第二章 中共幹部制度改革背景分析
第三節 鄧小平主導下的幹部人事制度改革
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爭中確定的」，多黨合作及政治協商也必須是以堅持共產黨領導為前提。29 實施「黨政分開」目的是為加強黨的領導，中共自許是代表人民監督政府、
反映人民利益的政黨，是中國政治方向、政治原則的領導者。經過 30 年 的改革開放，中共摸著石頭過河，將中國建設成一個具有中國特色的社會 主義國家，黨和國家的領導方式、管理制度雖然有所變革，惟從政治學角 度分析，中共政治體制並未過度至威權體制，仍然是屬於極權政黨制的國 家。30
第三節 鄧小平主導下的幹部人事制度改革
社會主義國家經濟以公有制為主，中共實施改革開放，全力建設社會 主義現代化國家，最需要也最缺乏的是人才。中共建政初期，領導幹部主 要來自 1949 年 9 月以前參加革命有功的人員，即後來所稱的“老幹部＂；
文化大革命期間，被批為「臭老久」的中國知識份子受到殘酷對待，大學 停招，學校不授課，學生不上課，學校成為鬥爭的競技場，只要與四人幫 不同路線的都是反革命份子，都遭到嚴重的批鬥。10 年為一代，1966 年 至 1976 年的文革，讓那個世代學習階段的學子完全停頓，許多優秀知識 份子、各級幹部死於迫害，活著的下放勞改停止學習，當這些人回到原來 崗位時，人事已非，不是垂垂老矣，就是文化水準落後，要靠這些人建設 現代化社會主義國家是有困難的。中國面臨優秀政府管理階層與知識份子 斷層的危機，中共當時的幹部管理制度也存在許多不合理的問題，例如幹 部終身制、黨政、企業、事業單位管理單一化、黨委權力過大過於集中、…
等，都是社會主義現代化建設的阻力。
一、汰舊換新強化組織路線
鄧小平是最早看出必須急迫解決這些問題的重要領導者。1979 年他發
29 人民日報，＜堅持共產黨領導是多黨合作的首要前提＞，檢索日期：98 年 10 月 16 日，
http://news.xinhuanet.com/politics/2009-04/13/content_11174941.htm。
30 有關極權政黨與威權政黨的異同請參閱任德厚，《政治學》，臺北：自行出版，2005 年，頁 293~295。
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表＜思想路線政治路線的實施要靠組織路線來發展＞，1980 年＜黨和國家 領導制度的改革＞，這些演講重點都是要求中共重視建立幹部管理新制 度、培養中青年幹部。1981 年鄧小平在一次省市自治區委員會書記座談會 上又表示，選拔培養中青年幹部是個決定命運的戰略問題，再過三五年如 果不解決這個問題，要來一次災難；全國範圍的幹部接替問題，如果三五 年不解決，就可能造成一種混亂。31
雖然領導核心有此認知，但中共幹部制度實際改革進度相對於經濟改 革與社會發展的速度仍是緩慢落後的。改革開放之初，中共側重的是農村 經濟體制改革，政治體制改革還沒有成為一項獨立任務，幹部人事制度只 有一些單一項目改革，未有整體系統的規劃，例如，1979 年中央組織部發 出《關於實行幹部考核制度的意見》，總體來說，此時期中共對幹部管理 理論的研究和對幹部管理規律的認識還處在淺層次階段。32
二、技術專家取代保守老幹部
1982 年 9 月，中共十二大通過黨要按照德才兼備原則選拔幹部，要任 人唯賢，努力實現幹部隊伍“四化＂標準，明確規定黨的各級領導幹部，
無論是民主選舉產生的或是領導機關任命的，都不是終身制，可以變動或 解除，年齡或健康不適宜的或離職休養或退休，並將此原則寫入黨章。33
《吸收錄用幹部問題的若干規定》要求國家機關、事業、企業單位吸收錄 用幹部由當地人事部門統籌安排，實行公開招收、自願報名、進行德、智、
體全面考核，堅持考試，擇優錄用。自此開始，中國大陸各地幹部的錄用 陸續實行考錄制。
十二大以後中共領導幹部管理制度開始逐步建立，全國各級領導班子 逐漸朝向“四化＂標準進行調整。李鴻永（1983）認為，在四化政策下，
1982 年十二大起中共中央委員會的結構出現以技術專家取代保守老幹部
31 ＜老幹部第一位的任務是選拔中青年幹部＞，《鄧小平文選第二卷》，人民網，檢索日期：2009 年 10 月 17 日，http://cpc.people.com.cn/GB/69112/69113/69684/69695/4949723.html。
32 劉榮華，2004，＜改革開放以來幹部人事制度改革的歷史考察與基本經驗＞，湖南師範大學 碩士學位論文，頁 17。
33 王陽，＜新時期幹部制度改革述論＞，《中共黨史研究》，2004 年 6 期，頁 37~38。
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的趨勢。34 惟從歷屆政治局委員名單資料分析，中共十二屆中央政治局 25 名委員除鄧小平外，尚有韋國清等 11 席軍系人馬，技術專家員額與十一 屆相同，僅占 1 席（1933 年出生的倪志福，工程師）。中共中央政治局委 員真正以技術專家為重點應是從 1987 年的十三屆開始，該屆 17 名中央政 治局委員中學習自然科學且具大學本科學歷的技術專家占 8 席，具軍系頭 銜的除秦基偉外，連同軍委會主席鄧小平均退出中央政治局，十四屆開 始，每屆 20 多席的政治局委員中軍系將領占二席，其餘皆為技術專家。
三、國家領導人實施任期制
1982 年 11 月中共第五屆全國人民代表大會第五次會議於北京召開，
會議主要議題為審議中華人民共和國憲法修改草案及發展國民經濟的第 六個五年計畫。該次會議通過了影響中共政治經濟發展極為重要的憲法修 改案，重要內容有：肯定生產資料公有制是社會主義經濟制度的基礎，要 在堅持國營經濟占主導地位的前提下，發展多種形式的經濟；肯定知識份 子是建設社會主義的依靠力量，知識份子從總體上說是工人階級的一部 分；加強人民代表大會制度；恢復設立國家主席和副主席；國家設立中央 軍事委員會領導全國武裝力量；國務院實行總理負責制；規定國家主席、
副主席，全國人大常委會委員長、副委員長、國務院總理、副總理等國家 領導人連續任職不得超過兩屆。憲法修改委員會副主任委員彭真指出，新 憲法將成為中國新的歷史時期治國安邦的總章程。35 國家主要領導人任期 制寫入憲法，由層鋒的黨中央帶頭實施領導幹部任期制，廢除了實質上存 在的領導幹部終身制。中共政治體治改革向前跨了一小步，也帶動了其他 各級領導幹部任期制的實施。
四、有中國特色的社會主義國家
中共著手深化經濟體制及政治體制改革，有系統的規劃「幹部人事制
34 Hong Yung Lee（李鴻永），＜China’s 12th Central Committee：Rehabilitated Cadres and Technocrats
＞,Asian Survey.，vol. 23，no.6，June 1983，頁 674。
35 五屆全國人大五次會議資料（1982 年 11 月 26 日～12 月 10 日），新華網歷屆全國人大歷次會 議，檢索日期：98 年 11 月 10 日，
http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002-02/20/content_283404_4.htm。
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度改革」，是經濟體制改革的重點從農村移轉到城市經濟體制改革之後。
1984 年 10 月中共第十二屆三中全會通過了《中共中央關於經濟體制 改革的決定》。該決定確定了中國經濟體制改革將以城市為重點，要將嚴 重妨礙生產力發展的種種弊端從根本上消除，要以城市經濟主導社會主義 現代化建設。會議一致認為：「必須按照把馬克思主義基本原理同中國實 際結合起來，建設有中國特色的社會主義」，要「加快以城市為重點的整 個經濟體制改革的步伐，以利於更好地開創社會主義現代化建設的新局 面。」文中並說明「社會主義計畫經濟是在公有制基礎上的有計畫的商品 經濟」，堅持多種經濟形式和經營方式的共同發展，是社會主義前進的需 要，決不是退回到建國初期那種社會主義公有制。36 鄧小平認為這是馬克 斯主義基本原理和中國社會主義實踐相結合的政治經濟學。37 當經濟體制 改革發展的重點轉向城市經濟、商品經濟之際；當長期的政企職責不分，
為了發揮政府機構管理經濟的職能，要轉向政企職責分開，以簡政放權的 原則進行改革之際；當企業吃國家“大鍋飯＂，職工吃企業“大鍋飯＂的 局面要改為經濟責任制的按勞分配原則之際，造就一批社會主義經濟管理 幹部的宏大隊伍，大膽起用、培養成千上萬中青年經濟管理幹部就成為中 共當時的迫切任務。38
五、成立「幹部制度改革研討小組」
1984 年 11 月，中共中央組織部與勞動人事部39 成立「幹部制度改革 研討小組」，旨在對幹部人事制度改革進行專題研究，任務是研究出一套 關於幹部制度改革方案的構想。40 1986 年 6 月 28 日，中共召開中央政治 局常委會聽取端正黨風、糾正不正之風的工作彙報，會中鄧小平談到：「所
36 ＜中共中央關於經濟體制改革的決定＞，1984 年 10 月 20 日，中國共產黨歷次全國代表大會 數據庫，檢索日期：98 年 11 月 9 日，
http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64565/65378/4429522.html。
37 劉金田、張愛茹編著，同前註，頁 148。
38 ＜中共中央關於經濟體制改革的決定＞，同前註。
39 1988 年“勞動人事部＂因中共實施國務院機構改革方案而劃分為“勞動部＂與“人事部＂，
1998 年再因機構改革合併為“勞動和社會保障部＂，2008 年又更改為“人力資源和社會保障 部＂。
40 ＜侯建良：親歷公務員制度形成及立法全過程＞，2009 年 9 月 9 日，贛州政法網，檢索日期：
98 年 11 月 10 日，http://gz.jxzfw.gov.cn/Html/Article/2009/09/2_559420090909102900.html。
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有的改革最終能不能成功，還是決定於政治體制的改革，只搞經濟體制改 革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不通，因為首先會遇到人的障 礙」；「政治體制改革的目的是調動群眾的積極性，提高效率，克服官僚主 義。而改革的內容首先是黨政要分開，解決黨如何領導，如何善於領導的 問題；二是權力要下放，解決中央和地方的關係；三是精簡機構；四是提
高效率。」並指示要在黨的十三大提上政治體制改革的日程，拿出政治體制改
高效率。」並指示要在黨的十三大提上政治體制改革的日程，拿出政治體制改