中區的都市更新障礙因子

都市是以人為主體集中生活的地方，人愈多則人與人之間也發生愈複 雜的社會及經濟關係，這些關係演變久了就將會使實質方面不論在社會及 經濟上發生老化的情況，如果不及時予以防止或改善，而使這種老化繼續 下去，結果很容易破壞整個社會與經濟關係 。是故，都市更新是在於能 在適時適地實施，才能挽回都市的老化，更能創造都市新的生機。

都市更新最重要的理由莫過於由整體都市發展政策來看，為了符合永 續發展的理念，必須由以往擴張式的發展政策轉而回到市中心進行更新。

二十一世紀的臺灣都市正面臨市中心商業區(CBD)與市郊(suburban)發展 競爭的局面，臺中市亦是如此。郊區大規模的新社區、新市鎮、廠辦大樓、

工商綜合區大型購物中心的開發，都與市中心的住宅社區、辦公大樓、商 店街、百貨公司市場形成競爭。從臺灣目前的人口及經濟的成長狀況來 看，都市發展不應採取擴張主義，而應採市中心更新主義。

臺中市政府近年戮力於推動舊市區，希冀復甦市中心商業區。因此，

臺中市政府於2001 年完成「臺中市調查及地區劃設規劃案」後，劃定舊 市區九處為更新地區，並於2005 年完成「臺中市車站附近地區辦理六年 示範計畫先期規劃」以及「臺中市體二用地地區事業計畫」委託技術服務，

以及2006 年再就臺中市車站附近地區選定優先單元完成「臺中車站附近 地區開發企劃書」。 期能藉由此案計畫，完成九處臺中市都市更新地區 劃定，儘速讓臺中車站附近地區更新計畫案大步向前邁進，以整體規劃導 入舊市區更新，達成改善生活環境與機能，促進永續發展的整體目標。

但是迄至目前，臺中市都市更新實施進度遲緩，顯著落後。究實而論，

都市更新為一項立意很好之政策，為何實施過程困難重重，效益不彰，實 有其更新障礙因子存在，必須與之深入探討。是故，綜合臺中市舊市區之 都市更新障礙因子如下²⁵：

一、僅有法源，但實施機制未納入法規內容

都市更新為一跨領域之開發行為，許多相關辦理之程序皆需要法源作 為其依據。目前辦理都市更新之法源以「都市計畫法」以及「都市更新條 例」等相關法規作其依據，臺中市於2005年訂定「臺中市都市更新及都市

25 參考梁基財《都市更新政策之研究－以臺中縣為例》，2008：98－102；陳建勳《臺中市都市更 新方向之研究》，2008：11。

發展建設基金收支保管運用辦法」並廢止「臺中市都市更新基金收支保管 及運用辦法」。但對於實施機制卻無一套完整之法源，亦無納入法規內容 之中，在辦理都市更新上，實施之機制便顯得無力。

二、誘因不足，無法吸引民間參與意願

土地並非實施者所有，無法向金融機構借貸，須準備一大筆周轉資 金。同時，雖可成立都市更新投資信託公司發行證券。惟門檻高、需有專 業能力，目前實務尚無任何案例。容積獎勵係吸引私部門投入都市更新事 業之最具吸引力之條件，但如果在配套措施上無法因地制宜，以利潤因素 為主的民間企業，便會對於都市更新事業產生卻步。

三、產權複雜，占用違建問題嚴重

更新地區常因私有土地產權複雜、公有土地管理機關眾多、區內違 建、占用問題嚴重，無有效規範等問題，致使都市更新初期投入，風險過 高、處理時程亦不確定。

四、 更新地區建物新舊雜陳，零散發展

中區為臺中市較早開發之地區，區內之大部分老舊建物建造已久，

其中又有新增建物、翻修建物、加蓋或是重建之情形。造成中區區內之建 物新舊混合使用，雜陳零散。

五、公部門推動都市更新時，多僅止於獎助性方式，缺乏懲罰性、

輔導性及強制性機制

目前公部門推動都市更新政策，多以獎勵性方式，如：容積獎勵等，

但是，民間辦理都市更新有可能因為財政問題而停止都市更新作業，造成 居民之損失。是故，公部門在推動都市更新時，應保有原有之獎勵性措施，

再佐以懲罰性與強制性之機制。

六、對於社會弱勢與拆遷住戶，欠缺社會救濟機制與安置補償問題 弱勢住戶，如：違章建築者，在都市更新事業應有安置或獎勵之措施，

因都市更新計畫而導致弱勢住戶必須被迫搬離原居住地區，則應酌量給予 補償或建立救助機制。

七、居民對於都市更新尚無充分之認知

由於管理人力及認知上不足，致使社區間管理組織之輔導成效不彰。

中央政府與地方政府推動都市更新業務之人力明顯不足，且大部分地方政 府並無設置專責機構。

八、更新部門之人力編制不足

目前臺中市主管更新編制之人力相當有限，都市更新科科長一人、技 士四人、約僱人員五人，以及駐府人員兩人，現行組織僅能提供少數民間 投資更新案相關之行政作業協助。

臺中市政府都市更新科成立乃因應「都市更新條例」、「九二一震災重 建暫行條例」等法令施行、相關工作推動，並配合現代都會龐雜發展所需，

特將原都市計畫課都市設計審議及大坑風景區開發許可審查等業務併都

市更新、九二一震災後重建(社區重建部分)、都市環境改造工程(含創造城 鄉新風貌工程)及重要地區都市發展規劃等業務列為本科主要職責範圍。是 故，即便編制人員有十二位之多，但業務繁雜，仍無法全力推動都市更新 作業。

對於舊市區而言，都市更新障礙因子不外乎其地價成本較外圍地區 高，土地權屬易較複雜，相對而言，取得之成本也容易飆高（楊靜玟，2006：

3-38）。以目前我國都市更新辦理最具經驗之臺北市而言，市政府公告劃定 更新地區多集中於中正區、大同區、中山區等發展較早且衰頹之舊市區，

但是實際上民間參與申請之案例，分布區位卻多集中於大安區、內湖區等 地區，屬於整體都市空間的成長地區；換言之，當在相同誘因獎勵之下，

外為成長地區的更新事業也就相對地更加吸引私部門的投入。而私部門的 參與率低，除中央政策鼓勵私人參與的機制並不健全之外，還包括地區居 民以及商家的錯誤觀念。這些都形成推動都市再生工作的障礙，目前的中 區便是面臨到這樣的課題。

在訪談之過程中，對於中區之更新必要之處，臺中市中區區長林宏儒 先生表示：

中區之都市再生必須有居民之配合以及認同，如此政策才能順 利進行。（A1，頁 168）

臺中市政府都市更新科專員王義勇先生亦表示：

中區當地居民的配合是相當重要的，光靠政府對於中區都市更 新之想法與政策是不夠的。（A2，頁 181）

但是，因為中區很多地主及房屋所有者並不一定居住於此，加上目前

臺中市政府有百億救中區的計畫，以及中區當地本身，如：輔順將軍廟委 員會，亦有想整頓之作為，惟中區之地主開價過高，使得更新整合礙難執 行。

訪談過程中市政府都市更新科王專員亦提到：

都市更新現以公私部門共同合作為首要做法，而目前所說之百億 救中區之計畫，其資金規劃並不屬於都市更新這一方面，而是臺中 市政府經濟發展處在管理。所以，對於資金如何運用，要由經濟發 展處開會過後才能知道。（A2，頁 185）

雖然目前我國對於都市更新之方式，已由公部門之主導轉而變為公私 部門的合作，然而因為臺中市政府對於都市更新之計畫並不如市地重劃以 及新市鎮開發之重要，且對於社區組織的參與以及協助等更新機制或更新 之管道，目前均嫌不足。

都市更新工作之推動以及交流、執行等，均需要一套完整的組織體 系，其中包含政府部門的參與、開發單位或是民眾等相關組織而成。尤其 是社區自發性之更新組織，因為目前之更新主要仍為小區域之更新，大規 模之都市更新往往會使負擔不起開發成本之低收入戶被迫搬遷，使得社區 的社會網絡斷線。同時，也可能造成社區歷史的風貌因為大規模更新之故 而喪失，或者是道路的切割使得原有之社區因此消失。

如何修訂相關法規、提供利益共享的概念，進而鼓勵民間機關團體投 入大量人力、財力等資源，積極地進行中區之都市再生工作。因為若是過 度依賴市場機制，又會造成強制以及高效率的拆遷補償，增加更新之成本 等問題（郭湘閩，2006：57-69），是故，更是需要有利於社區組織自主辦 理社區更新之法令機制；同時，也凝聚商家、居民間的向心力以及對於都 市再生重要性的認同，是目前相當重要的課題。

近年來，政府雖以「都市再生」（urban regeneration）為重點強調政策，

對於舊市區的理想目標上不再僅限於傳統之維護、重建、整建等僅恢復實 質環境上的更新改造，而更加強調多元性的思維模式將都市帶來新的機能 與契機。但若是政策目標不一致，也缺乏彼此間彈性作為時，便很有可能 導致相互牽制，相互牴觸，反而會造成機制上形同虛設。

不僅是公部門在辦理都市更新事業上面臨阻礙，同樣地私部門在推動 都市更新事業時亦有其需要改進之處，如：相關法令之訂定配合的不足、

適用範圍狹隘、審議標準不清、人為因素等，都是私部門在辦理更新事業 上所面臨到的困境。目前在臺灣推行都市更新計畫較有經驗之臺北市在推

適用範圍狹隘、審議標準不清、人為因素等，都是私部門在辦理更新事業 上所面臨到的困境。目前在臺灣推行都市更新計畫較有經驗之臺北市在推