滿之日起三十日內，按原徵收地價補償費發給現金補償(土地徵收條例第 44 條 2 項參照)，若土地所有權人未達於直轄市或縣(市)主管機關通知辦理抵價地分配當次之最小分配面積所需之權利價值時，主管機關應定期限由土地所有權人自行與他土地所有權人洽商「合併分配申請抵價地」，或由主管機 63 關協調合併分配。未合併成當次最小分配面積權利價值者，或當次已無適合最小分配面積可分配者，得於下次配地時申請重新合併分配或領取現金地價補償(區段徵收實施辦法第 29 條參照)。另直轄市或縣(市)主管機關應鼓勵土地所有權人自行合併，並得申請直轄市或縣(市)主管機關代為協調合併分配，對經合併分配領取抵價地者，應以分別共有(持分)方式分配之抵價地。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 於抵價地分配結果完竣後，主管機關應即將抵價地分配結果造冊及製作分配結果圖，經公告 30 日，並通知受分配之土地所有權人；公告期間受分配之土地所有權對分配結果有異議者，得以書面提出異議，逾期提出異議或未於公告期間提出異議，其分配結果於公告期滿時確定；直轄市或縣 (市)主管機關於分配結果確定後，辦理地籍測量，作為抵價地實地點交之用；直轄市或縣(市)主管機關辦竣地籍測量後，檢具土地分配清冊、分配結果圖. n. al. er. io. sit. y. Nat. 等資料囑託該管登記機關辦理領回抵價地之所有權第一次登記64。. Ch. engchi. i n U. v. 內政部編印，391 頁。 63. 指依各該分配街廓所定之最小分配面積乘以其評定之單位地價後所得之數額。. 64. 參『區段徵收作業手冊』，2016，內政部編印，204 頁。 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(30) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 圖三：區段徵收作業流程圖(資料來源：『區段徵收作業手冊』2016，內政部編印) 以上三大作業時程，除法有明定者外，直轄市或縣(市)政府得視實際作業需要予以調整或同步進行65。. 65. 參『區段徵收作業手冊』，2016，內政部編印，7 頁。 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(31) 第二節抵價地之本質抵價地係以可供建築之土地抵付徵收補償地價，基於區段徵收財務具有自償性及收支平衡概念，故其規劃之初抵價地按一定比例劃設時，即應足提供全體原土地所有權人之地價補償66。需用土地人擬定徵收計畫提交中央主管機關審議階段時，需用土地人其所需之土地及九項公共設施所需土地皆已事先劃出，定能受到完全之取得分配，且計畫規劃中，業已保留足供土地被徵收人全部選擇以抵價地為補償地價時，全部所需之抵價地面積，此為區段徵收財務自償與平衡原則之必然結果。原土地所有權人應領地價補償與總徵收地價補償比率，乘上預計供分配抵價地之總地價，得出應領之權利價值，再以應領權利價值除以選配抵價地之單位地價，即得出可領回之抵價地面積。由前開計算式實際上可理解，預計分配之抵價地由被徵收原土地所有權人全體共有，並按原土地所有權人應收徵收補償地價對全體土地所有權人總應補償地價和之比例，對將來提供分配之抵價地有「應有部分」67。亦即預供分配抵價地所表彰之價值，為全體應受徵收補償地價地權利價值總和，應由原被徵收土地所有權. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 人全體共享68。本文認為基於區段徵收採財務平衡原則，抵價地之總面積應. n. al. er. io. sit. y. Nat. 足供區段徵收範圍內被徵收土地所有權人，以應受地價補償總和申請領取抵價地，且抵價地式區段徵收即採此一目的而規劃，以可供建築土地折算抵付區段徵收地價補償，而認為抵價地本質應為被徵收土地所有權人共有。. i n U. v. 核定發給抵價地通知，有使土地所有權人喪失其原有土地權利之效力，其依據來自土地徵收條例第 40 條三項規定。但其核定通知並未使被徵收土地所有權人取得「特定」抵價地所有權，需待該管直轄市或縣(市)主管機關於規劃分配後且經公告無異議後，始生物權確定效果，再囑託登記機關逕行辦理土地所有權登記後，申請抵價地人始取得該抵價地所有權並獲得實際地價補償69。. Ch. engchi. 按行政程序法第 92 條規定稱行政處分者謂：「指行政機關就公法上具 66. 參司法院釋字第 731 號黃茂榮大法官協同意見書，2 頁。. 67. 參司法院釋字第 731 號黃茂榮大法官協同意見書，6 頁。. 68. 參司法院釋字第 731 號黃茂榮大法官協同意見書，14 頁。. 69. 廖義男，2015，「抵價地制度之檢討」。頁 111-148，收錄於廖義男著，『土地法制度論集』. 初版，台北：元照出版有限公司，119 頁。 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.

(32) 體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政處分之概念要素70為行政機關基於公法規定，針對特定具體事件71，行政機關行使公權力，直接對外單方發生法律效果。簡單說明即是代表國家行政針對個案對就個別具體個案判斷，認為可發生法律上效果，即可認定為行政處分。而就抵價地申請之准駁，直轄市或縣(市)政府主關機關會依申請給予准駁之「核定」函，該核定發給抵價地通知函內容約略為：「主旨：台端申請發給○○區段徵收抵償地乙案，本府核定照准，請查照。說明：一、依據台端，…應領地價補償費○○○元整，依據土地徵收條例第 40 條規定，…經本府審查結果，符合法令規定，准予發給抵償地。本府將於完成抵價地分配相關準備作業後，依規定召開抵償地分配說明會及辦理抵價地分配，屆時請台端檢具本函憑辦。」即有對申請抵價地准駁之決定，而具體發生申請人得否領取抵價地的法律效果。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 就抵價地之申請係依據土地徵收條例第 40 條第一項前段規定，實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣(巿)主管機關申請發給抵價地。原土地所有權人雖就抵價地之發給有申請權利，但准駁之核定，仍須由主管機關依據土地徵收條例相關規定審查，而行政機關就申請人依據土地徵. io. sit. y. Nat. 收條例之公法規定，對申請領取抵價地此一具體事件，自應予按規定給予審查，並於最終給予准駁之決定，該審查決定以核定書面通知申請人後，對於申請人直接發生得否領取抵價地法律效果之單方面意思72表示。據上本文. n. al. er. 認為抵價地之申請核定一事，該管直轄市或縣(市)政府主管機關就人民申請領取抵價地准駁核定行為之性質應為行政處分73。. Ch. engchi. i n U. v. 核定發給抵價地為須經申請之行政處分：. 被徵收人依法申請抵價地，直轄巿或縣(巿)主管機關為特定行政行之准駁時，直轄巿或縣(巿)主管機關自需依申請是否符合法定程序及要件加以審查，認為符合程序及要件時，自應依法作成准駁行政處分，所以被徵收人須 70. 參許宗力，2006，「行政處分」。頁 475-558，收錄於翁岳生編，『行政法(上)』，台北：元. 照出版有限公司，478-501。 71. 指相對人必須特定及所涉事實關係必須具體，參許宗力，2006，「行政處分」。頁 475-. 558，收錄於翁岳生編，『行政法(上)』，台北：元照出版有限公司，497 頁。 72. 所謂單方行為係指行政機關不必獲得相對人之允許、承諾，即可有權作成該處分，參陳. 新民，2015，『行政法學總論』，新九版，台北：三民書局，287 頁。 73. 參台北高等行政法院 102 年度訴字第 304 號判決。 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.MPLE.004.2019.A05.