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自基層民眾的抱怨卻越來越多。以 2008 年為例，中國大陸各地環保系統共收到 民眾來信 70.5 萬封，比 2007 年的 123357 增加近 5 倍。涉及環境汙染與生態破 壞有關問題有 67.5 萬件，其中，反映水汙染的信件達 10.6 萬件，投訴大氣汙染 信件有 28.7 萬件，固體廢物汙染的信件有 1.4 萬件，噪音汙染有 24 萬件，其他 汙染則為 5.9 萬件，投訴案件和上訪人數為 2001 年以來最多。11對環境汙染引 發的糾紛處理和解決，大陸民眾不是通過公害反對運動，而大多是通過上訪形 式向政府部門反映問題，由政府通過行政調停等形式來加以解決。12雖然，近 年以司法訴訟形式解決環境糾紛的案例逐漸增多，但「行政調停優先」的局面 沒有改變，根據一項大陸公眾環境意識的調查，受訪的大陸民眾高達六成七的 人認為政府應對環境保護負責，這一意識應是中國大陸長期的政府主導型環境 保護所導致的。13由於大陸公眾普遍傾向環保是政府的責任，因此解決環境問 題成為中國大陸政府沉重的負擔。
第二節 中國大陸的環境政策與治理
壹、中國大陸的環境政策
自 1949 年中共建政以來，由於缺乏經濟建設經驗，制定的經濟政策出現偏 差，粗放型、資源型工業規模不斷擴大，人口增長控制失調，城市基礎設施落 後。在此一時期，採取仿效前蘇聯的重工業發展計劃，盲目地要「超英趕美」
大上快上，生產粗放，技術落後，造成資源能源大量消耗和過度浪費，環境汙 染和生態破壞嚴重；在外交政策方面，又實施閉關鎖國，對國際社會的現代工 業及現代城市發展趨勢及其環境保護、汙染治理狀況幾乎一無所知。14 1970 年 代以前，中國大陸的環境保護幾乎處於空白狀態，全大陸城鄉汙染隨處可見，
生態破壞傷痕累累，七大水系水質惡劣黑臭不堪，特別是城市工業汙染日益加 劇，自然資源被掠奪性開發，環境質量惡化之勢加劇，被汙染的水源、空氣、
土壤、生物已開始威脅民眾的健康水平。
自 1973 年中國大陸舉行第一次全國環境保護會議以來，迄 2006 年中國大 陸已舉行六次會議，以此六次會議為標誌，中國大陸的環境政策可分為四個階
11 「2008 年中國環境統計概要」，中華人民共和國環境保護部網站，
http://www.mep.gov.cn/gzfw/xzzx/wdxz/。
12 楊華，中國環境保護政策研究，頁 263~266。
13 洪大用，中國民間環保力量的成長，頁 63~65。
14 改革開放中的中國環境保護事業 30 年編委會編，改革開放中的中國環境保護事業 30 年（北 京：中國環境科學出版社，2010 年），頁 11。
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段及三大政策－「預防為主、防治結合、綜合治理」；「誰汙染、誰治理」；
「強化環境管理」。15自 1978 年改革開放以來，中國大陸環境治理大約經歷三 個階段：1978 年至 1992 年改革開放初期的「汙染控制、綜合利用」；1992 年 至 2002 年江澤民時代的「控制轉型、協調發展」；2002 年以來胡錦濤時代的
「資源節約、環境友好」階段。16此外，也有學者依據環境政策設計理念的演 進，將改革開放初期、江澤民時期和胡錦濤時期的環保政策區分為：「誰汙染 誰治理」、「可持續發展」、「科學發展觀」。17
一、1978 年改革開放以前的環境政策
1973 年 8 月 5 日至 20 日，中國大陸第一次全國環境保護會議在北京舉 行，審議通過「全面規劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家 動手、保護環境、造福人民」三十二字環境保護工作方針，同時，擬定中國大 陸第一個環境保護文件－「關於保護改善環境的若干規定（試行草案）」，隨 後由國務院發佈實行。18 此次會議揭開中國大陸當代環境保護的序幕，其召開 背景主要有兩大因素：一、中國大陸日益嚴重的環境問題；二、聯合國人類環 境會議的影響。191972 年 6 月 5 日至 16 日，聯合國在瑞典首都斯德哥爾摩召開 第一次人類環境會議，會議發表「人類環境宣言」，提出「只有一個地球」等 環境保護主題，當時中國大陸總理周恩來派出一個代表團出席會議，並且指示 應把環境問題提到議事日程。
這次會議使中國大陸代表認識到，環境問題不是資本主義的特產，在社會 主義中國也有，而且非常嚴重。出席會議代表之一曲格平回憶說，「對中國代 表團來說，那次會議是一次生動的課堂，開始認識到環境保護對國家發展的影 響。特別是對我來說，受到的震動更大些。．．．通過對照分析，使我猛然間 看到中國環境問題的嚴重性，中國城市和江河汙染的程度並不亞於西方國家，
而自然生態破壞的程度卻遠在西方國家之上。」20這次會議可以視為中國大陸 政府開始關注環境保護的起始點。
15 李勇進、陳文江、常跟應，「中國環境政策演變和循環經濟發展對實現生態現代化的啟
示」，中國人口．資源與環境（濟南），2008 年第 5 期，頁 12~18。
16 俞海濱，「改革開放以來我國環境治理歷程與展望」，毛澤東鄧小平理論研究（上海），
2010 第 12 期，頁 25~28。
17 吳荻、武春友，「建國以來中國環境政策的演進分析」，大連理工大學學報（社會科學
版），第 27 卷第 4 期（2006 年 12 月），頁 48~52。
18 改革開放中的中國環境保護事業 30 年編委會編，改革開放中的中國環境保護事業 30 年，頁 8。
19 雷洪德、葉文虎，「中國當代環境保護的發端」，當代中國史研究（北京），第 13 卷第 3 期（2006 年 5 月），頁 104~107。
20 曲格平，我們需要一場變革（吉林：吉林人民出版社，1997 年），頁 2~3。
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聯合國人類會議之後，周恩來等中共領導人在聽取代表團匯報後，更認識 到中國大陸環境問題的嚴重，並指示應把環境問題列入國家的議事日程，1973 年 1 月，國家計劃委員會向國務院請示召開第一次全國環境保護會議，很快就 得到批准。1973 年 8 月 5 日，第一次「全國環境保護會議」在北京舉行，達成 四項成果：一、公開承認社會主義中國存在環境問題；二、正式確定三十二字 環境保護方針；三、審議通過「關於保護和改善環境的若干規定（試行草 案）」；四、提出並制定「關於加強全國環境監測工作意見」和「自然保護區 暫行條例」。21這些成果成為當時推動中國大陸環境保護的主要原則。
「關於保護和改善環境的若干規定（試行草案）」，從以下十方面對保護 和改善環境作出規定，包括：要做好全面規劃、把環境保護與制定發展國民經 濟計劃和發展生產統一起來，統籌兼顧、全面安排；工業要合理布局，在城鎮 上風向和水源上游、城市居民稠密區不准設立有害環境的工廠，已經設立的要 改造，少數危害嚴重的要遷移；要改善老城市環境，逐步完善城市的排水系統 和汙水處理設施，保護水源，消烟除塵和消除有害氣體，及時處理和利用各種 廢渣、廢水和垃圾，盡量減少噪音，保持環境安靜，要大搞綜合利用，除害興 利；加強對土壤和植物的保護；加強水域和海域的管理；植樹造林；認真開展 監測工作；大力開展環境保護工作；做好宣傳教育等。22根據「關於保護改善 環境的若干規定」，中國大陸政府針對全大陸一些影響較大的汙染源進行詳細 調查。
1974 年至 1976 年中國大陸國務院環境保護領導小組在陸續發佈一些規 劃，諸如，1974 年的「環境保護規劃要點」，1975 年「關於環境保護的十年規 劃意見」、1976 年的「關於編制環境保護長遠規劃的通知」，三個規劃工作文 件均提出「五年控制、十年解決」的目標，反映出當時中共高層急於治理汙染 的想法。例如，1974 年的「環境保護規劃要點」要求全大陸的江河湖海，包括 渤海、長江、黃河、松花江等水系汙染，三至五年內基本得到控制，十年內做 到根治；工礦企業要積極改革工藝，消除汙染危害；在十年內所有企業都要符 合國家規定的各項環保標準；十八個重點城市在三至五年內，使有害物質的排 放，符合國家規定的「三廢」排放標準。1975 年「關於環境保護的十年規劃意 見」更指出，十年內基本解決環境汙染問題，是一項重大任務，要努力實現。
23這一時期中國大陸的環保政策主要在於治理「三廢」－廢氣、廢水、廢渣。
21 雷洪德、葉文虎，「中國當代環境保護的發端」，頁 104~107。
22 改革開放中的中國環境保護事業 30 年編委會編，改革開放中的中國環境保護事業 30 年，頁 14~18。
23 同上註。
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1973 年 11 月 17 日，國家計委、國家建委、衛生部聯合頒佈中國大陸第一 個環境保護標準－「工業三廢排放試行標準」。除了「三廢」汙染防治政策 外，還提出建設項目「三同時」的要求，即「工廠建設和三廢利用工程要同時 設計、同時施工、同時投產」。1977 年 4 月，國家計委、國家建委、財政部和 國務院環境保護領導小組聯合頒發了「關於治理工業『三廢』，開展綜合利用 的幾項規定」，從十二個方面對企業汙染防治提出要求。「三同時」要求在基 本建設項目和技術改造項目中嚴格控制新汙染的措施，也是中國大陸最早推出 的一項具中國特色的環境管理制度，這項制度與後來的環境評價制度結合，成 為中國大陸防治新汙染的主要管理手段。與此同時，中國大陸政府還提出「限 期治理」的措施。然而，由於低估環境汙染的複雜性以及環境治理的困難性與 長期性，以及經濟技術水平的限制，當時中國大陸大中型項目的「三同時」執 行率不足 44%，直至 1979 年以法律形式確定後，又頒佈「基本建設項目環境保 護管理辦法」，使「三同時」制度化，才初步收效。
二、改革開放初期的環境政策：汙染控制、綜合利用（1978 至 1992 年）
1978 年推行改革開放後，解放生產力和「以經濟建設為中心」的成為中共 國家發展的第一要務，但經濟基礎弱、產業結構差、技術水平低，加上高速經 濟成長帶來的過度的資源開發、能源消耗和嚴重汙染，使中國大陸生態環境承
1978 年推行改革開放後，解放生產力和「以經濟建設為中心」的成為中共 國家發展的第一要務，但經濟基礎弱、產業結構差、技術水平低，加上高速經 濟成長帶來的過度的資源開發、能源消耗和嚴重汙染，使中國大陸生態環境承