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育等。512008 年大部制改革，環保部地位獲提升，以中央層面的變革為契機，
省級政府（包括直轄市和自治區）以及地方各級政府，在新一輪大部制改革 中，也開始提升地方環保行政機關在同級政府中的法律地位。其中，江蘇省率 先進行改革，新成立的環境保護部門負責人應位列省政府組成人員，依法參與 全省經濟發展和社會事務決策。
從中央和地方層級環保管理機制職責和權限來看，可以發現，在實際環境 治理過程中，地方政府擔負地區環境治理的實際工作，在省、市、區、縣及某 些地區鎮的管理層級，環保職能部門稱為環保局或環保辦公室，他們的主要職 能是執行國家環保部制定的法規和政策，並協助起草當地的環境條例。地方環 保職能部門一方面接受上級環保職能部門的指導，另一方面接受所屬地方政府 領導，呈雙重管理體制。國家環保部和省級環保局為市、縣環保局提供政策指 導，地方政府則為環保局提供年度預算、批准機構的行政級別提升、決定其機 構的人事任免。換句話說，地方環保部門的兩個行政上司，地方政府比中央環 保部門更為有影響力。52而中央的環境政策在地方的貫徹實施，主要依靠環境 保護目標責任制來完成。1989 年修訂的「中華人民共和國環境保護法」中載入 環境目標責任制，2005 年 12 月發佈的「國務院關於落實科學發展觀加強環境 保護的決定」，則明確指出，「地方人民主要領導和有關部門主要負責人是本 行政區域和本系統環境保護的第一責任人，政府和部門都要有一位領導分管環 保工作，確保認識到位、責任到位、措施到位、投入到位」。
第三節 中國大陸的環境治理困境與轉型
壹、中國大陸的環境治理困境
環境資源或環境質量可以看作一個特殊的公共物品，即公有財產，由於產 權界定不明，容易出現「公有地悲劇」，導致環境資源的數量和質量急劇下 降，社會資源嚴重浪費。例如，由於環境資源的產權不明晰，汙染者造成環境 和健康危害，其成本大多由公眾承擔，在沒有監管的情況下，追求效益和利潤 最大化的企業，傾向於不負擔相應後果。對企業來說，治理汙染需要資金投 入，除非治理汙染帶來的邊際效益收入大於邊際支出，否則企業不會主動增加 環保支出。環境資源既是一種非競爭性、非排他性的公共物品，環保的支出也
51 楊華，中國環境保護政策研究，頁 269~270。
52 Abigail R. Jahiel, “The Organization of Environmental Protection in China,” The China Quarterly, No. 156 (Dec. 1998), pp. 757~787.
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不會通過市場交易帶給企業利益；排放汙染，對企業來說，是一種外部成本，
如果沒有市場力量的干預，它無須為此付費，這樣就決定了企業不會有環境保 護的內在衝動。53此時，政府採取適度干預措施以促使環境資源的有效利用和 清潔空氣、清潔水等公共物品的「生產」，從而達到社會期望的環境目標，而 政府的干預性措施可包括制定法律法規或環境標準，限制或禁止汙染物的排放 等強制措施，同時也可以利用市場機制調節的經濟性措施。
然而，中國大陸的行政主導型環保管理體制特性，是以層級結構作為特徵 的官僚體制來決定和干預環境資源的配置，政府決定環境質量的供給，難以實 現高效率的資源分配，無法滿足民眾對環境資源的需求，出現「政府失靈」的 現象。在環境問題上，政府失靈的原因包括「環境政策失靈」和「環境管理失 靈」。54隨著快速工業化和經濟發展起飛，中國大陸環境問題也益嚴重，雖然 中國大陸政府採取包括行政、經濟等綜合政策工具，其成效卻有限，主因還在 於其環境治理結構的體制性問題。
一、政府主導型行政監管體制的缺陷
長期的政府主導型環境治理行政結構，導致中國大陸環境治理的失靈。過 去二十年來的政治經濟社會變化影響環境治理的模式，經濟轉變為市場取向的 成長模式，分權化和對世界更開放和接軌，官僚的重新組織過程，改變中國大 陸環境治理模式，然而中國大陸的環境治理方式依然是無效率和無效果的。55 從組織結構、權力配置和職權運行等方面來看，中國大陸環境管理體制的弊端 包括：機構設置結構不合理，環境保護職權分工出現橫向分散，多頭管理，職 能重疊等問題，導致權限不分，責任不明。
如前所述，中國大陸環境行政管理體制是由各部門分工管理逐步變為統一 監管和分工負責相結合的管理體制，在機構改革的過程，授予新機構的職能，
卻未對原有機構及其相關職能予以撤銷，導致環境監管機構重複設置的現象。
中國大陸的環境行政管理橫跨環境保護部、國家發展與改革委員會、水利部、
國家林業局、農業部等，經常出現管理職責重疊的情況。56例如，國家環境保 護部職責之一是協調和監督野生動植物保護、濕地環境保護、荒漠化防治工 作，與國家林業局的職責重疊；諸如國家環境保護部設有自然生態保護司，國
53 許慶明，「試析環境問上的政府失靈」，管理世界（北京），2001 年第 5 期，頁 195~197。
54 楊華，中國環境保護政策研究，頁 26~30。
55 Arthur P. J. Mol & Neil Y. Carrter, “China’s Environmental Governance in Transition,” in Neil T.
Carter and Arthur P. J. Mol eds., Environmental Governance in China (New York: Routledge, 2007), pp.1~22.
56 「環保部主要職責」，中華人民共和國環境保護部網站，http://www.mep.gov.cn/zhxx/jgzn/。
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家林業局也設置野生動植物保護與自然保護區管理司，兩者職責幾乎相同。又 如，國家環保部的職責是健全環境保護基本制度承擔落實國家減排目標的責 任，而國家發展與改革委員會下設有環境與資源司，主要職能是「推進可持續 發展戰略，負責節能減排的綜合協調工作，參與編制生態建設、環境保護規 劃，協調生態建設、能源資源節約和綜合利用的重大問題，綜合協調環保產業 和清潔生產促進有關工作。」57而在環境監測部分，水利部將水資源、水治理 和水質監測列為工作範圍，建立自己的水質監測網，而環境保護部職責之一是 對環境進行監測，兩個各部門對同一監測對象發佈的數據，卻又經常相互矛 盾。
中國大陸環境管理體制本身即存在諸多問題，首先，環境管理體制立法體 系不完善，中央一級沒有一部專門的「環境管理機構組織法」，在地方也沒有 專門的環境管理機構設置法和規章。有關環境管理體制機構的設置和職責分工 的規定，散見於各有關法律、法規和規章中，甚至以中共黨委或政府部門的紅 頭文件下達。由於沒有法律的明確規定，所以環境管理機構經常處於變動之 中，且各地方很不統一，一遇到機構精簡或改革，環保部門常首當其衝，面臨 被裁減的命運，尤其是縣級或市級環保機構。其次，各種立法規定之間缺乏協 調和配合，單行立法對環境管理體制的規定過於簡單，規範性文件經常代替正 式的立法，導致環境監管的職責歸屬經常出現混亂和不一致。58因此，經常出 現推責與卸責等情況，即一旦出現環境問題後，責任歸屬成為一大問題。
此外，由於行政職能重疊，不同部門之間如何協調工作，也不清楚，對於 法律規定不明確之處，不同部門經常出現爭權或者互相推諉的情況。當前中國 大陸的行政管理體制中，環境部門屬於權力小、責任重的部門，經常受制於其 他行政部門，環境部門也會因此與其他非環境部門發生衝突，或遭到其他部門 的掣肘。以環評法推出的過程為例，其他非環境部門認為環境部門有意借此擴 大自己的政治權力，干預其他部門的決策，因而出現不同意見。又，2003 年通 過的環評法雖提供環境部門足夠的法律工具去干涉大型建設項目的計劃和實 施，確保計劃項目周遭環境不被破壞；然而，環評法存有「敗筆」未賦予環境 部許可或批准的權力。59另外，環評法中的公眾參與部分也不足夠，導致該法 未能發揮真正效用。
57 「發改委的主要職責」，中華人民共和國國家發展與改革委員會網站，
http://www.sdpc.gov.cn/jj/。
58 王燦發，「論我國環境管理體制立法存在的問題及其完善途徑」，政法論壇（中國政法大學 學報），第 21 卷第 4 期（2003 年 8 月），頁 50~58。
59 Da Zhu and Jiang Ru, “Strategic Environmental Assessment in China: Motivation, Politics, and Effectiveness,” Journal of Environmental Management, Vol. 88(2008), pp. 615~626.
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體制的變革大多涉及利益的重新分配，中國大陸的環境行政管理體制也不 例外。環境主管機構體制變革面臨許多困境，而利益重新配置所導致的利益衝 突，使變革後的體制理順與運作更為艱難。首先，環境主管部門法律地位提 升，並不意味著其統籌管理的環境資源保護職權、職能的有效發揮；其次，中 央與地方環境主管機構職權未能實現有效對接。60中央與地方對政策目標不同 調和執行落差，更是中國大陸環境政策治理失靈的一大原因。
二、經濟發展至上與中央和地方的政策執行落差
經濟發展與環境保護之間的平衡，一直是中國大陸三十年來高層決策者的 兩難。儘管中國大陸的中央政府已意識到環境保護的重要性，並且積極改善環 境問題，但地方政府的唯經濟發展觀，仍未改變。體制上的缺陷，加上經濟發 展至上的觀點，使得中國大陸環境保護政策執行失靈，甚至有學者認為，中國 大陸環境治理的政府失靈，實際上就是地方政府的失靈。61隨著中央與地方行 政分權化，地方政府日益成為相對獨立的經濟利益角色，在改革和經濟增長扮
經濟發展與環境保護之間的平衡，一直是中國大陸三十年來高層決策者的 兩難。儘管中國大陸的中央政府已意識到環境保護的重要性，並且積極改善環 境問題，但地方政府的唯經濟發展觀，仍未改變。體制上的缺陷，加上經濟發 展至上的觀點，使得中國大陸環境保護政策執行失靈，甚至有學者認為，中國 大陸環境治理的政府失靈，實際上就是地方政府的失靈。61隨著中央與地方行 政分權化，地方政府日益成為相對獨立的經濟利益角色，在改革和經濟增長扮