國立臺灣大學工學院建築與城鄉研究所 碩士論文
Department or Graduate Institute of Building and Planning College of Engineering
National Taiwan University Master Thesis
從工業大港到觀光大港？ ──新舊發展議程 衝突下的高雄港市再發展
From an industrial harbor to a tourist harbor？
─the Kaohsiung city/harbor redevelopment under conflict between new and old agenda
林琬純 Lin, Wan-Chun
指導教授﹕劉可強博士
Advisor: Koh-Chiang Liu, Ph.D.
中華民國 九十八年 九月 September, 2009
國立臺灣大學
建築與城鄉研究所 碩士論文
從 工 業 大 港 到 觀 光 大 港 ？
新 舊 發 展 議 程 衝 突 下 的 高 雄 港 市 再 發 展 │
林
琬 純
撰
99
《 《 《謝辭 《 謝辭 謝辭 謝辭》 》 》 》
完成這本論文首先要感謝我的指導老師：劉可強教授。劉老師是一個有社會關懷 的規劃師，不論在學術指導或樂生保存運動上，都給我很大的協助。
還有過去修習過課程的台大地理系周素卿教授、徐進鈺教授、台大城鄉所所長夏 鑄九教授，修你們的課，吸收了許多知識，也啟發我對都市研究、區域發展的興 趣。
也感謝我的口試委員－對高雄產業轉型長期深入觀察的高師大地理系吳連賞教 授、台大地理系簡旭伸教授，給我許多寶貴的意見。
還要感謝高師大附中魯台營老師，提供我論文中許多實用的資料，謝謝你。
另外感謝論文寫作過程中給我意見的馨文、詠光、小八，沒有你們的幫忙，我現 在大概還陷入苦思中，還要感謝幫我記錄的悠臻，抱歉我的小迷糊讓你總是替我 緊張。
另外感謝在樂生認識的朋友、阿公阿嬤，謝謝你們陪我渡過充實的研究生活，在 念書的同時，又有一群共同打拼的夥伴。
還有保育社的同學，感謝你們不嫌棄我的體力差，帶我上山下海，走訪台灣的每 一角落。以及城鄉所的同學，大家一起吃飯、聊八卦，是最快樂的時光。
最後但最要感謝我的爸爸媽媽，供應我在台大完成七年的學業，這七年大概是人 生中最無憂無慮的日子，感謝你們讓我一嚐當大學生、研究生的宿願，希望你們 都能健健康康，在未來的日子過得更加愜意、充實。
琬純 敬上 2009.9.20
摘 摘 摘 要 摘 要 要 要
近幾年來，西方許多工業港口城市日趨沒落，舊工業城市企圖透過「文化導 向」的手法進行工業地景的再開發，「地方行銷」於是成為都市研究的一個焦點，
開始討論這種開發模式的效果以及對地方的影響。本文以高雄港案例，以瞭解高 雄港、市再發展議程的興起、過程和影響。
近十年隨著全球製造業重心的轉移，以及大陸、東亞城市港埠設施的更新，
高雄港漸漸失去其優勢，此時以航商和港務局為主的發展集團，試圖透過港埠設 施民營化、自由化、興建深水貨櫃碼頭等來鞏固高雄港的優勢，也維繫了此集團 在高雄港發展的利益，同時一股新的發展議程漸漸興起，以市政府、旅遊相關業 者、建商為首的集團，試圖將高雄港轉作文化觀光以及房地產開發用途，提出「海 洋首都」、「市民的健康城市」的口號，嘗試在碼頭的開發中占有一席之地，並以 提供市民休閒空間的策略、建立地方認同感，達到維繫政權的目的。
因此兩個利益集團便發展出兩套不同的發展議程，其對碼頭使用的內容是衝 突的，展現在兩者爭奪港埠用地上，兩個利益集團也透過不同的結盟方式、成員、
代理人，進行資源的鞏固和競逐，因此展現不同的風貌。本文整理過去十年來關 於高雄港碼頭的幾項事件和爭議後發現：是兩個利益集團對高雄港的發展議程有 不同的設定，才導致此結果，而兩者論述和資源的競逐仍將持續下去，結果如何？
端看當時兩個利益集團整合資源、動員資源的能力，而互有消長。
然而，兩個利益集團在高雄港市發展議程的競逐下，均無法為市民帶來經 濟、社會、文化的實質助益，研究發現：一、舊發展集團將港埠設施民營化、自 由化後使得工人權益大受影響，也未能挽救高雄港排名下滑的情形，而興建深水 貨櫃碼頭更影響到紅毛港居民的利益；二、新發展集團將碼頭轉作觀光，卻無法 達到統治者提出議程的效果，市民感受到景觀已改善，但就業機會並沒有增加，
高雄市發展的關鍵仍在製造業的轉型，如果政府無法協助高雄境內重工業、加工 出口業進行轉型、將高雄港轉型為加值港、建立新的產業立基，高雄市的發展就 只會持續衰落。
關鍵字：地方行銷、再發展、議程、結盟、社會排除
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《Abstract》 》 》 》
For recent years, owing to the fact that many industrial harbors and cities in western countries are on the decline, many efforts are made to redevelop those harbors and cities by “culture-led regeneration.” Therefore, “place marketing” has become the focus of urban studies, addressing the result of this kind of redevelopment and the effect it has on the local place. In this article, I took Kaohsiung harbor as a case to present the rise, process, and influences of a city/harbor’s redevelopment.
For the past 10 years, due to the main manufacturing industries’ shifting from Taiwan to other developing countries and the improvement of harbor infrastructures in East Asia, especially in China, Kaohsiung harbor has been losing its advantages.
Since then, a group mainly consisting of ship operating companies and Kaohsiung Harbor Bureau tried to promote the status of Kaohsiung harbor through privatization, liberalization of harbor facilities, and building more deep-watered ports, from which it gain its profits as well. Meanwhile, another new coalition has risen. The Kaohsiung city government, travel agencies, and real estate companies attempted to build the Kaohsiung harbor into a tourist attraction. Trying to take part in Kaohsiung harbor’s redevelopment, this group came up with a new title: “The Maritime Capital,” through which a sense of local identification can be built and the regimes of the government can be tightened.
Therefore, the agendas brought up by these two parties about how to construct the Kaohsiung harbor conflicted. They contained different agents to compete for resources, and thus performing different outlooks. This article, arranging the events happening in Kaohsiung harbor for the past 10 years, presented how these two coalitions competed for resources and for the right of using the land.
In the end, however, I drew a conclusion: neither of the two agendas has good influence on local residents. First of all, privatization, liberalization of harbor facilities and building deeper seaports did not help Kaohsiung harbor raise its ranking in the world. Instead, these policies made many harbor workers lose their jobs and left local residents’ rights damaged. Secondly, the strategies of tourism-led regeneration did not work as expected. Many civilians noticed the harbor’s landscape has improved, but not the economic performance of Kaohsiung. If Taiwanese government cannot assist traditional manufacturing and heavy industries in Kaohsiung to transform into higher-leveled industries, upgrade Kaohsiung harbor into a value-added harbor, or develop new industries, the declination of Kaohsiung may still be continued.
Keywords: place marketing, regeneration, agenda, coalition, social exclusion
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《目錄 目錄 目錄 目錄》 》 》 》
口試委員會審定書………..……..………… ii
謝辭………..………. iii
中文摘要……… iv
英文摘要………..………. v
第一章 第一章 第一章 第一章 緒論緒論緒論：緒論：：衰退中的高雄港：衰退中的高雄港衰退中的高雄港衰退中的高雄港 第一節 現象觀察與研究源起 ………1
第二節 文獻回顧：工業城市、港市再發展議程的興起 ………3
第三節 研究發問與分析架構………15
第四節 研究設計與方法………22
第五節 章節安排………25
第二章 第二章 第二章 第二章 舊議程的鞏固舊議程的鞏固舊議程的鞏固：舊議程的鞏固：：：「「港「「港港」港」」的維持」的維持的維持－的維持－－延續航運用途－延續航運用途延續航運用途 延續航運用途 第一節 高雄市產業結構的變遷與高雄港地位的轉變..………27
第二節 舊議程鞏固的策略－港埠自由化 一、自由化的提出：「亞太營運中心」藍圖下的高雄港－「海運轉運中 心」 ………33
二、港埠服務民營化 ………35
三、發展重心北移：「綠色矽島」藍圖下持續自由化的高雄港 ………36
四、新議程逐漸浮現：「多功能經貿園區」下的「高雄港親水遊憩商業 區」 ………38
五、第六貨櫃與洲際貨櫃中心的增闢 vs. 紅毛港的遷村事件 ………43
第三節 舊議程的限制：港埠自由化無法鞏固高雄港的地位 ………46
第二章第二章 第二章第二章 新議程的提出新議程的提出新議程的提出：新議程的提出：：：高雄港的城市行銷高雄港的城市行銷高雄港的城市行銷高雄港的城市行銷－－－－碼頭轉作觀光碼頭轉作觀光碼頭轉作觀光碼頭轉作觀光 ………49
第一節 高雄市城市行銷的開始...………51
第二節 觀光娛樂導向的高雄港再開發－1~22 號碼頭的開發與現況……55
第三節 抹去工業城市歷史紋理的文化導向再發展計畫 ………62
第四節 城市行銷－建立地方認同？還是模糊衰退現實？…..………71
第四章 第四章 第四章 第四章 高雄港高雄港高雄港新舊高雄港新舊新舊發展新舊發展發展議程的衝突發展議程的衝突議程的衝突 議程的衝突 第一節 港市合一？中央和地方對港務局權屬的爭奪 ………75
第二節 新議程的提出：建立新的政權以及發展勢力 ………78
第三節 空間作為政治衝突的戰場 ………79
第四節 小結：兩個利益集團對地方發展議程的競逐 ………87
第五章 第五章 第五章 第五章 高雄港新舊議程的社會經濟效果和排除高雄港新舊議程的社會經濟效果和排除高雄港新舊議程的社會經濟效果和排除 高雄港新舊議程的社會經濟效果和排除 第一節 舊議程對弱勢居民的排除：紅毛港的辛酸史………90
第二節 新議程－高雄港文化導向再發展的社會、經濟結果………97
第三節 新議程對工人生活、文化的排除：市政府拆除五金街………111
第六章 第六章 第六章 第六章 結論結論結論：結論：：新舊發展議程衝突下的高雄港市再發展：新舊發展議程衝突下的高雄港市再發展新舊發展議程衝突下的高雄港市再發展新舊發展議程衝突下的高雄港市再發展 ………120
參考文獻 參考文獻 參考文獻 參考文獻....………127
《 《《 《圖目錄圖目錄圖目錄》圖目錄》》》 圖 1-3-1 1~22 號碼頭位置圖………17
圖 2-2-1 1937 年高雄市街計畫圖………27
圖 2-1-2 1998 年後高雄港使用現況………30
圖 2-2-1 多功能經貿園區位置圖….………39
圖 2-2-2 「特定文化休閒專用區」規劃使用內容………43
圖 2-2-3 「特定文化休閒專用區」規劃使用內容（續）………43
圖 2-2-4 預計進駐多功能經貿園區廠商….………42
圖 2-2-5 目前實際進駐多功能經貿園區廠商….………42
圖 2-2-6 高雄港第六貨櫃中心、洲際貨櫃中心位置圖 ………45
圖 3-1-1 高雄港 1~22 號碼頭位置圖………47
圖 3-1-2 轉作觀光的碼頭：漁人、真愛、光榮、新光碼頭位置圖 ………56
圖 3-3-1 2006 國際競圖 KWF（荷蘭）團隊 1~22 號碼頭使用平面圖 ………67
圖 3-3-2 2006 國際競圖 KWF（荷蘭）團隊 1~22 號碼頭設計圖 ………68
圖 3-3-3 目前市政府向中央爭取 1~22 號碼頭大型建築相關位置………69
圖 5-1-1 紅毛港位置圖….………91
圖 5-1-2 紅毛港園區導覽地圖….………95
圖 5-2-1 愛河兩岸咖啡店位置...………107
圖 5-3-1 五金街與真愛碼頭相關位置圖...………113
《 《《 《表目錄表目錄表目錄》表目錄》》》 表 1-3-1 本文研究範圍….………18
表 1-3-2 影響高雄港碼頭使用內容的三種行動者….………19
表 1-3-3 開發高雄港碼頭的新舊集團組成….………20
表 1-4-1 本研究受訪者與訪談重點….………24
表 2-1-1 1997~2008 年全球主要貨櫃港運量排名 ………32
表 2-1-2 1998~2008 年全球主要貨櫃港運量 ………32
表 2-2-1 多功能經貿園區規劃使用內容….………39
表 2-2-2 「特定文化休閒專用區」規劃使用內容 ………40
表 3-1-1 高雄港碼頭使用現況….………50
表 3-1-2 高雄燈會歷年舉地點….………53
表 3-3-1 2006 水岸城市高峰論壇國際競圖 KWF 團隊 1~22 號碼頭規畫使用內 容 ………67
表 3-3-2 目前市政府向中央爭取 1~22 號碼頭大型建築現況………69
表 4-4-1 開發高雄港碼頭的新舊集團組成….………89
表 5-2-1 1998~2008 年高雄市旅館住房率…..………98
表 5-2-2 愛之船載客統計…...………100
表 6-1-1 1998~2008 年台灣各縣市就業人口數………125
表 6-1-2 1998~2008 年台灣各縣市失業率………126
第一章 第一章 第一章
第一章 緒論 緒論 緒論 緒論： ： ： ：衰退中的高雄港 衰退中的高雄港 衰退中的高雄港 衰退中的高雄港 第一節
第一節 第一節
第一節 現象觀察與研究源起 現象觀察與研究源起 現象觀察與研究源起 現象觀察與研究源起
高雄港航商公會及碼頭工會上百人昨天持鍋碗瓢盆及白布條到高 雄市議會陳情，抗議高市府擬將「現代流行音樂中心」設在高港 16、
17 號碼頭。高市船務代理商公會理事長顏銘傳說，16、17 號碼頭使用 率高，應將流行音樂中心改設 13 號碼頭。
船務代理公會理事長顏銘傳說，高港兩年前釋出 11 到 15 號碼頭及 第 3 船渠，面積逾 15.5 公頃給市府管理，但市府未有效開發利用碼頭，
除每年大型節目活動外，平常使用率低，簡直浪費。
他指出，航商為台灣賺美金、拚經濟，16、17 號碼頭是散雜貨碼頭，
目前使用率達九成八，是高港船務代理業不可或缺的現役作業碼頭，如 改設流行音樂中心，業者生計將受威脅。 （2007-07-04/聯合報）
高雄市政府將在高港第 16、17 號碼頭興建「流行音樂中心」，遲遲 未能取得土地所有權。市長陳菊昨天在議會答詢時向中央「撂狠話」， 指如果流行音樂中心因土地取得程序不完備，造成計畫取消，屆時她會 有「強硬態度」對抗交通部。
陳菊說，高市爭設流行音樂中心，與南部縣市激烈競爭，終以第 16、
17 號碼頭優越位置，加上數位產業、文化創意及公廣南部設台等優勢 配合才脫穎而出，可惜取得土地所有權之際，卻被有心人、港務局、交 通部阻撓。 （2008-06-06/聯合報）
前一陣子，流行音樂中心選址問題吵得沸沸揚揚，高雄市政府希望在碼頭旁 蓋一座流行音樂中心，但航商公會認為這樣會嚴重影響航運，儼然形成市政府和 航商公會之間爭奪碼頭用地的戰爭，引發我想了解市政府為何要把碼頭改建作觀 光用途，難道碼頭用來賣咖啡比停船，能提供更多的就業機會？近幾年從報章雜 誌可發現，高雄人認為高雄變漂亮了，增加了許多景點可去，新景點中，最為人 所知的是幾個碼頭轉型成觀光碼頭，固定舉辦高雄燈會和幾次露天演唱會，但高 雄人也感受到經濟沒有變好，使得市民對市府整體表現有所失望。因此我便對這 個議題產生興趣，到底碼頭用作停船、賣咖啡提供哪些人、哪些就業機會、就業 情況如何？況且有那麼多碼頭，開發幾個提供市民觀光，似乎也不錯，為何港務 局要反對，也引發我的興趣。
另外，高雄港的吞吐量的確在下降，許多航商改停大陸沿海港口，難道港務 局沒有嘗試任何改變嗎？民營化、自由貿易港、境外營運中心效果如何，又引發 哪些問題？真正要改善的問題是什麼？因此我希望能先了解高雄港的制度、港務 設施、行政通關、裝卸效率是否已無法吸引航商，還是另有其他原因，兩岸如何 直航？直航是否帶來經濟效益？為何香港、新加坡仍能屹立不搖？後來發現這樣 的文章已有很多1，因此，我把面向轉向這一波將碼頭轉型作開發、觀光、文化 活動的政策。
市政府這些轉變對經濟的發展、市民的認同能起什麼變化，目前的文獻比較 少討論相關問題，而西方也有許多舊港口城市有類似的案例，市政府也很喜歡拿 ___________________
1邱俊唐（2007）高雄港在亞太地區轉運競爭力之研究。國立中央大學土木工程學系碩士論文；
胡滌生（2005）高雄港自由貿易港區政策論證之研究。國立東華大學公共行政研究所碩士論文；
黃嘉珉（2004）全球化經濟時代高雄港區發展策略之研究。國立成功大學都市計畫研究所碩士論 文；孫智嫻（2004）高雄港港埠業務規模經濟與範疇經濟之分析。國立中山大學中山學術研究所 博士論文。等等
國外案例來增加政策說服力和提供市民想像，但這些案例過程中發生哪些事？經 濟是否有起色？造福了哪些人？哪些人受影響？各層級政府、企業、民間之間互 動如何？藉此對照，在高雄港務的推展、港口的轉型，地方和中央政府扮演什麼 角色、有什麼拉扯。另外，這幾年港口轉型作觀光碼頭、舉辦文化活動，這些轉 變對市民的意義，其中有哪些行動者參與，企業、公會、地方民意代表、市民團 體，彼此間如何互動、影響政策，便是我希望藉由這篇論文探討的。
第二節 第二節 第二節
第二節 文獻回顧 文獻回顧 文獻回顧 文獻回顧： ： ： ：工業城市 工業城市 工業城市 工業城市、 、 、 、港市再發展議程的興起 港市再發展議程的興起 港市再發展議程的興起 港市再發展議程的興起
（（
（（一一一一））））地方行銷地方行銷地方行銷地方行銷(place marketing)和文化導向的再發展和文化導向的再發展和文化導向的再發展(culture-led regeneration) 和文化導向的再發展
關於以文化帶動地區產業發展的文獻，在國外可說相當的多，尤其歐洲和美 國許多舊的工業城市（巴爾的摩、倫敦、格拉斯哥、利物浦）也亟欲以「文化更 新」、「文化觀光」改善目前經濟的頹勢，即便發展不錯的城市（包括亞洲城市，
例如釜山、橫濱、神戶），也希望在全球、區域強烈的競爭下，藉由文化設施增 加能見度，地方政府和企業、房地產開發商也不斷鼓吹這股「以文化為導向」的 都市再生手法。
Philo 和 Kearns(1993)定義銷售地方(selling places)的概念是一種一連串經濟 和社會活動的現象，經常被放在政策裡，並請個人和組織進行「管理」地方的工 作，實參與者有公部門、私營機構、地方政府、地方企業彼此合作，將地方打造 成吸引企業投資、民眾居住和遊客前來的地點，進一步提供就業機會。不同於傳 統的政府規劃機制，地方行銷經常結合地方政府、私人企業、資金，將地方變成 一種商品、可在高度競爭的市場流通。(Duncan and Goodwin,1985)
地方行銷地方行銷
地方行銷地方行銷(place marketing)的興起的興起的興起、的興起、、、開發方式開發方式開發方式開發方式：：：：行銷工業和後工業行銷工業和後工業行銷工業和後工業行銷工業和後工業
地方行銷者的首要目標是為地方建立一個新形象，擺脫過去灰暗、負面歷 史，因此地方行銷者定義他們的工作會採用比較理想化的形容詞(Ward,1988)。在 銷售地方的策略上，經常有意識的置入文化元素，透過舉辦活動、展覽宣傳地方 的傳統、生活方式、藝術美學。
20 世紀下半，美國和英國許多工業城市的工廠外移到郊區和新興工業國 家，這些城市面臨失業、人口外移、稅收不足、犯罪等問題，美國城市的領導者 意識到他們必須引進新的產業活動來改善頹勢，首要目標便是他們必須行銷自 己，從打理門面開始，建造新的房地產、購物中心、辦公大樓、旅館、文化設施 例如博物館和藝廊。
後工業城市的產業結構以服務業為主，提供金融、軟體、媒體等服務，經常 結合大學、研究機構，形成一個後工業的 mix，主要行銷的內容除了傳統的市中 心購物區，通常會有某些特區，提供獨特的消費體驗，這些旅館、觀光業也提供 一些低階的服務工作。後工業城市的觀光產業投入相當大的資金在文化資本上，
例如博物館、藝廊、電影院、音樂廳等尤其重要(Bianchini and Parkinson,1993)，
或是許多大眾遊樂設施，如水族館和體育場，公共藝術、歷史也被精密的設計、
維持並創造利潤，夜生活更是一項發展重點(O’Connor and Wynne,1996)，後工業 城市也提供許多餐廳、夜店和各種娛樂，並舉辦許多公開活動、體育盛事、文化 節慶，以吸引居民和遊客，其中重要的是有許多「街道活動」，例如露天咖啡和 街頭公共藝術等，因此大眾運輸系統成為支持後工業城市發展觀光的重要設施 (Ward,1998)。
例如 1950 年巴爾的摩是美國主要工業城市，人口有 95 萬，到了 2000 年只 剩 65 萬人，其中種族的組成變化更大，從 1950 年非裔美人佔 24%到 2000 年佔 60%，五十年間巴爾的摩的製造業喪失了 75% (Davis et al, 2002)，外移至郊區、
美國南部及其他國家，1970 年代巴爾的摩市政府開始在港口邊，藉由公部門借 貸私人企業資金興建旅館、運動場、購物中心、水族館、博物館等，希望透過觀 光業振興當地經濟，吸引餐飲業、精品店進駐。
文化慶典與地方行銷 文化慶典與地方行銷 文化慶典與地方行銷 文化慶典與地方行銷
其中一種地方行銷的手法便是舉辦文化活動，不但可以改變一地過去給人的 印象，也可以藉此宣傳地方更新的成果，並吸引進一步的投資，1990 年格拉斯 哥的文宣的主題是「Glasgow’s Miles Better」，搭配歐洲文化之都藝術節、新演奏 廳開幕，一掃格拉斯哥過去給人陰沉的印象。除了舉辦藝術慶典、音樂節等高級 文化的形式外，大眾文化、策展中心、高級旅館也是行銷的重要手法，例如曼徹 斯特就主打音樂酒吧和舞廳(O’Connor and Wynne,1996)，是歐洲的「24 小時城 市」，也是次文化的中心，以「青年文化」、「同志村」作為行銷的內容。但這些 經常和地方原有的生活經驗脫離，甚至影響到當地既有文化的存續，例如倫敦碼 頭原來碼頭工人的生活方式和文化，取代的是新的地景和文化，甚至是美式雅痞 的白領階級。(Financial Times Survey,1.10.86 引自 Ward,1998)
批判的觀點 批判的觀點 批判的觀點 批判的觀點
但文化真的可以解決這些問題嗎？Jones 和 Wilks-Heeg(2004)研究利物浦在 獲得 2008 年文化之都頭銜後，投資 20 億英鎊，期望創造 14，000 個就業機會，
成效卻有限，這種倚賴短期可見的、快速的更新手法，往往使市中心獲得發展，
卻損害邊緣地區居民的居住和就業。許多城市在獲得文化的重大投資後，只伴隨
著縉紳化、文化商品化、都市旅遊業，經濟情況並未改善，因此被批評為都市投 機主義。文化導向的再發展卻也引發許多爭議，巴爾的摩的案例中新建的水族館 裡完全看不到四周的少數族裔社區等(Warren and McCarthy, 2002)，且市中心的零 售業仍不敵郊區的賣場而紛紛停業，餐廳的狀況也好不到哪裡，此外相對繁榮的 港區也無法帶動城中區的經濟(Norris, 2003)。
英國向來較有中央政府政府政策直接介入、補助等傳統，到了 1980 年代，
柴契爾上台後，刪減中央對地方政府的補助，使得地方政府必須轉向市場取向的 規劃方法(Imrie and Thomas,1993)。英國城市於是出現許多開發公司，例如 Urban Development Corporations 和 Enterprise Zones，透過公部門的補貼、公私合夥進 行許多更新計畫，尤其是房地產的開發。這些開發計劃均在廣告宣傳花費許多經 費，其中在 1981 年到 1992 年間 London Dockland Development Corporation 就花 了兩千八百萬英鎊在廣告上(Brownill,1994,p.137)。
地方行銷地方行銷
地方行銷地方行銷／／／都市企業主義手法無法保證成功／都市企業主義手法無法保證成功都市企業主義手法無法保證成功，都市企業主義手法無法保證成功，，卻不斷被複製，卻不斷被複製卻不斷被複製 卻不斷被複製
但越來越多研究顯示這些地方行銷、親企業的政策、房地產的投機政策不一 定能為地方增加投資和就業，甚至犧牲社區的利益，或是資源不斷流入城市中原 已發展較成功的地區，讓邊緣社區更加趨於弱勢(Logan and Molotch,1987)，地方 政府為了補助企業、花大錢進行行銷，甚至刪減教育和社會福利支出，不但無法 增加就業，反而影響到原本需要進行社會救助的對象。Goodwin(1998)認為倫敦 社會的發展極化證明都市企業的治理模式是無效的，這些企業主義的改革無法持 久發展，因此當資源無法被有效使用，根本不應支持都市企業主義政策。
因此我們要問，所謂的文化，是哪些人的文化？文化被認為可以促進社會和
諧，事實上卻非社會正義，導致公共空間中，各種社會群體之間的關係剩下去市 場消費，Jayne(2004)就批評英國瓷都的政府以文化之名投資、發展文化創意產 業、觀光業等後工業型態的工業，因為瓷都的居民多數屬於勞工階級，因此問題 不僅是文化是否具有改善各種社會群體的經濟，也在於文化是否能符合各種社會 群體的需求。
後進的工業國家 後進的工業國家 後進的工業國家
後進的工業國家：：：台灣的脈絡：台灣的脈絡台灣的脈絡 台灣的脈絡
隨著資本的全球流動、製造業生產基地轉移，許多地方也面臨經濟再結構的 問題，使得這股以地方行銷、以文化進行工業社會再發展的概念，傳到各地，各 國政府不斷的在思考如何用文化驅動的策略(culture-driven strategies)提振城市經 濟表現，開始結合企業進行都市地景的轉變，期盼在全球競爭中提升城市競爭 力。台灣在 1960 到 1980 年代在國際分工站有一個位置：製造業的代工廠，發展 加工出口區，生產成衣、鞋子、家電等，旺盛的出口貿易，造就經濟的快速成長，
但到了 1980 年後，許多東南亞國家改革開放、招商引資，紛紛加入全球的生產 鏈，使得原來在台灣的工廠外移到東南亞國家，例如中國和越南，使得台灣面臨 產業轉型的危機，各地方政府開始鼓吹，發展內需、觀光產業，例如喊出「一鄉 一特產」，爭取到科學園區的縣市、靠近北台灣電子生產鏈的縣市以發展科技產 業為主，以農業、傳統產業為經濟基底的縣市，便以觀光產業作為產業的轉型的 策略。
例如在宜蘭的案例中，李素月（2002）認為宜蘭縣的文化治理為文化政治的 場域，透過特殊地方意象與地方感的營造，使得 1990 年代宜蘭文化治理所生產 的「宜蘭經驗」，雖然在居民認同、文化與歷史重建、空間改造等面向上都有明 顯的成果，但是實際的社會效果，並不如媒體等論述機制所宣稱的那般亮眼。她
認為，文化治理並沒有達到縣府所宣稱的地域振興效果。
而高雄市作為過去以重工業和加工出口業為主的城市，面臨經濟結構轉型的 問題，高雄市政府提出一套新的都市發展議程(agenda)，將高雄市定位「海洋首 都」的品牌形像，企圖將工業城市轉型為消費性服務業、觀光業等後工業城市，
將愛河整治為親水空間、為碼頭改建成觀光碼頭、流行音樂中心，以扭轉市民對 工業城市充滿汙染的印象，建立市民對高雄市的認同，此模式如何置入以工業發 展起家的高雄市？過程及效果如何？能否符合高雄市民、勞工階級的需求？將是 本研究的重點。
（（
（（二二二二））））都市都市都市都市/地域治理地域治理地域治理地域治理：：：政權理論和調節理論：政權理論和調節理論政權理論和調節理論 政權理論和調節理論 都市
都市 都市
都市/地域治理地域治理地域治理地域治理(governance)
治理的概念，主要針對過去聚焦於政治體制並將國家與社會截然二分的的統 治(government)概念而出現，因為國家權力的實現不可避免必須透過其他非政府 行動者與權力形式的整合，因此必須超越正式統治機構的分析，而著眼於治理的 機構和實踐。在此，對制度的討論乃鑲嵌於特定的社會環境脈絡之中，而社會關 係之間的形式，亦非單存透過市場力量或政府單一階層式的合作與協調。
Castells(1985，引自李素月，2002)指出地方政府(local state)在面對國家與全 球化挑戰下，能夠扮演的角色，以及如何透過社會控制、資本與市民社會等的連 結，進行地域實踐的計畫。亦即地方政府所扮演的角色，並非只是對地方進行統 治的官僚角色，而必須運用各種策略吸引或整合資本、民間力量、媒體等，以便 達成政策目標；相對的，資本、民間團體或媒體，也會評估在此過程中，如何汲 取各自的利益。地域治理是個過程，牽涉了中央、地方政府、企業、媒體、市民
社會等行動者互動過程中的角色轉化。甚至在許多制度論的討論中，地方制度的 綿密度可以回應全球的變化，因此國家、地方政府的角色仍相當重要，但在國家 角色逐漸退去時，地方政府如何爭取國家資源、協助地方經濟的轉型變顯得相當 重要，且在台灣的發展脈絡中，經濟政策相當依賴中央政府，因此高雄市政府如 何和中央政府互動，成為觀察的重點。
都市成長聯盟 都市成長聯盟 都市成長聯盟 都市成長聯盟
Harvey Molotch(1976)的文章，其主要對話的對象便針對佔據當時主流都市 社會學研究的人文區位學，他認為其對於都市的研究，將土地發展視為一個自然 的過程，是遠離了權力和社會階級之層級的重要面向。因此，Molotch 主要的目 的，便是將對於權力社群的研究，將都市的聚居聚焦在政治經濟學的分析之上，
而將城市視為一個成長機器，發展房地產的交換價值，也形塑了都市的面貌。而 地方政府在當中的角色，分析地方政府規劃的手段、調節的機制、地方政府的稅 基以及聯邦政府在政策上給予的誘因，如何和整個成長機器的利益和運作環環相 扣，共同追求都市的發展。
政權理論 政權理論 政權理論
政權理論(regime theory)
成長機器的文獻對於都市權力社群的概念，較接近於菁英論對於都市權力結 構的看法，認為大部分城市的決策是由少數的地方菁英所決定的。因此，Stone (1993)批評成長聯盟對於對於權力概念的狹隘，沒有看到大量衝突、妥協和其它 的政治操作，這些組構成了城市中決策和執行的議程。因此，Stone 將原來都市 政治論辯的議題，由「誰統治」導向「如何統治」。強調政府與非政府的行動者 聯盟，以因應經濟、社會的挑戰。因此提出權力的社會生產模型，認為都市中的
權力結構並非既定的，而是經由作用者為了達成某種共同的目的，透過議程的設 定(agenda setting)，包括設定問題(problem definition)與組織議題(issue framing)，
有意識地組織與運作而成（包括資源的配置與生產）。是在生產出某種足以完成 目的之能力(capacity)，所以權力的結構並非既定的，而是藉由生成的社會過程 中，才確立了權力結構的形貌、特徵與原則。那麼「政權如何達到可維持且足以 行動的能力、並影響關鍵決策領域的發展」變成為核心議題，但統治聯盟並在社 會與經濟的真空中運作，而是回應不同時空脈絡下社會經濟環境的問題與變動。
(Stone,1993; Stoker,1995)
因此最重要的問題不是誰來治理，而是誰有能力參與運作，以及為什麼這些 人可以有能力參與運作，例如為何政權參與者間，經常是企業代表可以影響決 策 ， 因 為 他 們 掌 握 較多 資 源 等 。 研 究 發 現這 種 都 市 成 長 聯 盟 (urban growth coalitions)，經常是一個較為鬆散或非正式的組織，由各種不同的利益團體構成，
地方政府、民意代表、非官方的資源，如房地產開發商、地主、企業、公會、地 方媒體等(Imrie, Thomas and Marshall,1995，引自 Hubbar and Hall,1998)。
但為了獲取社都市多數居民支持，必須以都市整體未來發展為名，因此必須 納入一些制度的調節以及意識型態，並動員民眾支持(Judd and Parkinson,1990，
引自 Hubbar and Hall,1998)，實則進行各自的開發，且經常是短期的開發，而非 長遠整個城市的開發計畫。1970 年代北美幾個”成功”轉型的案例出現，如巴爾 的摩、匹茲堡經常被政客、甚至學術圈引用最為地方政府”必須”吸納企業進行城 市開發的論證，歐洲則是以格拉斯哥為代表。
新都市治理 新都市治理 新都市治理
新都市治理：：：調節理論：調節理論調節理論(regulation theory) 調節理論
都市政治的轉變和全球資本的移動有關，福特式大量生產的模式面臨資本積 累危機(Harvey,1989; Amin and Thrift, 1992，引自 Hubbar and Hall,1998)，造成許 多制度上的變革，例如彈性積累的生產模式，但地方政府仍須處理資本和勞工間 造成的矛盾，因此發展出新的地方政治，在政策上採行新的經濟和社會關係，
Harvey 認為此時地方更顯重要，企業政治必須產生新的社會關係以更符合彈性 積累的機制，因此都市政權不應僅被視為回應外部力量，而應被理解為一個引發 新資本競爭的因子。因此都市治理應被理解為一連串協商、結盟、各種制度應運 而生、公私合夥的過程，個人和組織間的互動相當異質、複雜，非單一個人或組 織能掌控(Jessop,1997，引自 Hubbar and Hall,1998)。
因此 Hubbard 和 Hall 認為調節理論(regulation theory)應將政府的角色修正為 不僅透過經濟和社會制度改變以迎合資本積累利益，其政治過程本身亦是一個想 掌控全球資本的重組。因此地方政府是調節的產物，也是調節的動力來源、代理 人(e.g.Mayer,1991;Painter,1991;Goodwin,1993,Peck,1995，引自 Hubbar and Hall, 1998)，在參與全球化的過程地方和全球尺度上均扮演主動形成新社會、經濟、
文化形式的角色(Saunders and Stone,1987，引自 Hubbar and Hall,1998)，透過社會 制度、道德、美學論述以調節地方勞工和資本間的緊張關係。
國家的角色 國家的角色 國家的角色
國家的角色：：：從管：從管從管理主義到企業主義從管理主義到企業主義理主義到企業主義 理主義到企業主義
許多地方為了吸引廠商投資，所採取的行銷策略係由國家政府提供有利企業 的環境和政策制度，因此再進一步釐清都市企業主義這個概念、政府角色的轉 變，以及帶來的結果。
Harvey 1989 年的文章 From Managerialism to Entrepreneurialism 闡釋國家面
對已開發工業城市的衰退、產業外移，國家的角色由管理者轉變為企業經營者，
城市用一種企業經營的方式治理，供給面的政策提供廠商減稅、補貼企業，稅收 減少下就減少社會福利支出。採行企業主義的都市政策卻導致城市間競爭加劇，
因為過去政府的角色是資源重分配以及進行管制，但在都市企業主義的政策下，
政府必須像私人企業一樣營運，參與有風險性的投資、為了節省成本必須裁員，
例如投入大量資金到一個大型計畫，刪減社會福利、抑制勞工和社區運動等。
地方政府角色 地方政府角色 地方政府角色
地方政府角色：：：地方行銷與對企業的補貼：地方行銷與對企業的補貼地方行銷與對企業的補貼 地方行銷與對企業的補貼
面對資金、生產基地在國際間快速轉移，地方政府必須自行想辦法吸引企業 投資、發展親成長的政策，隨著城市間的競爭加劇，地方政府更必須藉由補貼企 業，以吸引企業投資，並花費相當多的費用進行城市行銷，藉由大型計畫、舉辦 大型活動、如博覽會、文化慶典、體育賽事改善工業城市過去灰暗的形象，並增 加城市在企業面前的能見度，其中最明顯的兩個現象是政府和企業組合公私合 夥、合資進行投資，或成立由政府和企業共同組成可以決定城市未來開發方向的 半官方組織；另一個是這些企業活動高度依賴地方政府補助，很難有一個開發計 畫沒有依靠政府補助(Harvey,1989)。
企業議價的市場 企業議價的市場 企業議價的市場
企業議價的市場：：：加深區域間競爭：加深區域間競爭加深區域間競爭、加深區域間競爭、、經濟不確定性、經濟不確定性經濟不確定性 經濟不確定性
在各個地方政府相繼爭取企業投資時，提供企業更多補貼、誘因，卻導致都 市間彼此競爭，形成企業採購者可以喊價的市場，讓企業要求地方政府提供更多 補貼，卻因有其他城市提供更好的誘因，更加速經濟活動的移動，無法固定在一 個地區，使得經濟的不確定性增加，而補助企業也使政府的支出增加，為了補貼 企業，將社會福利支出轉移至企業、甚至造成政府長期的負債。Porter(1990，引
自 Leitner and Sheppard,1998)認為城市的競爭力增加後可以提供高收入的就業，
但 Leitner 和 Sheppard(1998)認為不是每個城市都可以在全球分工中站一個有利 的位置，居於劣勢的城市即使提供誘因也不一定能吸引高收入的工作進來。
後進的工業城市 後進的工業城市 後進的工業城市
後進的工業城市：：：高雄市的脈絡：高雄市的脈絡高雄市的脈絡 高雄市的脈絡
比較高雄市和西方企業主義城市，企業主義城市的地方政府和國家傾向以各 種親企業的政策，例如提供免稅或減稅、協助取得土地、提供購買土地的補貼、
低利貸款、借貸擔保、容積率獎勵、土地變更等(Clarke and Rich,1985;Eisinger,1988
，引自 Leitner and Sheppard,1998)，甚至出現由私人企業投資者組成的半官方都 市開發公司，來提供企業到當地投資，而在高雄市政府的文化導向開發，論述和 策略上採用西方港口城市轉型的案例，發展高雄為「海洋首都」的城市品牌，將 高雄港碼頭整建為高級的住宅區、消費遊憩區，但統治者治理的議程，是否如 Harvey(1989)所言為資本服務，國家扮演合理化資本積累的政權，因而配合設計 出滿足資本積累的相關制度。國家是否為資本的工具，在台灣和高雄市的脈絡如 何發展，抑或統治者有其發展議程、透過和資本結盟追求其他目的，結果如何，
便是本文研究的重點。
關於高雄港的中文碩士論文，集中在討論如何提升碼頭的規劃和管理，以與 其他港口競爭，例如擴建深水碼頭、改善港務設施、轉運服務、作業效率，以及 自由貿易港、物流與深層加工服務、境外航運中心、海關檢查制度、相關法規鬆 綁、與他國、航商簽訂自由貿易協定、營運方式、費率、開發效率、裝卸自動化 程度、環境影響等面向，已整理出許多量化的指標。
面對國際競爭下滑後，改善港埠設施之外，近十年，不論中央和地方都想逐
步將碼頭進行轉型，尤其以是文化活動、大型公共美化工程、餐廳等消費性服務 業、觀光業進行港口活化再利用的政策，也出現一些討論的文章。
關於高雄市觀光產業的討論，鄭美緣（2004）以問卷調查訪問產官學界、
AHP 層級分析法問卷調查找出影響愛河環境意象的因子。研究發現：
1. 產官學認為在居民的印象上特殊建築（群）與實態性空間最重要，
其次為藍綠帶系統，節慶活動最後。
2.愛河旁的河岸設施（如單車道、親水石階等）為最重要，其他依次 為文化建築（如電影圖書館、歷史博物館、客家文物館等）、公園（如親 水公園、仁愛公園等）、愛河河道（如觀光船遊河等）、跨河橋樑（如中 正、五福、七賢等橋）。
3.愛河行銷重點在於愛河意象化方案，提升愛河旅遊、餐飲相關產業 方案次之，愛河嘉年華方案再次之。
似乎產業界、學術界也與市政府一樣認為高雄市的城市行銷重點在於愛河意 象的整治與河岸設施（如單車道、親水石階等），至於愛河旅遊、餐飲相關產業、
文化建築（如電影圖書館、歷史博物館、客家文物館等）等文化產業反倒在統治 者的規畫中顯得相對不重要，似乎這些給高雄市政府建言的學者，對於觀光發展 的想像仍僅限於景觀的整治，而非文化底蘊的培養。
可惜的是，仍有許多文章將城市作為商品一般定位、行銷、販賣，認為高雄 市的轉型之所以無法成功，問題在於行銷、定位的能力不夠專業，例如但昭強
（2002）在《高雄市的都市行銷與展望》，他引用中國大陸大連市在進行城市美 化運動、舉辦國際服裝展後，積極招商引資的成效，認為地區行銷是挽救都市困
境、促進都市成長相當有效的作法之一，但高雄市近年來的成長遲緩，據市政府 2000 年以來的相關統計，營利事業家數出現負成長的現象，人口總數中的社會 增加轉為負數，失業率一路走高，市庫透支餘額近 400 億，都市發展已到困頓的 境地，原因在於「都市行銷的觀念、資金、人才不足」，所以認為市政府應該要 設立專業的行銷團隊、投注市政年度預算 3%進行都市行銷、招商引資，才有助 於高雄競爭力的提升。但並沒有去了解什麼原因造成高雄市無法提供足夠的就 業，而把問題放在為何高雄市都市行銷作的不好，這樣似乎無法回應一開始所發 問的問題：如何改善就業，也沒有考量大連市和高雄市的基本差異，大連市可以 提供比高雄市廉價的勞動力。另外高雄市已與許多城市成為姊妹市，也定期出國 訪問、在國際觀光博覽會上參展，但似乎效果有限，所以問題應不在行銷能力夠 不夠專業。因此我希望補足的是，為何高雄市的都市行銷無法達成拯救的失業問 題？高雄港 1~22 號碼頭是否也是以文化治理的手段，但最後無法達到經濟發展 的成效，便是本文接下來要探討的。
第三節 第三節 第三節
第三節 研究發問與分析架構 研究發問與分析架構 研究發問與分析架構 研究發問與分析架構
本論文將以 place marketing 以及 regime theory 來切入高雄市近市區的碼頭開 發案，閱讀研究西方城市的文獻發現，近二十年西方工業城市及服務型城市，在 面臨製造業的外移、全球經濟劇烈的競爭，中央和地方政府的角色已明顯由都市 的管理者，轉為將都市視為公司，以企業手法經營城市，公部門拉攏私部門合作 進行開發，私部門也需要公部門資金、法規、政策和土地取得上的協助，甚至出 現公部門為了挽留企業將資本留在地方或吸引企業前來投資，而極力補貼和協助 企業設廠。
高雄這個以重工業、加工出口業興起的城市，旺盛的出口、良好的位置和
碼頭設施，造就高雄港吞吐量世界排名第三的佳績，但近十年台灣的製造業紛紛 外移至中國和東南亞，中國製造業出口急速的增加，搭配中國沿海城市港埠設施 快速的擴張，使高雄港的吞吐量在去年跌出了十名以外，在高雄港碼頭傳統功能 沒落時，高雄市政府提出新的發展議程，仿效西方港口城市的模式，例如日本橫 濱、神戶、荷蘭碼頭更新的案例，試圖轉型，朝向生產者和消費型服務業、高科 技、高附加價值的產業發展，一方面將碼頭附近的舊工業區轉型為多功能經貿園 區、軟體科學園區，另一方面試圖將碼頭轉向文化觀光、房地產等方面發展。
而高雄市政府的開發模式，是否具西方城市的企業性格？還是市政府本身有 其目標、打算？當市政府提出新的碼頭發展議程時，以港務局和航商為主的利益 團體，其原來的發展議程為將碼頭持續用作船舶用途，因應新的發展勢力，舊的 發展勢力提出哪些對策？彼此之間面對碼頭使用的轉型，各自有哪些政策？市政 府以文化行銷進行碼頭開發的策略，是為了政治目的？還經濟目的？港務局對碼 頭開發的設定的議程又是什麼？兩者間如何互動？中央政府面對市政府爭取中 央建設經費，要求釋出碼頭，轉而發展觀光產業，以及港務局要求碼頭持續用作 船舶用途時，中央政府如何選擇？其扮演什麼角色？
一 一 一
一、、、、碼頭的開發是區位的衝突碼頭的開發是區位的衝突碼頭的開發是區位的衝突碼頭的開發是區位的衝突？？？地方和中央的衝突？地方和中央的衝突地方和中央的衝突？地方和中央的衝突？？還是利益集團的衝突？還是利益集團的衝突還是利益集團的衝突？還是利益集團的衝突？？？
歷屆的高雄市長認為，碼頭的開發之所以一直受到阻礙，在於所有權掌握在 中央政府交通部手中，因此從吳敦義到謝長廷莫不以爭取「市港合一」為競遠政 見，但最後仍無法爭取到碼頭的開發權，因此曾梓峰（2007）認為高雄港碼頭之 所以用作其他用途的開發，原因在於：「高雄市的土地面積有六十％屬於中央各 部會或國營企業（例如台糖、軍方、台灣中油土地等等），地方政府甚少有能力 發言和主張，這些國家機構、中央所屬事業機構、國營事業占據著大片土地，卻
因為發展轉型而背離原有的事業目的，忘卻了過去給高雄帶來的汙染與傷害，卻 把土地處分和經營當成是業務經營的目的，而把土地資源在高雄都市的土地市場 上待價而沽，墊高了高雄市都市發展的成本，更扭曲了高雄都市發展的邏輯和可 能性。」此種看法是否為另一個高雄市發展停滯的原因，我希望能在高雄港 1~22 號碼頭開發的案例中討論港務局、高雄市政府、民間企業的看法，以探討利益集 團彼此對高雄市發展議程的不同，反應在幾個近十年碼頭開發的事件和衝突。
二 二 二
二、、、、高雄市城市行銷執行成果如何高雄市城市行銷執行成果如何高雄市城市行銷執行成果如何高雄市城市行銷執行成果如何？？？ 市政府進行城市行銷的目的為何？ 市政府進行城市行銷的目的為何市政府進行城市行銷的目的為何？市政府進行城市行銷的目的為何？？？
行政院、高雄市政府這一波劃定「特定文化休閒專用區」、碼頭改建成觀光 碼頭等「文化導向港口的再利用」政策在國際許多沒落中的商港經常被使用，台 灣也是模仿這些案例，但一般來說低階消費性服務業帶來的產值比製造業低，市 政府為了行銷高雄市，拆除碼頭舊貌，取而代之的是大型地標、乾靜的廣場、咖 啡座、遊艇碼頭，觀光真的可以帶來經濟收益嗎？
目前愛河附近多功能經貿園區、軟體科學園區進駐率不高、曾宣布要在此建 總部的中鋼和提出在此建海洋遊樂區的台電至今仍在評估中、不敢貿然投資動 工，另外高雄市失業率相對其他縣市仍高，表示高雄經濟轉型並不成功，相關政 策並沒有奏效。而都市行銷的結果如何？有助改善高雄市的經濟發展嗎？亦或都 市行銷的目的不在經濟，而在獲得市民認同，以維繫政權，但高雄市的施政滿意 度也由都市行銷剛開始的 2005 年年初的全國前幾，在 2007 年降到全國倒數第 二，是否表示高雄市民在前一階段滿意市政府美化市區的政策，但再下一階段卻 更加重視就業的問題？而是否代表市府的施政重點不應放在建造一個又一個空 蕩蕩的碼頭？還是市府在推行政策時遇到什麼問題？為何廠商不到碼頭經營？
為何許多碼頭至今遊客不多？因為規劃不善還是法規的限制？或另有其他原因。
三三
三三、、、、高雄港發展新舊議程的社會排除高雄港發展新舊議程的社會排除高雄港發展新舊議程的社會排除高雄港發展新舊議程的社會排除
港務局為了拓展高雄港的吞吐量，不斷開闢新的碼頭，嚴重影響紅毛港居民 的生活，當地居民的權益被排除在碼頭發展的利益之外。
另外，市政府為了開發碼頭觀光，所進行了文化導向的開發政策和設施，例 如真愛、光榮碼頭的整建，以及市區交通、碼頭附近運輸動線的改善，但為了美 化真愛碼頭周邊的環境，帶動碼頭附近房地產業的發展，而拆除公園路的五金街 也引發許多爭議，五金街代表了高雄港過去盛極一時的拆船業以及五金機械業，
記錄五金業工人的技藝與記憶，是一種產生自在地的文化，卻被以文化的名義拆 除，似乎相當矛盾。
研究範圍和分析架構 研究範圍和分析架構 研究範圍和分析架構 研究範圍和分析架構
因此本文就 1990 年後政府開始提出碼頭增加消費性服務業的構想，以及 2005 年後實質開始觀光式的經營碼頭：港務局委外經營 1 到 3 號（漁人碼頭）
以及委託市政府開發 11 到 15 號碼頭（真愛碼頭、光榮碼頭）、22 號（新光碼頭）
為研究範圍，期盼了解這段期間「高雄港轉型為觀光碼頭」，中央政府和地方政 府的各自對碼頭開發的議程、公部門間互動、公私部門間的關係，政策對大型業 者、小型業者、受薪者、居民、市民等經濟和社會面的影響。
表 1-3-1 本文研究範圍
名稱 位置 開發單位
漁人碼頭、三號船渠 1~3 號碼頭 高雄港務局 真愛碼頭、光榮碼頭 11~15 號碼頭 高雄市政府
新光碼頭 22 號碼頭 高雄市政府（但土地所有權為港務局）
圖 1-3-1 1~22 號碼頭位置圖（來源：高雄市政府新聞處）
暫時將從高雄港 1 到 3 號碼頭和 11 到 15 號碼頭、22 號碼頭改建成觀光碼頭 的過程中的行動者分成三類如表 1-3-2，來進行分析。
表 1-3-2 影響高雄港碼頭使用內容的三種行動者
（1）政策行動者 交通部港務局、高雄市政府
（2）企業行動者 建商、航商、餐廳、旅館業者
（3）市民行動者 高雄市民、遊客、碼頭工人、拆船五金業小老闆、咖啡店小老闆、
市民團體
在（1）政策行動者裡，從國際案例中可發現，有些城市的港口規劃和使用 是所謂的市港合一，有一個統籌的單位或中央和地方的合作機制，但也有港口直 屬或依賴中央的規劃和經費，在高雄港的個案中，港務局和高雄市政府各自為 政，不論當時中央和地方執政黨是否相同，都無法進行合作，中央和地方的立法 委員也在其中角力，因此我希望能了解市政府、港務局各持什麼立場？他們做出 這樣政策的說法和目的又各是什麼？在政策決策的過程中彼此如何拉鋸？
在（2）企業行動者裡，建商、航商又是如何看待市政府碼頭轉作觀光的政 策？目前高雄市船務代理公會對於將碼頭轉作觀光相當不以為然，認為影響散裝 碼頭的調度。但是如果港務局能妥善協調、提供足夠的碼頭，此問題是否可解決？
建商又在過程中扮演什麼角色？市政府推展碼頭觀光、舉辦文化慶典對於附近餐 廳、咖啡店、旅館業、小吃店業者的生意有哪些影響？有無周末或節慶的差異？
店家對市府有何期待？
（3）市民行動者：政府這些政策落到高雄市民上後，在社會面發生什麼作 用，高雄市民、市民團體如何看待觀光碼頭和他們的生活？碼頭工人的生計似乎 又更與中央的政策較有關，不與市政府直接相關，港務局和市政府對碼頭不同的 政策如何影響市民和碼頭附近相關的業者和受薪者？
而高雄港的碼頭開發又可分為兩個新舊議程所組成的利益集團如表 1-3-3：
表 1-3-3 開發高雄港碼頭的新舊集團組成
利益集團 組成 議程內容 手段 舊議程 港務局、航商 碼頭持續作船隻停
泊使用
持續興建貨櫃碼頭、推行自由貿 易港政策、進行三通的協商。
新議程 市政府、建商、
旅館、旅遊業者
將碼頭轉作觀光房 地產開發使用。
爭取碼頭開發使用權
本研究即以此作為的分析架構，並探討以下問題：
（一） 高雄面臨全球製造業生產基地的轉移、全球碼頭產業的競爭，中央政 府、高雄市政府的都市治理如何回應這個經濟再結構的過程？審視高雄港 碼頭的轉型計畫，中央和地方政府治理的議程為何(agenda setting)？文化導 向再發展(culture-led regeneration)如何成為高雄都市治理的新議程？從地方
行銷(place marketing)的論述的提出、到相關政策的擬定，審視高雄港碼頭 文化導向的都市再發展的過程、現況，以了解高雄市文化導向再發展政策 浮現的原因、過程、特性。
（二） 市政府的行銷策略引用近二十年在歐美工業城市面臨衰退、經濟結構的 轉型的論述，但其目的是否冀望透過碼頭的開發、觀光產業進行積累、並 將高雄港轉型為以服務業為主的城市？在西方企業主義都市經常發生公部 門和私部門合作開發，或中央和地方政府補貼企業以吸引企業前來投資或 挽留資本留在地方，但高雄本地的私部門是否會為了利益積極的和中央或 地方政府合作呢？亦或市政府的目的在於以提供公共空間的論述，來營造 特殊的區域意象、改善高雄給人的印象，讓經濟衰退時，緩和市民、受薪 者對政府的不滿，是否奏效？是否達到促進經濟發展、建立市民對高雄的 認同感的效果？
（三） 高雄港 1~22 號碼頭再開發過程涉及哪些重要的行動者及關鍵性力量？
在開發過程中扮演什麼角色？碼頭使用因為在工業區位和消費性服務區位 上形成衝突，各個時期中央政府和地方政府對碼頭轉作觀光的合同和分 歧，其中又有多少受到政治、利益的影響？當市政府提出碼頭開發的新議 程時，維繫舊議程的交通部港務局和航商各自的盤算為何？彼此間如何透 過權力的競逐來實踐新的開發模式？開發過程中市政府所遭遇中央政府的 支持和反對，面對港務局和航商的結盟(alliance)，市政府如何回應？市政 府、港務局和建商如何結盟？結盟的目的、各自發展的能力如何(capacity)？
（四） 審視新舊議程的政策執行的成效與社會排除。（1）舊議程的組成以港務 局、航商為主，議程內容為將碼頭持續作船隻停泊使用，手段為持續興建
貨櫃碼頭、推行自由貿易港政策、進行三通的協商。（2）新議程的組成為 市政府、建商、旅館、旅遊業者，議程內容為將碼頭為將碼頭轉作觀光、
房地產開發使用，但這兩個對高雄港發展有不同議程的利益集團，其議程 最後是否能實現各自當初對地方的承諾？過程中排除了哪些人？當地居民 或小型業者？使之蒙受新舊議程的傷害，因此本文也將探討新舊議程的政 策執行的成效與社會排除。
第四節 第四節 第四節
第四節 研究設計與方法 研究設計與方法 研究設計與方法 研究設計與方法
1. 研究區的選定
我選擇高雄港 1~22 號碼頭作為研究區的原因在於：
（1） 碼頭是高雄製造業的工業地景，目前也仍在使用，但面臨經濟轉型，使得 市政府開始想碼頭使用轉型的策略，事實上碼頭只是市政府眾多都市行銷 的地點之一，但與愛河、世運館比較，有和碼頭工業區位上的衝突，因此 可以討論為何會發生衝突？誰支持維持舊的工業地景使用，誰支持改作服 務業（觀光、房地產）用途？為何有此差異？各自的考量，可以看出政策 形成的過程受到哪些單位的影響、公私部門間互動的情形。
（2） 我想了解什麼原因造成最後碼頭的開發變成畫大餅，中央和地方不斷提計 畫，卻無法付諸實行，在對外招商、提供市民就業並無明顯效果等。因此，
我希望能以 1~22 碼頭的文化導向開發的結果，回應高雄市的其他經濟結 構轉型、城市行銷策略是否也有類似的困境？為何有類似的困境？
2. 資料收集：
（1） 因為發現高雄港的政策由航運轉向多功能，約在 1997 年後台灣欲加入 WTO、朝自由貿易發展，故以 1997 年為開始，整理歷任高雄市長、行政 院交通部港務局對港口的施政重點進行整理，包括亞太營運中心、特定文 化休閒專用區、國家重大門戶計畫等時間表，可以看出政策轉變的過程。
（2） 整理近十年 1~22 號碼頭的開發過程與營運現況，以了解碼頭轉作文化導 向開發的政策轉向的過程與結果。
3. 田野調查：
訪談 1~22 號碼頭的開發過程中各種行動者，以了解執政者如何透過新的議程 設定－將碼頭轉作文化導向開發的政策，政策的發展過程的衝突與相關利益 者所受到的影響，因為港務局和市政府的代表不同的利益者，故說法相當不 同，須交叉檢證並補佐民間企業和民間團體的看法，以進行理解。受訪者與 訪談重點如表 1-4-1。
表 1-4-1 本研究受訪者與訪談重點
代號 代號
代號代號 訪談對象訪談對象訪談對象訪談對象 訪談重點訪談重點訪談重點訪談重點
G1 高雄市政府市長室副祕書長 高雄市政府文化導向開發碼頭的政策，以了解 市政府提出碼頭開發新議程的背景和過程。
G2 高雄市政府都市發展局前局長 高雄市政府文化導向開發碼頭的政策，以了解
市政府提出碼頭開發新議程的背景和過程。
G3 交通部港務局 港務局在碼頭使用的計劃上，是否仍發生轉 變？以了解是否受中央政府影響，或其有自身 技術官僚的制度慣性。
P1 河邊餐廳建築顧問 曾與港務局和市政府合作，進行碼頭改建，但 也發生爭議，可以了解政權結盟的過程。
P2 真愛碼頭旁經營 40 年的華王 飯店副總經理
瞭解碼頭觀光導向開發對商家的影響
P3 鹽埕區五福路上經營 10 年的 豆皮藝文咖啡館老闆
瞭解碼頭觀光導向開發對商家的影響、對市政 府文化行銷政策的看法。
P4 河西路(愛河邊)和五福路口一 間經營 8 年的咖啡店老闆
瞭解碼頭觀光導向開發對商家的影響
P5 鹽埕區經營 70 年小吃店老闆 娘
瞭解碼頭觀光導向開發對商家的影響
O1 碼頭相關工會：高雄市工具車 輛操作員職業工會幹事
執政者的新舊議程對碼頭工人的影響，與碼頭 產業的變化、關係。
O2 市民團體：高雄市綠色協會 為主要反對市府拆除 12 碼頭倉庫的團體，可 了解民間團體對市府在愛河兩岸開發的看法。
O3 打狗五金保存老街發展協會會 長
瞭解碼頭觀光導向開發對商家的影響
註一：G 代表官方單位；P 代表民間公司；O 代表民間組織。
註二：航商公會－高雄市船務代理公會的意見已由訪問港務局獲得。
第五節 第五節 第五節
第五節 章節安排 章節安排 章節安排 章節安排
本章（第一章）回顧了地方行銷、文化導向再發展、都市治理、政權理論、
調節理論等，分析近十年都市發展的重要現象，以了解台灣、高雄市、高雄港碼 頭的開發是在何種經濟、社會發展脈絡下發生的，為何中央和地方政府近十年會 有這樣的政策轉變等，有助理解目前高雄所處的位置。
第二章整理近十年航運發展的變化，以了解高雄港為何從世界排名第三滑落 到十名以外，面對這樣的情況，以港務局和航商為主的舊的利益集團，試圖提出 哪些對舊開發議程的回應，實際成效如何等。
第三章面對港口傳統功能衰退，市政府嘗試提出碼頭開發的新議程，透過新 的結盟、論述，將碼頭往市民休閒空間、「海洋首都」的品牌認同、觀光服務業 等短期可見的開發方式，以回應高雄市發展停滯、失業的問題。回顧高雄市過去 在愛河進行都市行銷的經驗，以及近五年 1~22 號碼頭開發成文化導向開發方式 的過程和現況，以探討市政府開發碼頭觀光的新議程推動的過程和結果。
第四章討論近十年中央政府、地方政府在碼頭政策上的轉變，是否存在中央 和地方的拉鋸，亦或是兩個利益集團對高雄港發展議程的衝突，並了解過程中統 治者與資本的結盟和再結盟，以理解為何高雄港最後會發展成現在這樣。
第五章探討港口政策變遷發生在當地業者（餐飲業、五金業、小吃店）、受 薪者（市民、碼頭工人）、當地居民的社會、經濟面的影響和排除，以了解高雄 港發展的新舊議程，對高雄市經濟、社會、文化的影響。
第六章結論，摘要前幾章主要論點，並整理高雄港碼頭的開發爭議，以了解 高雄港發展的新舊議程，最後執行的效果使否達到一開始議程提出的承諾，是否 真正協助高雄市突破目前的經濟困境、改善高雄市民的生活。
第二章 第二章 第二章
第二章 舊議程的鞏固 舊議程的鞏固 舊議程的鞏固：「 舊議程的鞏固 ：「 ：「 ：「港 港 港」 港 」 」的維持 」 的維持 的維持－ 的維持 － －延續航運用途 － 延續航運用途 延續航運用途 延續航運用途 第一節
第一節 第一節
第一節 高雄市產業結構的變遷與高雄港地位的轉變 高雄市產業結構的變遷與高雄港地位的轉變 高雄市產業結構的變遷與高雄港地位的轉變 高雄市產業結構的變遷與高雄港地位的轉變
明鄭到清領時期 明鄭到清領時期 明鄭到清領時期
明鄭到清領時期（（（1603~1895）（ ）））：：：：以出口茶以出口茶以出口茶以出口茶、、、、糖糖糖糖、、、、樟腦為主樟腦為主樟腦為主樟腦為主
高雄自明鄭時期時以捕魚、漁撈業為主，到了清領時期(1850)年後發展為重 要的對外貿易港口，英法聯軍後，台灣被列入通商港之一，出口茶、糖、樟腦、
稻米等，也輸入鴉片、紡織、煤油、麵粉、棉貨。（吳連賞，2005）
日治時期日治時期
日治時期日治時期（（（1895~1945）：（ ）））：：：修築現代化的港埠設施修築現代化的港埠設施修築現代化的港埠設施修築現代化的港埠設施、、、、現代化工業在高雄興起現代化工業在高雄興起現代化工業在高雄興起現代化工業在高雄興起
日治時期，日人在高雄縣橋仔頭設立臺灣第一家現代化機械製糖廠，因為糖 廠的高產能及利潤使打狗港營運量走高，但也面臨運轉作業及腹地不足之窘境而 促成打狗港築港工程的開展。1908 年開始第一期築港工程，約現在 1~3 號碼頭 附近，1912 年，臨港線鐵路通車，從南部平原各地生產的甘蔗在製糖廠製完糖 後從高雄港出口到日本。1937 年第二期築港工程完工，也是現在的 4~12 號碼頭，
1937 年開始第三期築港計畫，開挖現在的 13~22 號碼頭。
圖 2-1-1 1937 年高雄市街計畫圖（來源：文化愛河協會）
照片 2-1-1 日治時期 繁忙的高雄港 （來源：山形屋出版社）
太平洋戰爭爆發後，台灣成為日本政府南進政策基地，13 號碼頭和左營軍 港也成為當時運送人力和物資的基地，從日本運來的戰艦，均自此輸出到南洋。
日本政府並在高雄建立重工業、水電、化學、機械、金屬等現代化工業。沿濱線 鐵道至港區沿線，已建滿倉庫，各種從事生產買賣的日商，包括三井株式會社、
明治株式會社、糖業公司（國民政府接收後改為台糖）、肥料會社（台肥前身）、
淺野水泥（台泥前身）、畜產工場、旭電化工等，經營蔗糖、鳳梨、香蕉、水泥、
肥料、海鮮的生產、買賣、原料加工、運輸。（O2:20090209）
光復後光復後
光復後光復後（（（（1945~1980）：）））：：：發展重工業發展重工業發展重工業發展重工業、、、、加工出口業加工出口業加工出口業加工出口業，，，，貨櫃碼頭興起貨櫃碼頭興起貨櫃碼頭興起貨櫃碼頭興起
二日大戰結束，被盟軍重創的高雄港幾成廢港，歷經漫長的十年復建工程。
因打撈港內沈船而發展出拆船及廢五金行業，甚至高雄港的拆船曾創下世界第一 的記錄。1958 年開始十二年擴建計畫，開闢二港口、設中島新港區、前鎮加工 出口特區、興建貨櫃儲運中心，遠洋漁港遷至前鎮漁港，高雄港兼具商港、漁港、
軍港的功能。1950 年代，高雄因為有高雄港進口原料方便，可將原料進口後立 即出口，經濟部在高雄港附近設至加工出口區：高雄加工出口區、臨海加工出口
區、楠梓出口區等。1960 年代，十大建設中鋼（中國鋼鐵公司、中鋼軋鋁臨海 廠、中鋼軋鋁成功廠）、中船、臺機（臺機鋼品廠、臺機臺金鋼廠、臺機船舶廠、
臺機船舶廠分廠）、中工重機械廠高雄修護廠、中油（中油高雄林園廠、大林廠、
煉油總廠）紛紛進駐高雄，使得高雄成為以重工業為產業基礎的城市，油煤、化 學、金屬製品比重相當高，加工出口區和重工業為台灣帶來旺盛的出口貿易，也為高 雄帶來大量的汙染。（陳文尚等，2002）
隨著貨運量的增加，以及貨櫃化的時代來臨，高雄港於 1970 年於中島尖端 興建第一貨櫃中心 40 到 42 號三座深水碼頭；1972 年於前金區興建 63 到 66 號 深水碼頭，完成第二貨櫃中心；並在 1980 年於前鎮漁港東側之小港新商港區興 建 68 到 70 等三座深水碼頭，完成第三貨櫃儲運中心；1995 年完成中洲地區的 中興商港區 116 至 122 等七座深水碼頭；1989 年至 1998 年底第一期由港務局開 發和第二期以 BOT 方式由航商興建大仁新商港區七座深水碼頭與一座重件碼 頭。（吳連賞，2005）
照片 2-1-2
1990 年的高雄港散裝碼頭（來 源：港都畫報）：仍相對繁榮，
但至今此景象以不復見。
圖 2-1-2 1998 年後高雄港使用現況（來源：高雄市港埠發展史）
1990~至今至今至今：至今：：高雄重工業的沒落：高雄重工業的沒落高雄重工業的沒落、高雄重工業的沒落、、、高雄港面臨其他港口競爭高雄港面臨其他港口競爭高雄港面臨其他港口競爭高雄港面臨其他港口競爭
1990 年在台灣製造業所能提供的就業已比服務業低，許多在高雄的工廠紛 紛外移至台灣北部或東南亞國家，台灣政府的經濟政策重心也漸漸移至北台灣，
扶植的產業和補貼轉往高科技產業，例如設置新竹科學園區等，傳統產業不再是
