第二章 國有企業改革與「政企關係」變化
第三節 組織回應：黨的意志與企業領導體制
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進而區隔出法人財產權與出資者所有權兩種職權的功能與差異。94
值得一提的是，當國家轉型為改制後企業的股東身份後，政府透過股東身份 來影響改制企業是合理的手段，但實際對企業的影響力卻可能不限於政府所持股 份的比例，儘管政府對於企業的強制干預也許不若過去強勢，但仍舊存在嚴重干 預企業內特殊個案、特定事務的可能。結果將使得身為企業最大股東的政府與企 業內部的管理階層的互動規則出現不確定性，因而增添了互動結果的複雜性。這 樣的結果使得國有企業在國家適度退出企業內部經營權的同時，企業產權主體又 仍保有「國有」的型態，而被視為一種新型態的「政企關係」。95 儘管產權變革 後的「政企關係」企圖藉由「兩權分離」的制度設計來營造現代企業治理的客觀 條件，並且將企業的經營決策予以專業化，降低過去統制體制下「政治性」的企 業治理色彩；但不可否認的是在既有規範底下，仍舊存在互動規則的不確定性，
這樣的結果實與制度初創所期待的目標存在差距，癥結依舊得回溯自黨國體制延 續的結構上。
誠如第一節所述，國家與國有企業間存在一系列產權關係制度化的過程，「分 權」於企業組織的表現方為一層又一層國家與企業之間「委託—代理關係」鏈的 確立。這樣的「委託—代理關係」具體表現在企業組織的架構中，即為企業領導 體制。1990 年代中期以前，中國國有企業內部的領導體制以廠長負責制與黨委 領導下的廠長負責制為主要方式，廠長通常由政府任命而為企業最高的行政負責 人，但由於欠缺制度化監督的配套，使得過去廠長負責制底下的「委託—代理關 係」充滿了道德風險，企業負責人作為代理人治理可能出現隱藏行動與隱藏訊息 的行為，而導致國有企業「內部人治理」的困境，消耗企業經營的成本。1990 年代中期以後，由於「兩權分離」明確了企業法人財產權的邊界，使得企業內部 的控制權歸屬得到較為清楚的界定，公司行政負責人的職稱在現代企業治理的規 範下轉為總經理，至於企業黨組織則持續存在。此時的政府與企業間的「委託—
代理關係」相較於過往，則因為企業組織架構因應變革有所擴充，而使得「委託—
代理關係」的關係鏈延長且複雜化，原因在於國有企業內部治理的組織架構以及 人事組成的領導體制出現了變化。其中不可忽視的是黨國體制結構仍是為中國國 有企業發展的總體框架，無論國有企業「政企關係」的特徵如何演變，是制度創 新也好，是組織結構重組也罷，「政企關係」與「公司治理」背後所蘊含「黨的 領導」卻從來都是企業領導體制的核心。
第三節 組織回應：黨的意志與企業領導體制
94 黃慶、覃蓉芳，產權變革下的國有企業集團化戰略研究，頁 82~88。
95 同前註，頁 149~150。
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依循上述對於國有企業改革過程中「黨的領導」作為的關注，本節進而將組 織回應制度的焦點鎖定在企業內部治理的課題上。由於企業領導體制的人事組成 方式與表現是為代理關係重要的一環，因此關於企業內領導體制的權力配置模式，
或可從兩方面試圖回答，一是黨國體制如何在國有企業產權變革後持續藉由人事 任免進行控制，意即具備怎樣條件的人得滿足黨國任免其為企業領導的需求；另 一方面則是企業組織回應黨國體制的控制，如何尋求滿足政治需求與尊重市場理 性的最終均衡。本節以下分別就企業組織本身與其內部的領導體制的型態變化，
關注企業黨組權力的消長問題，以及產權變革後，企業公司化的治理架構對於黨 組權力是否帶來改變進行描述。
一、企業的「行政級別」與「黨的領導」：
細究中國國有企業存在複雜難解的「政企關係」，實須歸咎於中國共產黨與 其統治政權間的關係。中共建政後，以馬列意識形態貫徹國家的治理，政經體制 的設計複製於蘇聯模式，同時配合計劃經濟體制的推行，因而強調領導體制權力 高度集中的必要性，最終導致以黨代政、黨政不分的循環。在傳統經濟管理體制 下，國有企業機構作為行政管理單位，被賦予一定的行政級別地位。企業本身的 行政級別所標示的意義，係為一種「官本位」思想的延續，反應在實際工作上便 是對於相應級別的重視，以及追求級別、享受級別待遇的表現。這樣的一種企業 結合「官本位」意識的現實，使得企業行為始終融入在黨、政系統的制度安排之 中。國有企業改革的進程直到 2000 年中共國家經貿委發布《國有大中型企業建 立現代企業制度和加強管理的基本規範（試行）》之後，國有及國有控股大中型 企業將不再套用黨政機關的行政級別，同時企業幹部也不再享受黨政機關幹部的 級別待遇，企業名義上的行政級別方告卸除。96然而取消國有企業及幹部之行政 級別僅係為形式上的制度改變，在實際的運作中，國有企業與企業幹部依舊享有 過去行政級別之地位與待遇，形式與現實的運作間仍存在模糊的差距，這對於國 有企業在推行公司化治理的策略上將出現一定的窒礙。
此外，在組織建設方面，共黨政權普遍建立一套「雙軌官僚組織」（dual bureaucracy）的制度，使其各層黨組織與機關組織平行，實則由黨組織下決策的 指導棋。97是以，檢視中共過去的黨政企管理模式，主要由中共中央組織部、宣 傳部、紀律檢查委員會透過在各專業經濟部門（包含下級的企業單位）所設置的 黨組進行對組織的操控。98中共 1982 憲章亦明確指出「黨的領導主要是政治、
思想和組織的領導」，更加確認了在黨的一元化領導，並且權力集中於黨委書記 的結果。進一步言，「黨的領導」是為組織運作的核心，並得以合理化「黨管幹
96 「國有企業取消行政級別，領導人不再是政府官員」，人民網，2000 年 10 月 27 日，
http://www.people.com.cn/GB/paper447/1801/290232.html。
97 陳德昇，中共國務院機構改革之研究（1978－1998）－政府再造觀點，頁 72-73。
98 同前註，頁 111。
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年）、「黨委集體領導下的廠長負責制」（1956 年～1986 年）、「廠長負責制」（1987～1993）等 階段的變化。 參見王中天，中共「廠長負責制」之研究（台北：國立政治大學東亞研究所碩‧
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集團為例，逐一介紹三大產業發展的歷程，重點置於企業領導體制如何在產權變 革後，逐步適應國有企業公司化的表現，並簡述相關企業的歷史沿革以及高階領 導幹部的任免情況，以便於第六、七章個案研究的部份，進行企業幹部簡歷統計 與分析作業的理解。