第二章 中共幹部制度改革背景分析
第二節 經濟改革帶動政治體制改革
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
命」的錯誤，鄧小平遭到一場名為「批鄧、反擊右傾翻案風」的批鬥。，
1976 年 4 月鄧小平又再次被「撤銷黨內外一切職務，保留黨籍，以觀後效」， 直到毛澤東過逝（1976 年 9 月）6。
1977 年 3 月，中共中央召開工作會議，黨國元老葉劍英、陳雲呼籲為 了中國革命和中國共產黨的需要，讓鄧小平重新參加中央領導工作，1977 年 7 月，中共十屆三中全會決定恢復鄧小平原有的全部職務。7
在心身俱疲的億萬民眾與幹部的盼望中，鄧小平又再次復出，正因為 他嘗盡了政治的心酸，才能如此巧妙地避過政治的混亂，趕走毛澤東的指 定接班人華國鋒。8 中共的改革開放運動從此展開。
天児 慧在他的《中國 蛻變中的社會主義大國》中說道（1994，頁 138~139）：
在那種明顯的「不得不變」的經濟、社會背景下，
華國鋒也表現出積極投身現代化的態度，不過，他繼 承權力的正當性最大根據是毛的遺言「你辦事，我放 心」，自然要繼續強調文革路線。之後，華還被攻擊 無計畫的實施現代化政策，最後華被逼得公開地自我 批判，請辭黨主席。1982 年中共召開十二全大會時，
可以說，鄧小平時代正式揭幕。
第二節 經濟改革帶動政治體制改革
一、 幹部選拔制度是中共政治體制的重要核心
中共是馬克斯主義唯物史觀的信奉者，認為歷史發展最基本的規律是 生產力決定生產關係，生產關係對生產力有反作用（促進或阻礙）；經濟 基礎決定上層建築，上層建築對經濟基礎具有反作用。這種作用與反作
6 劉金田、張愛茹編著，《鄧小平》，香港：三聯書店，2003，頁 106~115。
7 劉金田、張愛茹編著，同前註，頁 120~121。
8 劉靜貞譯，天児 慧原著，同前註，頁 139。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
用，是人類社會的基本矛盾，也是推動社會發展的動力。社會的經濟基礎 主要體現在社會的經濟制度，經濟基礎決定的上層建築包括政治上層建築 和思想上層建築，政治制度構成該社會的政治上層建築，意識形態構成該 社會的思想上層建築。政治制度包括國體、政體、法律制度、行政制度、
政黨制度、選舉制度、幹部人事制度等。9 而社會主義國家的領導幹部擔 負領導工作，是黨和國家路線、方針、政策的決定者與實現國家管理目標 的重要保障；幹部隊伍的水平素質直接決定黨與國家的前途命運，任何社 會的統治階級都必然借助幹部選拔任用制度來鞏固經濟基礎，進而鞏固統 治地位。幹部制度是社會主義國家政治制度中一個重大的全局性問題，也 是政治上層建築中的一個重要問題。10
中共對組織路線與幹部選拔的關係並持有如下的看法：「黨的組織 路線是黨根據其政治路線所訂定的組織工作的根本方針和準則，是黨的政 治路線的保障」，「幹部工作是黨的組織路線的重要組成部分，而幹部選拔 則是這個重要組成部分的核心」11 因此，當中共決定調整其政治路線，實 施改革開放戰略，為政治路線服務的組織路線勢必跟隨調整，選拔出適任 的各級領導班子，以保證中共改革運動成功，而當時幾乎毫無章法的幹部 選拔工作自然成為改革的第一目標。
二、從一元化領導到集體領導
由於凌駕政黨、法制之上而且完全不受監督的個人極權領導造成不可 挽救的文革浩劫之慘痛經驗，以及為了實現十一屆三中全會確定的社會主 義現代化建設，鄧小平復出後積極改變中共領導階層的領導體制。中共中 央領導體制代表著其最高領導階層意志實現與權力展現的方式。
中共建國以來的前 30 年，實施的是高度極權的黨的一元化領導，也 就 是 「 一 元 體 制 的 絕 對 領 導 權 威 」（ Absolute Leadership Authority of Monopoly System），基本特徵是以黨代政，不重法制，通過黨及黨的領導 者個人言論實現國家領導。此一階段又可細分 1949 年 9 月至 1957 年 4 月
9 吳瀚飛，《中國公開選拔領導幹部制度研究》，北京：中國社會科學出版社，2005，頁 16-17。
10 吳瀚飛，同前註，頁 18-19。
11 于學強，同前註，頁 37。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
及 1957 年 5 月至 1978 年 12 月兩個階段。前一階段基本上是黨對國家政 權機關的全面領導，黨的領導人大都進入國家機構，黨與民主派關係較 好，以中共為領導力量的核心成立所謂的「聯合政府」，並得到其他黨派 的承認，從中央至各級機關及人民團體實行黨組制度，12 以保證黨的領 導，13 也接受民眾與其他黨派的監督。鄧小平 1957 年 4 月曾經在西安幹 部會議上指出：「我們黨要特別警惕，憲法上規定了黨的領導，黨要辦得 好，就要…受監督，就要擴大黨和國家的民主生活。」鄧小平所指的監督，
一是指黨對共產黨員的監督；二是群眾對黨的監督，要擴大群眾對黨及共 產黨員的監督；三是要擴大民主派及無黨派民主人士對共產黨及共產黨員 的監督，如此黨才會跟民眾在一起。14
後一階段則有了很大的改變。1957 年下半年開始，毛澤東先後展開了 反右派、大躍進、文化大革命等運動，這些政治運動代表著對社會主義法 制的輕視和否定，是個人權威凌駕法制之上，是無政府主義的集中表現，
它與人治相伴而生，和“個人全面專政＂ 互為表裡。15 極權式的一元化 領導體制，法律只能做為辦事的參考，導致文革結束前的 20 年，唯一享 有國家立法權的全國人大除通過一件「全國農業發展綱要」和 1975 年修 訂憲法外，竟沒有制定一部法律，原有的法律與憲法也已形同虛設。16 此 一時期，建政初期的多黨合作精神已不復存在，黨對軍隊、對國家政權實 施絕對的個人集中領導，國家監督機制蕩然無存。
1979 年 7 月，鄧小平在一場演說中指出，黨的政治路線就是要搞社會 主義現代化建設，政治路線要貫徹落實靠的是組織路線，中國的穩定及現 代化的實現，要有正確的組織路線來保證，而解決組織路線最大最迫切的
12 「黨組」是中共於非黨組織的領導機關（國家及地方各級機關、組織等）內成立的黨組織，
主要任務為：負責貫徹執行黨的路線、方針、政策；討論和決定本單位的重大問題；做好幹 部管理工作；團結黨外幹部和群眾，完成黨和國家交給的任務；指導機關和直屬單位黨組織 的工作。黨組內設書記、副書記，例如國務院黨組書記現為總理溫家寶。
13 蔣金暉，＜從堅持黨的“一元化＂領導到依法治國＞，《黨史研究與教學》，2000 年第 1 期，
頁 30。
14 ＜共產黨要接受監督＞，《鄧小平文選第一卷》，人民網，檢索日期：2009 年 10 月 11 日，
http://cpc.people.com.cn/BIG5/69112/69113/69684/69694/4949592.html。
15 劉桂田、王素霞，＜中共政黨權力監督的理論與實踐＞，載於《政黨與近現代社會研究》，劉 景泉、郭德宏主編，天津：天津人民出版設，2008，頁 445。
16 蔣金暉，同前註，頁 33。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
問題是選好接班人。組織路線是個很大的問題，我們不是沒有人才，而是 被按住了，希望老同志能退讓，打破論資排輩的框架，選出贊同黨的路線 的年輕同志接班。演講中也提到要解決機關臃腫、建立退休制度等問題，
才能真正解決組織路線問題。17 這是鄧小平復出後第一次公開提到對中共 幹部制度改革的期待，一年後他將他對領導制度改革的理念與規劃，更完 整、具體的在中共中央政治局會議上提出正式報告，預告著中共的領導制 度將有突破性的改變。
1980 年 8 月，鄧小平在中央政治局擴大會議上發表了一篇重要演說＜
黨和國家領導制度的改革＞18，鄧小平表示：「改革黨和國家的領導制度及 其他制度的目的，是為了…加速現代化建設事業的發展」，演說中分析了 現行領導制度、幹部制度存在官僚主義、權力過分集中、家長制、幹部領 導終生制等特權現象及造成這些現象的原因，並提出要逐步實施改革，包 括修改憲法，以保證人民真正享有管理國家各級組織、事企業的權利，享 有充分公民權；解決黨政不分、以黨代政的問題，中央主要領導不兼任政 府職務；不允許權力過分集中，各級黨委要真正實行集體領導和個人分工 負責相結合；兼職、副職不宜過多，除了會妨礙選拔更多更適當的同志來 擔任領導工作，也影響工作效率並助長官僚氣息。
三、幹部制度改革由中共高層自身做起
有關接班人問題，鄧小平強調要給優秀的中青年同志騰出臺階，讓中 青年接班走上第一線，建立年輕化、知識化、專業化的幹部隊伍，要建立 幹部退休制度、健全幹部選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度及職 務分類管理制度等，領導幹部實施任期制，任何領導幹部的任職都不能是 無限期的。19 演說中完整說明中共政治體制改革的藍圖與方向。8 月 31 日 這份文件獲得政治局會議討論通過，成為中共領導體制、幹部體制改革的 綱領性文件，也確定要實施經濟體制改革，政治體制改革是必要的配套措
17 ＜思想路線政治路線的實施要靠組織路線來發展＞，《鄧小平文選第二卷》，人民網，檢索日 期：2009 年 10 月 12 日，http://cpc.people.com.cn/BIG5/69112/69113/69684/69695/4949685.html。
18 ＜黨和國家領導體制的改革＞，《鄧小平文選第二卷》，人民網，檢索日期：2009 年 10 月 11 日，http://cpc.people.com.cn/BIG5/69112/69113/69684/69695/4949714.html。
19 ＜黨和國家領導體制的改革＞，同前註。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
施，例如：修改憲法，讓國民享有更充分的公民權；實施黨政分開、集體 領導；廢除幹部領導終身制特權；建立健全的幹部制度以建立符合四化標 準（革命化、年輕化、知識化、專業化）的幹部隊伍等。
鄧小平並於會議上預告，半個月後（1980 年 8 月底）召開的中共第五 屆人民代表大會第三次會議，國務院領導成員變動將是該次會議的主要議 題。身兼國務院總理的華國鋒將辭去總理職位，改由趙紫陽接替；身兼副
鄧小平並於會議上預告，半個月後（1980 年 8 月底）召開的中共第五 屆人民代表大會第三次會議，國務院領導成員變動將是該次會議的主要議 題。身兼國務院總理的華國鋒將辭去總理職位，改由趙紫陽接替；身兼副