都市再生的基本概念

在探討「都市再生」時，文獻中我們不難發現都市再生與都市更新有 所相連之關係，往往在文獻資料上常常會彼此互用。因此，我們必須先了 解都市更新發展之過程，進而了解都市更新與都市再生的相關性，以及都 市再生之真正意涵。

都市再生不只是實質環境或硬體設施的改善，而是回應當代都市問 題，賦予更廣泛的社會與經濟意義。因此，都市再生有著硬體結構的更新，

搭配完美軟體結構改善而有再生意義，著重誘導產業與人口回流大都市，

並制定經濟發展計畫、居民職業訓練計畫等（楊國昌，2005：19）。都市 再生之本質均為希望對老舊發展區的環境加以改善重現生機，只是在地區 的不同必須採取手段與目標策略不同而已。因此，本章節便整理國內外都 市更新沿革之概述，並界定都市再生之定意，作為本研究之依據。

廣意的都市更新（urban renewal），或都市再發展（urban

redevelopment），或都市再生（urban regeneration）等等名詞雖不同，但均 同為因應都市的成、盛、衰、空而改變自然環境或人為環境的行為；狹義 的都市更新事業，則始於工業革命（1750~1850 年）後期，1848 年英國公

佈的公共衛生法（Public Health Act）。而現代都市更新的理念發生於第二 次世界大戰之後。

我國都市計劃法在 1939 年便訂定，但是當時並無都市更新之相關法 令訂定其中，當時亦無都市更新事業。我國都市更新事業之推展，可追溯 至1959 年臺北市所實施的「中華商場重建計畫」，不過當時之更新方式仍 以拆除違章建築已興建道路及公共設施，或者用以改善以及興建市民住宅 和眷村為主，並無都市更新之法令定位（內政部，2005：144）。臺灣於1973 年第二次修訂「都市計畫法」時首度出現「都市更新」的用語，並增訂第 六章「舊市區更新」專章，共11 條規定，都市更新始有其法源依據，但卻 無詳細實施辦法可供遵循。都市更新之詳細辦法直到1988 年才有都市更 新條例之公布，但是，我國之都市更新條例已落後其他先進國家40~50 年。

今後世界各國都市更新政策將持續不斷，人類將依靠或改善自然環境而生 活，故自古以來，都市更新（環境改造）與都市生活同時發生、同時存在，

並且將持續不斷。

都市更新在國外是相當熟悉的一個名詞，其中以美國、英國、日本等 國在都市更新之作為上最為經驗豐富，因之，都市更新主要概念及由來便 必須從國外在都市更新之歷史演進上探討。雖然每個國家對於都市更新的 作為，或者是名詞用語上有不同形式的出現，且各國歷史背景、經濟、社 會等因素都有不同，都市更新所面臨的問題也有地方性的因素。然而，這 些問題的性質以及與時代背景之間的因果關係，確實有相似之趨勢演變

（胡方瓊，1996：1-2）但是其目的都是希望能夠對其都市產生改善的結果。

以下就都市更新歷程較為悠久之三個主要國家作一探討：

壹、英國

英國最早的都市計畫法是合併於1909 年之住宅法一起制定的（楊裕 富，1990：17），其都市計畫之特質如下：經驗主義、是以土地使用計畫 的制度為中心、規定住民參與的必要性及其手續、都市及鄉村一體發展的 概念等，均為英國都市計畫的特質。英國法定的都市計畫稱之為「開發計 畫」（development plan），其中包含了計畫圖與計畫說明書，英國是最早工 業革命的國家，十九世紀末就深刻地飽嚐了都市之住宅問題以及環境問題 等所帶來的煩惱。英國為了解決這些問題便制定了相關法規並且加上了衛 生法規、住宅法等，城鄉計劃法（Town and Country planning Act 1947 ） 便是落實在這些基礎上而制定的法律。

工業革命始於英國，因此英國是都市發展最早的國家，而英國亦在其 早期發展地區之再開發問題上，在1943 年以前即已受到重視（林佑璘，

2003；2-5），都市更新之目的是為了要因應工業革命所帶來的經濟結構、

人口分布、交通運輸等不同層面的改變，對都市作相對的變化。早期英國 都市更新政策之目標基本上可分為兩大類：一是綜合性的環境改善與住宅 改善；二是對某種需要維護之建物保存、維護（黃健二，1985；43）。英 國都市更新主要有以下三大主流：一、城鄉計畫下的再開發；二、住宅法 的住宅地區改良；三、為了解決內城（inner city）問題的再開發等（楊裕 富，1990：40），都市更新的出發點便是在於不良住宅區的改善，也就是 以清除貧民區作為起點。當時，英國經濟停滯，大都市人口減少的趨勢越 來越顯著，造成像是倫敦等大城市空屋大量的出現，伴隨而來的便是治安 維持上的困難，以及住宅老化快速等問題。因此，便開始有了都市更新的 思維。

表 2-1 英國都市更新歷程 都市更新時間 主要歷程

50 年代 重建（reconstruction）

50~60 年代 復甦（revitalisation）

60~70 年代 更新（renewal）

70~80 年代 再發展（redevelopment）

80、90 年代~迄今 再生（regeneration）

資料來源：本研究自繪

因為英國國內在戰後之社會經濟趨勢對於許多都市地區皆造成了負 面影響，其主要因素在於經濟重建，特別是製造業之衰退，以及巨大社會 人口結構之改變。而這樣的結果造成英國本身失業、經濟停滯、人民依賴 社會給付；人口流失、犯罪、濫用毒品，以及反社會行為等（內政部，2005：

215），而這樣地改變亦對空間造成相當程度的衝擊。

英國之都市政策在 60 年代晚期形成一種專門之政策領域，而且在政 府需要阻絕市中心之貧困與匱乏時期最為明顯。而此時可區分為三項階 段，雖然時間上有所重疊，但各階段均具有明顯之特質。此三大階段亦反 映出英國中央與地方政府間之關係（內政部，2005：215、221）：

一、第一階段 1968~1977 年

期間為都市方案之初始，其中，地方政府為主導者，其為各項計畫與 資源之籌資者及管理者。

二、第二階段 1977~1991 年

此時為私部門逐漸地步入再發展之過程，但地方主管機關較為被隔離

孤立，其中，創始機構，如：以財務誘因吸引投資的「企業分區」（Enterprise Zones）、整合地方層級之行動的「城市行動團隊（City Action Teams）」與 新「專案小組（Task Force）」，以及最為著名的「都市發展公司（Urban Development Corporations）」，其設立之目的便在於為市中心引進產業與商 業之發展，亦承接了大部分政府都市更新之費用。

三、第三階段 1991~1998 年

此階段政策之特色在於「夥伴關係（Partnership）」，亦即在中央授權 地方主管完整架構之下，由相關利益團體共同參與更新過程。其中，以夥 伴關係的方式，結合公、私與社區部門，參與統治與執行之主導安排，以 促成城市競爭力（City Challenge）³。

1998 年後期之關鍵政策的變遷使得政策與實際行動開始展開，其中，

在2002 年所出版都市政策白皮書（Urban White Paper）之《我們的城鎮，

我們的都市：未來的都市復興》（Our Towns and Our Cities：the

Future──Delivering an Urban Renaissance），其都市政策之方向不再以市中 心為主，更擴及至其他都市區域。都市更新不只是改善特地地點的紋理，

而是擴充到減少犯罪、學校改善、健康改善、經濟發展和住宅更新，而「永 續社區計畫」亦建立在都市政策白皮書中，促進地方政府政策之現代化與 中央權力下方基礎之下，並於2003 年開始積極地推動（內政部，2005：

216）。

英國都市更新在多年來的發展之下，其主要經驗有以下支持都市更新 政策之架構上清楚的原則（內政部，2005：222-224）：

3 城市競爭力是指一個城市與其他城市比較其所具有的創造財富或價值收益的能力。

一、夥伴關係，協力合作（partnership working）

與協助的夥伴（partners）配合以解決土地私有之問題，協助的夥伴在 公、私部門均相當重要：私人企業投資為長期計畫經營之原動力；公部門 可利用其手段以吸引私部門投資。

二、社區參與（community engagement）

其必須確保公共服務所用之資金能夠完全到齊，故讓地方人士參與其 中有助於經營計畫與服務方向之推廣。讓居民參與同時培養其經營能力是 需要時間磨練的，所以必須經由協助的夥伴（partners）提供資源與支持，

如此一來才能找出解決方案。

三、主流推動（mainstreaming）

了解國家政策在實施地方更新、改善，以及服務設計之理念是否落實 在貧困地區（deprived areas）之住戶生活上。更新事業若能夠配合主流單 位，完成各項階段之計畫，方能延續新的發展方向。

四、地方審慎辨別（local discretion）

因各地方均有本身不同問題，所處之狀況亦不同，在解決方案上亦有 不同。以國家之目標配合地方環境，讓地方之協助的夥伴（partners）能夠 自訂目標，自行解決。

五、目標導向（outcome floor targets ）

以往過份地強調產出導向，產能反映出計劃之活動力。但是以產量之 觀念來衡量計畫，只能反映與解決當時之情況，並無法針對長期之計畫作

一改造。近年來，都市計劃之方向便調整為以結果來鋪陳未來之目標。

貳、美國

美國都市更新之原因來自於因其經濟的快速成長以及汽車工業大量 的生產，加上住宅融資制度發達，造成民眾寧願放棄住在稠密又緊迫的中 心區域，而移動至郊外廣大的田野生活。如此一來，許多零售商業、服務 業便在郊區設立；同時也因郊區交通便利、廣大腹地等多項好處而形成中 心地區商業被郊區商場所取代。中心地區因為本地人口的外移、貧下階層 和外來移民的湧入，造成中心地區公共設施不足、交通系統不良、貧民窟 快速成長等問題。為了其住宅政策的推行，便漸漸地形成了都市更新政 策，想藉由都市更新政策的制定，改變舊都市中心之土地利用模式、改善

美國都市更新之原因來自於因其經濟的快速成長以及汽車工業大量 的生產，加上住宅融資制度發達，造成民眾寧願放棄住在稠密又緊迫的中 心區域，而移動至郊外廣大的田野生活。如此一來，許多零售商業、服務 業便在郊區設立；同時也因郊區交通便利、廣大腹地等多項好處而形成中 心地區商業被郊區商場所取代。中心地區因為本地人口的外移、貧下階層 和外來移民的湧入，造成中心地區公共設施不足、交通系統不良、貧民窟 快速成長等問題。為了其住宅政策的推行，便漸漸地形成了都市更新政 策，想藉由都市更新政策的制定，改變舊都市中心之土地利用模式、改善