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總生育率持續下降，甚至2014 年降至全球最低5；加上向來扮演主要家庭照顧 者的女性6的勞動參與率亦持續升高7，使得我國現代家庭照顧功能（care capacity）逐漸式微，並且對家庭照顧者而言負荷沈重8。綜上所述，伴隨老化 而來的失能風險日趨普遍化之後，國內高齡者的長期照顧需求也急遽升高，主 要倚賴家庭照顧功能之發揮，或由民間慈善團體或由國家所提供的補漏式服務，
早已無法滿足目前社會需要，因此政府開始著手建構普及式的長期照顧體系。
然而在以長照十年計畫為主軸所建構的長照體系之下，卻面臨第一線照顧 服務人力嚴重不足的困境，對此我國政府於1990 年代以開放家庭聘僱外籍家庭 看護工予以回應，加上近年來外籍看護工聘僱政策漸趨放寬，持續加深我國對 外籍看護工的依賴，至今台灣已有高達近23 萬外籍看護工9，其實質上支撐著 我國的長照體系，卻又同時是發展本土長照服務的巨大阻礙；此外，城鄉間資 源發展亦存在嚴重落差，此些均為我國建構普及式長照體系所不得不突破的難 關。
第二節 長期照顧相關法制沿革
第一項 概說
回顧我國長期照顧政策之發展歷程大致可由幾個重要時點區隔為四階段，
首先溯自1979年以前的濟貧與收容安置時期，此時的失能老人主要由民間成立
5 生育率全球最低 未來台灣將又老又窮，自由時報（2014 年 11 月 11 日），
https://tw.news.yahoo.com/生育率全球最低-未來台灣將又老又窮-221039180.html（最終瀏覽日期：
2016 年 6 月 30 日）。
6 2011 年衛福部國民長期照護需要調查結果顯示，臺灣家庭照顧人力主要以女性為主，其比率 為 61.99%。
7 據行政院主計總處人力資源調查的結果，我國女性勞動參與率自 1993 年的 44.68%增加至 2015 年的 50.54%。行政院主計總處，http://www.dgbas.gov.tw/ct.asp?xItem=18844&ctNode=4943
（最終瀏覽日期：2016 年 6 月 30 日）。
8 2011 年國民長期照護需要調查指出 25.65%的主要照顧者因照顧失能者有「壓力性負荷」。
9據勞動部統計處於2016 年 2 月公布的數據顯示，截至 2015 年底，我國外籍勞工總人數為 58 萬7,940 人，其中社福類外籍勞工共計 22 萬 4,356 人，其中印尼籍最多；此數據單就社福類外 籍勞工部分，較之於調查時點的五年前（2012 年底），已增加 2 萬餘人；較之於一年前（2015 年底）則增加4,345 人，由此可見我國社福類人力對外籍勞工的依賴度逐漸增高的趨勢。勞動 部統計處民國104 年底產業及社福外籍勞工概況統計通報，
http://www.mol.gov.tw/media/2688533/104 年底產業及社福外籍勞工概況.pdf（最終瀏覽日期：
2016 年 3 月 27 日）。
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的救濟院提供醫療、殘疾照顧等服務，國民政府遷台後，政府開始設置公立救 濟院收容安置無人奉養的低收入戶老人，並成立榮譽國民之家（以下簡稱榮民 之家），照顧退伍高齡軍人。1980年老人福利法制定，自此進入強調家庭責任 時期，政府角色介入極少，此時期主要發展者為機構式照顧服務10，並為解決 國內照顧人力不足的困境，1992年起開放家庭自任雇主聘僱外籍家庭看護工；
於此時期，不論是從老人福利法的規範內容，或是開放外籍勞工的政策，均可 看出政府仍將高齡者長期照顧責任歸由家庭承擔，而政府的任務僅止於提供支 援與協助。
以1997年老人福利法首次修法為分水嶺，本文稱之為依方案發展長照服務 時期，除了老人福利法修正增列居家服務類型外，政府在此段時期中推動的多 項方案計畫，使得機構式服務以外的居家、社區式服務亦開始萌芽，為我國長 期照顧服務類型之發展奠定基礎；例如衛生署推動的「老人長期照護三年計畫」
即以充實社區化照護設施為施政方向，並藉由對各縣市提供補助的形式，試辦 長期照護管理示範中心，作為推動長期照顧服務的單一窗口。2001年的「建構 長期照護體系先導計畫」，更以「在地老化」為其總目標，後為解決國內嚴重 的失業問題，在2002年推動「照顧服務產業發展方案11」，透過補助居家服務 之使用，期待透過長照產業之發展創造就業機會。
2007年進入整合長期照顧服務時期，首先，老人福利法此次修訂係該法制 定以來最大幅度修正，亦對我國老人照顧責任在理念上堪稱典範轉移，2008年 長照十年計畫實施，是建立普及式公共長照服務體系之第一步，對於我國長照 體系在法制面上、服務提供面上的整合亦產生一定程度的影響；其後2012年的 社會福利綱領12亦再次宣示了我國長照服務應落實居家式與社區式的在地老化 政策， 然而符合在地老化理念的長期照顧體系應具有何種實質內涵，則尚未明
10 惟居家式照顧服務於此段時期亦有所發展，如 1983 年高雄市辦理居家老人服務計畫，主要以 志願人員辦理之；台北市亦於同年7 月規劃實施，1986 年推廣至全台北市；台灣省則在 1986 年間由桃園縣等六縣市試辦居家老人服務。吳玉琴，臺灣老人長期照顧政策之回顧與展望：老 盟觀點，社區發展季刊，期136，頁 252，2011 年 12 月。
11透過將失業人口與福利服務所需人力互相結合的社會服務產業化方式，期達成同時解決照顧 與失業問題之目標。
12內政部於2012 年 1 月公布的社會福利政策綱領指出，將以實施長期照顧保險為政策目標，政 府在照顧老人及身心障礙者所採行之政策，應以居家式及社區式服務為主、機構式服務為輔；
其次，對於有關各項福利服務之提供，應以可近性、連續性、滿足全人需求等原則進行規劃。
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2012年 內政部公布「社會福利政策綱領」確立在地老化目標 2013年 實施「長期照顧服務網計畫」
2015年 《長期照顧服務法》制定
行政院《長期照顧保險法草案》送立法院審議 2016年 政黨輪替，「長照十年計畫2.0」
（本文作者製作）
綜上，在2008年實施長照十年計畫以前，是由政府的幾項重要法案及方案 計畫主導長照體系之發展，並按各方案計畫之執行機關可分為內政部的社會行 政體系（以下簡稱社政體系）、原行政院衛生署19的衛生行政體系（以下簡稱 衛政體系），及專以退除役官兵為對象之退除役官兵輔導委員會體系（以下簡 稱退輔體系 ）等三大部分。早期我國老人長照服務是「非普及式」的，即以特 定境遇失能者（低收入戶、中低收入戶）為給付對象，直到2002年「照顧服務 產業發展方案」才首度將居家服務補助對象擴及一般戶失能者20；此外，由老 人照顧相關法規的演進也可看出，老人照顧責任在1980年代強調家庭責任和國 家給付的補充地位，到近期長期照顧保險規劃而將老人長期照顧風險公共化的 演變軌跡。
長久以來，我國的長照系統在此三大體系分立下遭到嚴重切割，除了資源 分散、管理標準不一、跨領域專業欠缺整合等問題外，同時也因三體系各自發 展，造成資源重疊、資源不均以及產生服務斷層等問題，阻礙整體長照制度之 發展。例如老人福利法照顧津貼、全民健康保險法之居家照護給付，以及退除 役官兵之就養安置，三者即分別立於社會促進、社會保險和社會補償之目的；
其所針對之給付對象雖可能重疊，但基於目的不同應在容許之列，然而實際上 其又分別存在互斥現象21。以下將就三大體系所提供的長期照顧服務類型與內 涵、服務提供之法源依據及其變革等分別介紹。
19 2013 年配合行政院組織改造成立衛生福利部，將原衛生署內 21 個單位與任務編組、5 個所 屬機關、內政部社會司、兒童局、家庭暴力及性侵害防治委員會、國民年金監理會以及教育部 國立中國醫藥研究所等單位，整併為8 司 6 處事權統一的新機關—「衛生福利部」。衛生福利 部，http://www.mohw.gov.tw/cht/ministry/dm2_p.aspx?f_list_no=3&fod_list_no=549&doc_no=1185
（最終瀏覽日期：2016 年 6 月 1 日）。衛福部在人力組織、預算資源上成為我國最大部會之一，
是我國社政與衛政整合的一大邁進，惟面對大量且繁雜的業務，內部應如何有效分工，並尋求 權責劃分的平衡點？則係今後衛福部必須面對的挑戰。
20 內政部據此於 2002 年 6 月 1 日開辦「失能老人及身心障礙者補助使用居家服務補助計畫」。
21 蔡雅竹，論我國長期照護雙法草案及其法律問題—兼論德國之長照保險制度，國立臺灣大學 法律學研究所，頁56，2014 年。
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