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第肆章 中國大陸的環境治理與轉型
Lamont C. Hempel 對治理的定義為，社會以正式與非正式途徑管理發展並 解決衝突的一套複雜價值、規範、過程和制度體系。他認為，治理的目的是追 求社會發展的目標，治理的行為主體包括國家管理者以及在地方、國家、地區 和國際層次的市民社會。治理的基礎則包括政治制度和規則，諸如決策過程。1 綜合中西學者觀點，環境治理可定義為：「政府機關、市民社會和跨國組織通 過正式或非正式制度來管理和保護環境和自然資源，控制環境汙染並解決環境 衝突。」2而環境政策是指政府應用各種政策手段對環境狀況產生影響，從而對 人類活動或自然界本身加以規制和管理，使環境質量向著社會所希望的標準發 展，環境政策是一項綜合性的公共政策，環境政策依國家的政治、經濟體制不 同而有所差異，各國的環境政策也體現國家的環境管理理念。3本章將針對中國 大陸的環境政策、環境治理體制現狀及其困境和轉型進行討論。
第一節 中國大陸的環境現況
經濟快速發展造成對環境的嚴重破壞，這是所有工業國家的經歷，中國大 陸也不例外。隨著經濟快速增長，中國大陸已成為世界經濟發展的引擎，然 而，中國大陸同時也是世界溫室氣體排放的大國，過去三十年的經濟高速成 長，是以環境不斷惡化為代價。根據一項針對大陸民眾的環境認知調查，68.4%
的受訪者認為中國大陸環境面臨的狀況是「非常嚴重」和「比較嚴重」，認為
「一般」和「不太嚴重」則分別是 15.5%和 6.3%。4調查顯示，近七成的大陸民 眾已認知到中國大陸的環境問題不容樂觀。當前中國大陸環境惡化情況嚴重，
江河湖泊的汙染嚴重，相當數量湖泊、濕地消失，現有 600 多座城市有 400 多 座供水不足，其中約 100 多座城市嚴重缺水。不當的人類行為，造成土壤汙 染，加劇水土流失和土地荒漠化等生態破壞。與此同時，中國大陸的單位國內
1 Lamont C. Hempel, Environmental Governance: the Global Challenge (Washington: Island Press, 1996), pp. 5~11.
2 李萬新，「中國的環境監管與治理－理念、承諾、能力和賦權」，公共行政評論（廣州），
2008 年第 5 期，頁 102~151。
3 楊華，中國環境保護政策研究（北京：中國財政經濟出版社，2007 年），頁 1~5。
4 洪大用，中國民間環保力量的成長（北京：中國人民大學出版社，2007 年），頁 42。
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生產總值能耗（標準油噸／萬美元）為 8.33，而世界平均數是 2.65。5換句話 說，在中國大陸，等量的產出要耗費過多的能源以及造成更多的汙染。
儘管在大陸民眾眼中，中國大陸的環境汙染和生態破壞是嚴重的，但中國 大陸政府的官方年報卻經常使用「汙染雖仍持續，但在好轉中」的說法。根據
「2010 年中國環境狀況報告」指出，中國大陸「全國地表水汙染依然嚴重，七 大水系總體為輕度汙染，長江和珠江水質良，松花江和淮河為輕度汙染，黃河 和遼河為中度汙染，海河為重度汙染」；「26 個重點監測的湖泊，Ⅳ、Ⅴ和劣
Ⅴ類共有 20 個，占 76%」，其中，太湖、滇池、洞庭湖等都屬於劣Ⅴ，汙染嚴 重；地下水質也不容樂觀，全大陸 182 個城市、4110 個地下水質監測點，水質 較差的為 662 個，極差為 689 個，占 57%。全大陸廢水排放總量達 617.3 億 噸，比 2009 年增加 4.7%。其中，生活廢水以年增 5%的速度增加，並已超過工 業廢水，成為主要水汙染，而迄 2008 年中國大陸的城市生活汙水處理率僅為 57.4%。6（見表 4-1）
表 4-1 2006~2011 年中國大陸廢水和主要汙染物排放量
廢水排放量(億噸) 化學需氧量排放量(萬噸) 氨氮排放量(萬噸) 合計 工業 生活 合計 工業 生活 合計 工業 生活 2006 536.8 240.2 296.6 1428.2 541.5 886.7 141.3 42.5 98.8 2007 556.8 246.6 310.2 1381.8 511.1 870.8 132.3 34.1 98.3 2008 572.0 241.9 330.1 1320.7 457.6 863.1 127.0 29.7 97.3 2009 589.2 234.4 354.8 1277.5 439.7 837.8 122.6 27.3 95.3 2010 617.3 237.5 379.8 1238.1 434.8 803.3 120.3 27.3 93.0 2011 659.2 230 427.9 1293.6 354.8 938.8 175.7 28.1 147.7
資料來源：中華人民共和國環保部網站。
大氣環境部分，「全國城市空氣質量總體良好，但部分城市汙染仍較重；
酸雨分布區域保持穩定，但酸雨汙染仍較重」；受酸雨監測的 494 個城市，出 現酸雨的城市 249 個，占 50.4%；酸雨發生頻率在 50%以上的城市有 103 個，
約占 21%。在廢氣排放的主要汙染物中，2010 年二氧化硫排放量為 2185.1 萬 噸、煙塵排放量 829.1 萬噸、工業粉塵排放量為 448.7 萬噸，分別比 2009 年下
5 李楯，「面對災害與汙染：企業的社會責任及其他」，楊東平主編，環境綠皮書－中國環境
發展報告（2011）(北京：社會科學文獻出版社，2011 年)，頁 1~42。
6 「2010 中國環境狀況報告」，中華人民共和國環境保護部網站，
http://www.mep.gov.cn/gzfw/xzzx/。
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降 1.3%、2.2%、14.3。（見表 4-2），在城市化和工業化快速發展的中國大 陸，汽機車的廢氣排放已成為大陸城市主要空氣汙染的來源，其中，汽車更是 廢氣汙染物的主要排放來源。中國大陸汽車保有量逐年增加，2008 年的保有量 為 4975 萬輛，2009 年達到 6300 多萬輛，截至 2010 年底中國大陸汽車保有量 為 7802 萬量。7 汽車保有量年增率逾 20%，對中國大陸的空氣汙染治理形成巨 大壓力。
表 4-2 2006~2011 年中國大陸廢氣中主要汙染物排放量
二氧化硫排放量（萬噸） 煙塵排放量（萬噸） 工業粉塵排放量
（萬噸）
合計 工業 生活 合計 工業 生活
2006 2588.8 2234.8 354.0 1088.8 846.5 224.3 808.4 2007 2468.1 2140.0 328.1 986.6 771.1 215.5 698.7 2008 2321.2 1991.3 329.9 901.6 670.7 230.9 584.9 2009 2214.4 1866.1 348.3 847.2 603.9 243.3 523.6 2010 2185.1 1864.4 320.7 829.1 603.2 225.9 448.7 2011 2217.9 2017.2 200.4 1278.8 1100.9 177.9 --
資料來源：中華人民共和國環境保護部網站。
噪音汙染方面，2010 年監測的 331 個城市，輕度汙染占 25.4%，中度汙染 占 0.9%，比 2009 年有所改善。固體廢棄物汙染則比去年嚴重，根據統計，
2010 年，中國大陸工業固體廢棄物產生量達 240943.5 萬噸，比 2009 年上升 18.1%，為 2001 年（88746 萬噸）的 2.7 倍；工業固體廢棄物的排放量為 498.2 萬噸，為 1995 年（222 萬噸）的 2.24 倍。危險固體廢棄物的產生量達 1586.8 萬噸，為 1996 年（830 萬噸）的 1.91 倍。8 這一數據顯示，中國大陸在噪音、
固體廢棄物等環境汙染方面，持續上升。
除了水、大氣等汙染外，中國大陸的自然生態的破壞更日益嚴重，生物多 樣性下降趨勢未獲有效遏制，外來入侵物種危害嚴重，特別是近年來受到全球 氣候暖化的影響，加之人為開墾、放牧、破壞生態用地等。目前，全大陸受威 脅的野生植物超過 4000 種，其中 1000 多種處於瀕危狀態，受威脅的種類占全 部種類的 15~20%。部分生態系統功能不斷退化，90%的草原不同程度退化，內
7 「李毅中：未來五年是中國汽車業重要戰略機遇期」，人民網，
http://politics.people.com.cn/GB/1026/14997004.html。
8 「2010 中國環境狀況公報」，中華人民共和國環境保護部網站，
http://www.mep.gov.cn/gzfw/xzzx/
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陸淡水生態系統受到威脅，部分重要濕地退化，海洋及海岸帶物種及其棲息地 不斷喪失，海洋漁業資源減少。野生動物瀕危程度加劇，有 233 種脊椎動物面 臨滅絕，約 44%的野生動物數量呈下降趨勢。9由此，中國大陸的生態環境破 壞，已到了對部分物種生存影響的地步。
近年來，中國大陸投入大筆資金進行環境治理，根據統計，2008 年中國大 陸政府投入環境汙染治理的投資達 4490.3 億元人民幣，占當年 GDP 的 1.49%。
（見表 4-3）
表 4-3 2003-2010 年中國大陸環境汙染治理投資情況
單位：億元人民幣 項目／年度 城市環境基礎
設施設投資
工業汙染源 治理投資
建設項目三
同時環保投資 投資總額 2003 1072.4 221.8 333.5 1627.3 2004 1141.2 308.1 460.5 1909.8 2005 1289.7 458.2 640.1 2388.0 2006 1314.9 483.9 767.2 2566.0 2007 1467.8 552.4 1367.4 3387.6 2008 1801.0 542.6 2146.7 4490.3 2009 4224.2 397.0 2033.0 6654.2 2010 3459.4 444.4 2112.4 6026.2
資料來源：中華人民共和國環保部網站。
自 2001 年以來，中國大陸對環境治理的投資成長了近 4 倍，但民眾的投訴 案件則有增無減，反而增加 2 倍以上。根據 2007 年和 2008 年「中國環境狀況 公報」，2007 年與 2008 年水、大氣和噪音汙染情況是呈現逐漸改善情況，諸 如，空氣品質部分，2007 年達到中國大陸國家空氣質量二級以上標準的城市僅 有 60%，2008 年則增加到 76%；2007 年空氣品質屬於劣三級的城市有 3.4%，
2008 年則降到 1.4%。10但事實上，近年來中國大陸各地經常出現霧霾，空氣中 的細懸浮顆粒指數頻頻破表，都說明中國大陸的空氣汙染嚴重。
儘管中國大陸政府的官方報告稱，環境狀況已逐漸改善，但近幾年來，來
9 同上註。
10 「2007 年中國環境狀況公報」，中華人民共和國環境保護部網站，
http://www.mep.gov.cn/gzfw/xzzx/wdxz/。
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自基層民眾的抱怨卻越來越多。以 2008 年為例，中國大陸各地環保系統共收到 民眾來信 70.5 萬封，比 2007 年的 123357 增加近 5 倍。涉及環境汙染與生態破 壞有關問題有 67.5 萬件，其中，反映水汙染的信件達 10.6 萬件，投訴大氣汙染 信件有 28.7 萬件，固體廢物汙染的信件有 1.4 萬件，噪音汙染有 24 萬件，其他 汙染則為 5.9 萬件，投訴案件和上訪人數為 2001 年以來最多。11對環境汙染引 發的糾紛處理和解決，大陸民眾不是通過公害反對運動，而大多是通過上訪形 式向政府部門反映問題，由政府通過行政調停等形式來加以解決。12雖然，近 年以司法訴訟形式解決環境糾紛的案例逐漸增多，但「行政調停優先」的局面 沒有改變，根據一項大陸公眾環境意識的調查，受訪的大陸民眾高達六成七的 人認為政府應對環境保護負責，這一意識應是中國大陸長期的政府主導型環境 保護所導致的。13由於大陸公眾普遍傾向環保是政府的責任，因此解決環境問 題成為中國大陸政府沉重的負擔。