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第伍章 民間環保組織與政府的互動：制度與資源
以組織的資源依賴觀點來看，組織係鑲嵌於相互依賴的社會關係網絡之 中，組織所需的資源，如財務、資訊等，都必須從環境中取得，因此必須與環 境互動與交易以取得生存所需的資源，這種開放系統的本質，注定組織與環境 相互依賴的關係。1 鄧莉雅、王金紅認為，社會的制度可以理解成是為了滿足 一個社會的基本需要而形成的相對穩定的社會結構，制度規定社會資源的主要 配置方式，而任何社會組織都只能生存於一定的制度空間之中，它構成社會組 織生存與發展的宏觀環境並決定組織的生存方式，即決定社會組織存在的正當 性（合法性）、獲取資源的方式和行為方式。2本章試圖探討中國大陸民間環保 組織在制度環境的限制下，如何從外部環境汲取資源，為組織謀求生存和發展 的動力。
第一節 中國大陸政府對民間組織的管制政策
自 80 年代以來，中國大陸民間組織發展迅速，根據中國大陸民政部統計，
截至 2011 年第一季度，全大陸共有 44 萬個民間組織，其中，社會團體 24.6 萬 個，民辦非企業單位 19.9 萬個，基金會 2243 個。3當前中國大陸政府對民間組 織的監管和控制，主要根據三大條例法規－「社會團體登記管理條例」（1989 年頒佈、1998 年修改）、「民辦非企業單位登記管理暫行條例」（1998 年頒 佈）、「基金會管理條例」（2004 年頒佈）。
壹、中國大陸政府對民間組織的管理體制演進
中國大陸對社會團體或民間組織的監管制度可以追溯到 1950 年政務院頒佈 的「社會團體登記暫行辦法」。該辦法共 17 條，其中確定社會團體類別、登記 的範圍、籌備登記、成立登記的程序、原則、登記事項以及處罰等內容。該辦
1 Jeffrey Pfeffer and Gerald R. Salancik, The External Control of Organization: A Resource Dependent Perspective (New York: Harper& Row, 1978), pp. 39~59.
2 鄧莉雅、王金紅，「中國 NGO 生存與發展的制約因素－以廣東番禺打工族文書處理服務部 為例」，社會學研究（北京），2004 年第 2 期，頁 93。
3 「2011 年第 1 季度民政事業統計季報」，中華人民共和國民政部網站，
http://files2.mca.gov.cn/cws/201104/2011042815534397.htm。
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法將社會團體分別人民群眾團體、社會公益團體、文藝工作團體、學術研究團 體、宗教團體和其他合乎人民政府法律組成的團體，並規定全國性的社會團體 向內務部申請登記，地方性社會團體向當地人民政府申請登記，從此確定社會 團體「分級登記」的原則，1951 年 3 月中國大陸內務部制定頒佈「社會團體登 記暫行辦法實施細則」。4當時發佈這兩項法規的目的，主要是對 1949 年以前 遺留下來的各種社會團體提供清理，解散的法律依據，例如「辦法」的第四條 明確規定，「凡危害國家和人民利益的反動團體，應禁止成立，其已登記而發 現有反動者，應撤銷其登記並解散之」。經過清理和登記，獨立於政府的民間 組織基本上已消失，中國大陸進入國家統合社會的高度一體化時代。5在完成這 一任務後，這兩項法規便逐漸被棄之不用，主要由各個部門分別主管與自己業 務相關的社團的審批和管理工作，不再執行統一登記的制度。1966 年開始的文 化大革命，全大陸的各類社會團體幾乎癱瘓，登記工作更是完全停頓。6從理論 上說，1950 年的「社會團體登記暫行辦法」並沒有被廢止，直到 1989 年國務 院頒佈「社會團體登記管理條例」時，才在該條例中明文廢止，但實際上早已 不再被執行。
改革開放以來，中國大陸社會團體的數量增加迅速，在行政管理體制上仍 是由各個部門自行審批，公司、社團也可以審批社團，有的社團則在未經批准 的情況下自行宣告成立，其存在的各種問題，尤其是政治問題，引起中共當局 的擔憂。中國大陸學者王名將中國大陸民間組織發展歷程分為三次發展高潮，
他將改革開放至 1988 年視為中國大陸民間組織的第一次發展高潮，認為這時期 由於政治上處於平反解放和反思過程，政府對民間組織表現出放任不管的態 度，不僅體制上未形成一個統一登記的格局，在法律上也沒有頒布任何相關法 規，因此，伴隨著經濟體制改革和社會的轉型，中國大陸社會出現一個興辦社 會團體的熱潮。7由於社會團體的大量湧現，「社會團體登記暫行辦法」無法適 應新形勢，舊法規已難以對社會團體進行有效控制；加上社團審批權限過於分 散，致使社會團體重複設置和擅自成立的情況十分嚴重。
中共一度要訂定「結社法」來規範社會團體發展，1987 年時任中共中央總 書記的趙紫陽在中共黨的第十三次代表大會所作的工作報告中提出政治體制改
4 林翼民，「民間組織管理五十年」，中國民政（北京），1999 年第 9 期，頁 44~45。
5 劉培峰，「擴展中的公民結社權」，王名主編，中國民間組織 30 年－走向公民社會（北 京：社會科學文獻出版社，2008 年），頁 57~58。
6 蘇力、葛雲松、張守文、高丙中，規制與發展－第三部門的法律環境（杭州：浙江人民出版
社，1999 年），頁 26。
7 王名，「中國 NGO 的發展現狀及其政策分析」，江明修主編，第三部門與政府：跨部門的 治理（台北：智勝文化公司，2008 年），頁 28~55。
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革，其中提到「完善社會主義民主政治的若干制度」部分，強調要「必須抓緊 制定新聞出版、結社、集會、行等法律，建立人民申訴制度，使憲法規定的公 民權利和自由得到保障，同時依法制止濫用權利和自由的行為」。8報告中將
「結社法」納入立法規劃，中國大陸民政部也曾成立「結社法起草小組」，研 究相關內容，但因各方意見未獲一致，以及 1989 年「六四天安門事件」等因 素，「結社法」迄今未列入立法日程。
中國大陸民間組織的依法登記註冊制度始於 1988 年，1988 年大陸國務院 進行機構改革時，把社團管理的職能交給民政部，是年 7 月成立社團管理司，
作為國務院指定的民間組織統一登記管理機構。1987 年，大陸民政部接受國務 院委託起草了「社會團體登記管理條例」，在多次修改後，「社會團體登記管 理條例」於 1989 年 10 月 13 日國務院第 49 次常務會議通過了「社會團體登記 管理條例」，並自 1989 年 10 月 25 日起施行。條例共 6 章 32 條，內容範圍包 括總則、管轄、成立登記、變更登記、註銷登記、監督管理和附件等，實質確 立社團由業務主管部門審批，在民政部門登後，業務主管部門對社團進行業務 指導和日常管理的「雙重管理體制」。9這個條例改變原來的民間組織行政管理 體制，改為由民政部門主管登記，每一個社團還要受業務主管部門管理，也就 是「分級登記、雙重管理」模式。然而，這個條例也有缺失，其法條內容沒有 對什麼是社會團體給予立法上的定義，只是採取列舉方式，要求「在中華人民 共和國境內組織的協會、學會、聯合會、研究會、基金會、聯誼會、促進會、
商會等社會團體，均應依照本條例的規定申請登記」，社會團體經核准登記 後，進行活動，並要求「社會團體不得從事以營利為目的經營性活動」。此 後，根據「社會團體登記管理條例」所確定的職權，民政部頒佈了大量的行政 規章和其他行政規定，其他部委作為相關社會團體的業務主管部門，也分別頒 佈有關的行政規定，這些法律法規構成當前中國大陸社會團體法律制度的主 體。
在基金會管理部分，1988 年 9 月 9 日大陸國務院第 21 次常務會議過包括 14 條內容的「基金會管理辦法」，規定成立基金會不僅要有明確的公益宗旨和 一定的註冊基金，而且必須報經人民銀行審核並由民政部門統一登記註冊，此 項法規結束了此前成立的基金會毋需統一登記的歷史。2004 年 3 月大陸國務院 頒佈新的「基金會管理條例」，並於 2004 年 6 月１日實施，1988 年發的「基
8 趙紫陽，「沿著有中國特色的社會主義道路前進－在中國共產黨的第十三次全國代表大會上
的報告」，新華網，http://news.xinhuanet.com/ziliao/2003-01/20/content_697069.htm。
9 黃浩明，「民間組織治理的變革」，王名主編，中國民間組織 30 年－走向公民社會（北 京：社會科學文獻出版社，2008 年），頁 160。
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金會管理辦法」同時廢止。10 新的基金會管理條例，較以前的管理辦法嚴格。
中國大陸的「民辦非企業單位」一度被稱為「民辦事業單位」，隨著體制 改革的深化，尤其是單位體制改革的深入，過去由國家興辦的事業單位開始部 分地轉向私人或社會資金興辦，在政府與市場組織外開始出現一種有別於「社 會團體」的「民辦事業單位」。1996 年 7 月中共中央政治局常委會專門研究民 間組織問題，決定將「民辦非企業單位」交給民政部門統一登記管理。隨後，
中共中央辦公廳、國務院下發「關於加強社會團體和民辦非企業單位管理工作 的通知」，開始將這一組織類型稱為「民辦非企業單位」。11該通知肯定民間 組織的作用，也明確民間組織管理的一系列方針和原則，同時要求修訂「社會 團體登記條例」，起草「民辦非企業單位登記管理暫行條例」。
1998 年 10 月，大陸國務院發佈「民辦非企業單位登記管理暫行條例」和 修訂的「社會團體登記管理條例」，對「社會團體」和「民辦非企業單位」分 別給予明確的定義和界定。根據「民辦非企業單位登記管理暫行條例」第二條 的定義，「民辦非企業單位」指「企業事業單位、社會團體和其他社會力量以 及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的組織」12； 根據「社會團體登記條例」第二條的定義，「社會團體」則指，「由中國公民 自願組成，為實現會員共同意願，按照其章程開展活動的非營利性社會組 織」。13這兩個條例以法規的形式明確了民間組織管理的登記管理機關和業務
1998 年 10 月，大陸國務院發佈「民辦非企業單位登記管理暫行條例」和 修訂的「社會團體登記管理條例」，對「社會團體」和「民辦非企業單位」分 別給予明確的定義和界定。根據「民辦非企業單位登記管理暫行條例」第二條 的定義，「民辦非企業單位」指「企業事業單位、社會團體和其他社會力量以 及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的組織」12； 根據「社會團體登記條例」第二條的定義，「社會團體」則指，「由中國公民 自願組成，為實現會員共同意願，按照其章程開展活動的非營利性社會組 織」。13這兩個條例以法規的形式明確了民間組織管理的登記管理機關和業務