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N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y 第陸章 民間環保組織的策略選擇
從公共政策的角度來說，政府擁有制定政策的權力，掌握對社會資源進行 重新分配的權威，影響政府政策制定過程則是非營利組織影響社會資源分配最 直接的管道。相對於政府部門，非營利組織經常處於政策資訊不對稱；相對於 企業，非營利組織則面臨財務資源的不對稱，因而須在政策環境中找尋可利用 的資源和策略，對相關的公共問題進行政策倡議，以各種不同的策略突破政策 參與的困境。在西方民主國家，非營利組織長期以自力或合作方式參與公共財 貨與服務的提供，得以有機會參與政策規劃，進而影響公共政策的制定，成為 重要的政策行動者。Julie Nyland 就認為，非營利組織不僅僅在政策執行面有所 作為，在政策形成過程中也扮演著多重角色，並與國家呈現複雜互動。1儘管當 前中國大陸威權政治體制對民間組織活動和發展存在各種限制，但作為代表公 共利益和公共責任的非營利組織，中國大陸的民間環保組織也會試圖透過不同 的策略發揮其政策倡導的角色，試圖影響政府的公共政策。
第一節 民間環保組織的政策倡導
壹、民間環保組織的政策倡導角色
政策倡導或政策倡議（policy advocacy），根據 J. C. Jenkins 的定義，倡導 是指對某一立場或問題明確地表達支持，並且致力於達成影響政府決策的任何 努力。2莊文忠、徐明莉、張鐙文認為，政策倡導「在概念上是指個人或組織透 過有計劃、有系統地策略，向社會大眾或政府部門行銷特定的價值或理念，企 圖影響公共政策的制定和執行」。3根據上述的定義，中國大陸民間環保組織與 西方國家的非營利組織一樣，也有政策倡導的行動。
Kramer 在研究美國、英國、荷蘭、以色列等國家的非營利組織後提出，在
1 Julie Nyland, “Issue Networks and Nonprofit Organizations,” Policy Studies Review, Vol. 14, No.1/2 (Spring/Summer 1995), pp. 195~204.
2 J. Craig Jenkins, “Nonprofit Organization and Political Advocacy,” in Walter W. Powell and Richard Steinberg eds., The nonprofit sector: a research handbook (New Haven: Yale University, 2006), p. 309.
3 莊文忠、徐明莉、張鐙文，「非營利組織的議程設定與政策倡議的形成：質化研究的檢
證」，公共行政學報，2009 年 12 月第 33 期，頁 121~163
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價值多元且變遷的社會下，非營利組織根據其內部結構、治理和財務資源等，
具有以下特殊的功能與角色：一、服務先驅者（service pioneer），即非營利組 織能迅速體察民眾需要，並將民眾所需傳遞給政府；二、價值守護者（value guardian ） ， 協 助 關 心 弱 勢 族 群 ， 確 保 良 好 社 會 價 值 的 傳 承 ； 三 、 倡 導 者
（advocator），針對政府政策的疏失或某些應改善的問題，透過輿論或遊說等 具體行動，以促成社會態度的變遷或相關政策法規的修正；四、服務提供者
（service provider），即發揮「彌補差距」的功能，補充政府無法履行的福利服 務；五、公眾教育者（public educator），即運用出版刊物、舉辦活動、媒體宣 傳等方式，向社會大眾和政府決策者傳遞新的觀念。4台灣學者許世雨則歸納出 非營利組織的角色功能，包括：一、開拓與創新；二、改革和倡導；三、價值 維護；四、服務提供；五、擴大社會參與。5許世雨提出的前四項，與 Kramer 看法相同，最後一項擴大社會參與功能，是指非營利組織提供一個鼓勵人民參 與公共事務的便利管道，不論是服務的提供意見的表達方式，都有助於民主政 治之發展。
綜合上述學者觀點，政策倡導是非營利組織的重要功能之一。對非營利組 織來說，除了為社會群體提供社會服務，當社會中的弱勢族群需要某些政府的 作為時，他們也會試圖影響公共政策，此即非營利組織的倡導角色。 Julie Nyland 就認為，對非營利組織作用的評估，如果僅關注組織在政策執行時的作 為，將會低估非營利組織在公共政上的影響，因為非營利組織在政策形成過程 中也扮演著多重角色，會使用各種策略影響政策辯論與發展，去影響公共政策 過程，並與國家形成多層次的複雜互動關係。6非營利組織的政策倡導對象可以 是多元化，除了政府，還有社會大眾。根據 Femida Handy 的看法，環保非營利 組 織 的 倡 導 對 象 可 以 是 政 府 、 企 業 或 社 會 大 眾 等 主 要 利 益 關 係 者 （ stake holders），諸如，遊說政府改變政策措施，遊說企業採取更安全和更乾淨的生 產方式，說服消費者或一般民眾採取一些更符合環境倫理的行為。7在政策倡導 的過程中，儘管對象不是政府，但仍可以達到影響政策的效果，諸如當企業研 發出更符合環保標準的產品時，可以促使政府修改現行的管制政策，當更多民 眾具有環保意識時，可能會將選票投給支持環境議題的候選人，從而促使政策 改變。
4 Ralph M. Kramer, Voluntary Agencies in the Welfare States (Los Angeles: University of California, 1981), pp. 171~173.
5 許世雨，「非營利組織與公共行政」，江明修主編，第三部門經營策略與社會參與（台北：
智勝文化，2000 年），頁 158~159。
6 Julie Nyland, “Issue Networks and Nonprofit Organizations,” pp. 195~204.
7 Femida Handy, “Advocacy by Environmental Organisations: An Optimal Strategy for Addressing Environmental Problem？” International Journal of Social Economics, Vol. 28, No. 8 (2001), p.
653.
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貳、民間環保組織的政策倡導行動策略
由於公共政策的制定與規劃涉及諸多利益團體，非營利組織在影響公共政 策時，必須結合運用環境的內外在資源，以達到政策倡導的目的。Berry 在研究 公共利益團體（public interest group）的政治行為時，曾就公共利益團的政策倡 導策略提出一個分析架構，指組織的目標與能力、外在環境的結構或機會都會 響組織的倡導策略選擇和行動方案的運用。8其中，組織的目標與能力包括：組 織的原始目標與策略傾向、議題的重要性與優先順序、合法倡導的能力、財政 與人力資源、大眾與精英（具影響力的人，會員或非會員特質）、專家與專業 人員、有無租稅減免。環境因素則包括：倡導對象特質及對組織的接受度、能 否合法介入、倡導的中介機會（諸如媒體或其他平台）、主要價值與信念、競 爭的環境、聯盟的機會、其他組織的議題影響。
根據上述條件，Berry 歸納出五種公共利益團體可以選擇的倡導影響策略：
司法策略（law）、困窘與對抗策略（embarrassment and confrontation）資訊策 略（information）、選區影響與壓力策略（constituency influence and pressure）
以及聯盟策略（coalitions）。9司法策略的行動方案主要是介入立法與行政；困 窘與對抗策略則包括：政治抗議、口頭放話、發動利益相關者的行動；資訊策 略則包括：公布研究結果和公共關係、個人遊說、國會的聽證會；選區影響和 壓力策略則包括：寫信、具影響力的成員、投票紀錄、政治獻金的提供。
莊文忠等人在研究台灣非營利組織的政策倡導策略時，將政策倡導的對象 區分為政府部門和社會大眾，並分別討論非營利組織的倡導策略。諸如，在以 政府部門為倡導對象時，非營利組織的策略包括：一、立法與行政遊說；二、
候選人遊說；三、擔任政府部門的諮詢委員；四、建立聯盟策略；五、運用大 眾傳播媒體。向社會大眾倡導或行銷的策略則包括：一、舉辦活動；二、運用 大眾媒體；三、直接提供服務；四、發行各項出版品；五、網路行銷。10雖然 他們的研究與 Berry 的歸納方式不同，但主要的策略運用方式諸如聯盟、遊 說、運用大眾媒體等有不少相同之處。
江明修等人曾將環保團體的行動策略歸納為以下十二項：11
8 Jeffery M. Berry, Lobbying for the People (New Jersey: Princeton University, 1977), pp. 253~265.
9 Ibid., pp. 262~272.
10 莊文忠、徐明莉、張鐙文，「非營利組織的議程設定與政策倡議的形成：質化研究的檢
證」，頁 121~163。
11 江明修、許世雨、劉祥孚，「環保類非營利組織之策略聯盟」，江明修主編，第三部門經營 策略與社會參與（台北：智勝文化，2000 年），頁 281~284。
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1、出版／研究，即透過研究或對實際問題的了解，定期出版報刊、雜誌及 書籍，以宣揚理念、揭發問題並教育大眾；
2、參與政策之規劃，即環保團體提供資訊給予行政機關，或出席公聽會表 達意見，甚至自行擬定生態保育方案，提供給行政機關或立法機關參考；
3、遊說，即指環保團體為使某一環保政策（法令）的制訂或不制訂，常對 行政部門或立法機構進行遊說的工作；
4、舉辦公聽會，即指環保團體除了以「民間代表」或「專業知識」出席公 聽會之外，亦常主動出擊邀請行政官員、民意代表及學者專家等共同與會，以 澄清環保問題之本質，並表明人民之需要；
5、監督法令的立法，此一行動乃環保團體對行政部門擬定法令草案，及立 法機關審議法案的要求與督促；
6、媒體宣傳，利用和爭取大眾媒體的呼應，從事宣傳和教育工作。
7、請願，即環保團體常基於對國家政策的期望，或對公共利益的維護，而 向行政部門或立法機關，提出團體的主張和意見。請願除了直接施壓於政府部 門外，亦有相當程度希望透過大眾媒體來引起人民對問題的關心和注意；
8、抵制，指採取某些具體行動來孤立個人、公司、團體乃至國家，以期使 對方讓步，或者表達自己不滿的行動。諸如要求消費者拒買或少買某類食物作 為抵制；
9、直接行動，環保團體中，綠色和平組織素以直接面對目標對象，向其挑 戰之行動策略聞名，例如，為了防止砍伐森林，採取「「樹人合一」策略，即 將人綁在樹上，令他人無法砍伐；
10、遊行示威抗議，即指環保團體為表達不滿、突顯某些議題或製造聲 勢，以引起人民或政府之注意，常採行此種行動策略；
11、訴訟，即指環保團體利用向法院提起訴訟的方法，向立法部門、行政 部門或利益團體造成壓力；
12、參與政策執行，此一行動包括：環保團體志願執行政府所不能或不願 從事的環保工作，例如促進環境保育法令的落實或提供環保服務；其次是環保 團體執行政府委託的事預，屬於環保業務民營化或外包部分。