第二章 國有企業改革與「政企關係」變化
第一節 結構下的政企關係
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
20
國有企業「政企關係」表現在企業內部的微觀觀察，同時解釋既存的黨國體制如 何繼續控制國有企業。
表 2：本章節觀察的層次、對象與觀測項目
觀察層次 觀察對象 具體觀測項目
結構 黨國/統制體制 政企關係
制度 產權制度 所有權與經營權歸屬
組織 企業治理 企業領導體制與人事安排
資料來源：作者自行整理
第一節 結構下的政企關係
中共力行改革開放政策迄今已三十餘年，改革開放後的成果使得中國的政治 體制與社經結構皆出現了巨大的變革，政權轉型的相關論述亦是對於中國宏觀結 構的變化所投射的關注。62在這段持續改革的期間，中國的權威體制如何表現「控 制的藝術」於既有的國有經濟領域中是本節討論的重點。
國有經濟存在於古今中外各國的政經發展經驗中，國有企業作為國有經濟的 具體單位，其存在有別於一般民間企業實行以自由契約為基礎的法人制度，國有 企業的所有權主體係為政府，這使得國有企業在組織運作的手段與目的上，除了 追求企業利益極大化之外，若干程度上亦須同時兼顧外部的社會政策目標，或是 符合執政政府的政令推行，而為國有企業不同於一般企業在產權關係上的特別意 義。63中國國有企業的存在，本質上同樣具備上述概念的意義，但卻存在更多政 權結構特性下的限制。考量中共黨國體制已有別於過往極權政體的表現形式，在 國家與國有企業的控制與互動過程上，儘管學者間存在諸多殊異的見解，但大多 同意中國的「政企關係」程度上仍表現過往政企不分、政府主導的特性64；另一
62 如吳玉山提出「後極權資本主義發展國家」，詳見徐斯儉、吳玉山主編，黨國蛻變：中共政權 的菁英與政策；林佳龍、徐斯儉提出「退化的極權主義」，詳見林佳龍主編，未來中國：退化 的極權主義；以及 Ardrew J. Nathan 提出「具有韌性的威權主義」(Resilient Authoritarianism)，
詳見 Ardrew J. Nathan 著，何大名譯，從極權統治到韌性威權：中國政治變遷之路。
63 何誠穎、徐暮斌，國有企業改革與戰略性重組，頁 54。
64 陳生洛指出中國國有企業與其主管部門間存在全能主義的行政隸屬關係，表現在人事、財產 與職能上，皆顯見政企不分、政府主導的特徵。 參見陳生洛，中國國有企業的產權變革與黨
‧
並以生產公共產品（public goods）為主，企業經營的領域則涵蓋自然壟斷性產 業、建制成本甚大的公共項目設施與機關等68，大中型國有企業所處的產業位置
‧
使政府與企業間的關係轉化成為一種制度化的「委託—代理關係」（principal-agent relationships）。71改革的手段此後朝向將國有企業作為一個單純的經濟組織對待，
而非如過往的半經濟、半行政組織型態存在於市場經濟當中。
72 Jiang Qiangui, “State Asset Management Reform: Clarified Property Rights and Responsibilities,”
in Harry G. Broadman, ed., Policy Options forReform of Chinese State-Owned Enterprises(Washington: World Bank Discussion Paper No. 335, 1995).
73 黃慶、覃蓉芳，產權變革下的國有企業集團化戰略研究（北京：科學出版社，2005 年），頁 64。
74 Eirik G. Furubotn and Rudolf Richter 著，顔愛靜主譯，黃名義等合譯，制度與經濟理論：新制 度經濟學之貢獻（台北：五南出版社，2001 年），頁 24。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
23
形成國有資產下的國有企業其所有權歸國家政府所有；另一方面，國有企業改革 所倡導之「政企分開」意指國家所有權與企業自主產權的分離，國家在握有企業 所有權的制度下，為實踐國家意圖，致使分工、授權、命令等權力出現授予或下 放的機會，進一步在企業組織內另覓代理人進行經營與管理。最終致成國家先為 全民所委託代行國有資產所有權之代理人，後再以所有權代理作為委託人，授權 企業經管幹部而為代理人，形成一套自上到下多重的「委託—代理關係」。檢視 每一層的「委託—代理關係」，其實都隱含了一次制度對於機會主義抑制的限制 或失敗。
有別於資本主義國家與國有企業的互動體制，中共政治體制因服膺馬列共產 的意識形態，致使產權的表現型態公有化，相對於資本主義底下存在著產權私有 的契約保障機制，產權的全民所有制則顯得過度虛擬和不明確；資源的分配能力 實際上仍在國家機器手上，具體化的結果則是落入了官僚的手中。在毛澤東時代，
握有這豐厚資源的為中央計畫部門；改革開放以後，這樣的官僚操作便下放至各 級政府，亦包含了國有企業在內。75一如「委託—代理關係」再三強調道德風險 問題的可能發生，套用於中共實際的國有企業產權委託上，產權屬於集體（委託 人）但無法有效監督地方官員、企業幹部（代理人）的行為，且由於缺乏有效的 激勵約制措施，導致企業管理者得易有機會不履行合約、貪瀆利己或任人為親，
發生道德障礙問題。因此，每經一重的「委託—代理關係」其實皆隱含了一次逆 向選擇與道德障礙滋長的機會，讓尋租的可能在不完全性的監督機制下變成風 險。