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N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y 第貳章 相關理論探討
如前章所述，無論是社會中心論的市民社會理論，或者國家中心論的組合 主義取向的研究，都隱含著國家與社會之間的「合作」或「對抗」之二元判 斷。然而，面對中國大陸社會轉型的民間組織發展，本研究認為應考察具體的 組織行為和組織與外部環境之間的互動，探究其行動背後的深層原因，才能掌 握中國大陸民間環保組織行動和與外部環境互動的動態過程，以及組織回應制 度環境策略的脈絡。據此，本研究擬從組織面向出發，探討其與政府的互動關 係和回應外部或制度環境時的策略選擇。以下先討論當前非營利組織研究的相 關理論。
第一節 非營利組織的相關理論
自 1970 年代以來，西方學界對非營利組織的研究日益廣泛，並逐漸形成一 門跨學科的研究領域。目前並沒有所謂的「非營利組織理論」，許多試圖解釋 或預測非營利組織的存在、組織形態、社會影響、與其他不同部門之間的互動 的論述或理論，都與經濟學、社會學、政治學、社會心理學、文化和社會人類 學等相關理論，有密切關聯。1以下就西方學界最常見和重要的討論非營利組織 理論，進行討論。
壹、經濟學觀點的理論：政府失靈／市場失靈／契約失靈
（government failure／ market failure／contract failure）
美國經濟學家 Burton A.Weisbord 利用經濟學的供給－需求理論，試圖解釋 在政府和市場之間為何存在非營利部門，探究是哪些因素決定物品是由政府、
私人市場還是非營利部門提供，以及非營利部門與政府與市場之間的關係。他 從公共財貨理論分析指出，政府提供公眾的任何公共物品的數量和質量都是由 政治決策過程決定，但由於政府只能提供有限的公共物品，無法滿足異質性較 強的消費者。這些不滿意政府公共財貨提供的消費者雖可有不同形式的替代選 擇，包括在私人市場購買，然而這些選擇都不是最佳方案，不能滿足消費者的
1 J. Steven Ott, “Overview Theories of the Nonprofit Sector,” in J. Steven Ott ed., The Nature of the Nonprofit Sector (Colorado: Westview Press, 2001), pp. 157~160.
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需求，因此，志願組織作為政府以外的公共物品提供者，就有了存在的功能需 求。2他發現，當政府和市場失靈時，非營利組織可以彌補兩者的不足，亦即市 場無法提供足夠的集體財貨，而政府所提供的財貨或服務無法滿足民眾的需 求，非營利組織正好可以補充和滿足這些需求。
「政府失靈」（government failure）主要聚焦於政府的限制和非營利組織 何以能彌補政府行動的不足或缺失。根據 James Douglas 的說法，有五項政府行 動受限來源，導致無法提供滿足需求的公共服務，而使非營利組織獲得對這些 需求作出回應的機會和空間：3
1、種類的限制（categorical constraint），此限制乃源於政府提供財貨和服 務的必要性，是以統一性和普遍性為基礎。個人對公共服務的偏好或需求，不 同於政府規範，可能就會導致不滿意。因此，就為非營利組織創造一個提供額 外公共服務的位置或機會。再者，當政府必須普遍地提供公共服務給所有公民 時，也會限制政府在實驗小規模新方案的能力，由此也為非營利組織創造另一 空間。
2、多數的限制（majoratarian constraint），即在一個多樣性人口特質的社 會中，對政府應提供什麼樣的公共財貨或服務也呈多樣性，如果政府回應大多 數人的需求，就為非營利組織創造回應少數議題或需求的空間。
3、時間範圍（time horizon），此限制反映在政府官員的任期相對較短，因 而較關注和重視短期有成效的議題和結果，給予非營利組織進行長期社會關懷 和議題的活動領域。
4、知識限制（knowledge constraint），即指政府的官僚組織是相對龐大且 科層化，因而無法期望政府能提供所有公共議題決策所需的相關資訊、想法或 研究，由此也為非營利倡導團體、研究中心及其他各類機構活動提供位置。
5、規模限制（size constraint），此限制指政府官僚規模巨大且嚇人，令普 通民眾難以接近。這一情況，為非營利組織創造作為政府與民眾之間的「中介 機構」活動空間。
Burton A. Weisbord 最早對「政府失靈」的闡述，是以上述五項限制中的
2 Burton A.Weisbord, “Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in a Three- Sector Economy,” in Burton A. Weisbord, The Voluntary Nonprofit Sector: A Economic Analysis (Lexington: D.C. Health and Company, 1977), pp. 51~76.
3 James Douglas, “Political Theories of Nonprofit Organization,” in Walter W. Powell ed., The Nonprofit Sector: A Research Handbook (New Haven: Yale University Press, 1987), pp. 43~54.
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「種類的限制」作為分析基礎。4他指出，政府提供公眾的任何公共物品的數量 和質量都是由政治決策過程決定，由於政府的能力有限和提供公共財貨時滿足 多數選民願望的傾向，政府只能提供有限的公共物品，無法滿足異質性較強的 消費者。這些不滿意的消費者雖然有不同形式的替代選擇，包括在私人市場購 買，然而這些選擇都不是最佳方案，不能滿足消費者的需求。他認為，民主社 會中，政府服務的推行必須使符合必要條件的人都能獲得機會，但無法避免的 是，因排除的成本過高，使得一些額外的人亦因而受惠；與此同時，也造成一 些應該受惠者被排除在外。另外，政府的服務講求普遍性，而民眾因收入、宗 教、種族背景、教育等之差異性，而出現不同需求，致使政府的服務無法滿足 所有人，因而造成「政府失靈」。5此時若尋求私人部門替代政府部門生產集體 性財貨與服務，仍無法充分滿足需求者，非營利組織作為政府以外的公共財貨 提供者，就有了存在的功能需求。
「市場失靈」（market failure） 或「契約失靈」（contract failure）則透過 經濟理論解釋市場經濟中何以會出現非營利組織。根據自由經濟理論，一個完 全自由競爭的市場（perfectly competitive market），價格由供給和需求雙方共同 決定，由冥冥之中看不見的手－市場價格，來引導或調整一切經濟活動，使達 到平衡和最佳效率。然而，市場在很多時候並非完全自由競爭的市場，即便是 完全競爭的市場，也可能由於自然獨占、外部性、公共財、景氣循環和資訊不 對稱等問題，導致市場失靈。諸如，私人財貨供需所涉及的私人受益與私人成 本，可藉由價格機能反應出來，但它所涉及的外部經濟（external economy）－
經濟主體在生產或消費活動中使其他經濟主體獲得無償受益的影響，與外部的 不經濟（external diseconomy）－經濟主體在生產或消費活動中使其經濟主體遭 受無償損失的影響，卻不能由價格機能表現出來。再者，公共財貨雖為經濟活 動順利運行所不可或缺，但市場機能卻無法有效反映出其供需，因而使資源在 私人財貨和公共財貨之間分派失當。6公共財貨本身具有非排他性和非競爭性的 特點，無法反映消費者的偏好，因公共財貨或服務的成本過高，無法驅使營利 企業去生產或提供，同時，「搭便車」的現象，也會導致公共財貨的市場供給 不足，因此，市場機制無法滿足社會公共財貨或服務的供給需求，而市場之外 的非營利組織，成為公共財貨的提供者之一。7 簡言之，公共物品的消費具有
4 Dennis R. Young, “Government Failure Theory,” in J. Steven Ott ed., The Nature of the Nonprofit Sector (Colorado: Westview Press, 2001), pp. 190~192.
5 Burton A. Weisbord, “Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in a Three-Sector Economy,” pp. 51~76.
6 歐陽勛，經濟學原理（台北：三民書局，1985 年），頁 52~53。
7 Richard Steinberg, “Economic Theories of Nonprofit Organizations,” in Walter W. Powell and Richard Steinberg eds., The Nonprofit Sector: A Research Handbook (New Heaven: Yale University press, 2006)(Second Edition), pp. 119~121.
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非競爭性和排他性，容易產生搭便車的現象，導致市場失靈，從而決定公共物 品需由政府或市場以外的非營利組織來提供。
Hansmann 則在市場不足的基礎上提出了「契約失靈」的論述。8契約失靈 的 情 況 之 一 是 生 產 者 和 消 費 者 之 間 出 現 「 資 訊 不 對 稱 」 （ information asymmetry），即消費者沒有充分的資訊和專業知識來判斷生產者提供的產品和 服務的數量與品質，是否符合其原先的承諾，因此，消費者在議價過程中無法 處於一種公平合理的地位。就生產者而言，可能會收取過高費用或提供低劣品 質的產品與服務，使消費者蒙受損失。在此情況下，市場競爭並不能提供市場 機制充分運作的原則，造成市場失靈，亦造成契約失靈的問題。在市場失靈的 情況下，非營利組織因本身受到「不分配盈餘的限制」，不會降低品質以追求 利潤，故較值得消費者信賴。9「資訊不對稱」有三個基本因素：一、某些財貨 與服務可能本來就是複雜或難以評估，諸如醫療服務和高等教育的技術性和多 層面向就是實例；二、消費者本身沒有能力去評估所接受服務的優劣，諸如學 前照顧、心智障礙者的照顧、行動不便老人的服務；三、購買服務和消費者不 是同一人或同一團體，即購買者不使用服務，諸如，父母為年幼子女購買的日 間照顧、子女為年老父母購買的護理之家照顧等。在一個特定服務中，只要存 在上述條件之一項或更多，就可能因消費者擔心被剝削的可能性，阻礙正常市 場的有效功能，產生契約失靈的狀況。10在契約失靈的情況下，非營利組織也 就成為消費者的最佳選項。
Dennis R. Young 認為，有三種不同解釋可以說明何以非營利組織可以克服 契約失靈的問題，而比營利部門更能提供有效率的服務。第一種解釋就是最常 見的、由 Henry Hansmann 提出，即非營利組織因本身受到「不分配盈餘的限 制」，因此他們沒有動機去剝削消費者，如果這一限制被有效監督，諸如政 府，則非營利組織將會充分分配他們的資源以達成使命，且沒有動機去欺騙消 費者或財務提供者，在此脈絡下，消費者和捐贈者會發現非營利組織較值得信 賴，較願意利用或購買他們的服務。第二種解釋是由 Dennis R. Young 和 Henry
Dennis R. Young 認為，有三種不同解釋可以說明何以非營利組織可以克服 契約失靈的問題，而比營利部門更能提供有效率的服務。第一種解釋就是最常 見的、由 Henry Hansmann 提出，即非營利組織因本身受到「不分配盈餘的限 制」，因此他們沒有動機去剝削消費者，如果這一限制被有效監督，諸如政 府，則非營利組織將會充分分配他們的資源以達成使命，且沒有動機去欺騙消 費者或財務提供者，在此脈絡下，消費者和捐贈者會發現非營利組織較值得信 賴，較願意利用或購買他們的服務。第二種解釋是由 Dennis R. Young 和 Henry