中華人民共和國歷史上共經歷過六次重大稅制改革，為瞭解中國目前稅制形 成的歷史背景，有必要對過去的稅制發展沿革做一認識。以下就每個時期在稅收 制度方面發生的問題、當時稅改的原則及欲達到的目標逐一介紹。
2.1.1 1950 年稅制改革：建立新中國稅制，統一全國稅政
1949 年中華人民共和國建立。同年 11 月，中央人民政府財政部在北京召開 首屆全國稅務會議，當時中國實行兩套稅制，老解放軍繼續執行革命根據地時期 建立的稅制；新解放軍沿用國民黨統治時期的舊稅法。為了抑制通貨膨脹、穩定 物價、戰後重建、改善財政經濟困難局面及促進國民經濟的恢復和發展，該會議 根據《中國人民政治協商會議共同綱領》第四十條：「國家的稅收政策，應以保 障革命戰爭的供給，照顧生產的恢復和發展及國家建設需要為原則，簡化稅制，
實行合理負擔」的精神，在總結革命根據地稅收工作經驗的基礎上，吸收國民黨 政府舊稅制的合理部分，全面研究建立新稅制的問題。會議中制訂了《關於統一 全國稅政的決議》、《全國稅政實施要則》、《全國各級稅務機關暫行組織規程》三 個稅收文件，明確規定新成立之中華人民共和國的稅收政策、稅收制度和稅務組 織機構等一系列稅制建設的重大原則問題，並於 1950 年 1 月公布1。
依上述文件內容，當時中國除農業稅外，統一徵收十四種中央稅和地方稅，
即貨物稅、工商業稅（包括營業稅和所得稅）、鹽稅、關稅、薪給報酬所得稅、
存款利息所得稅、印花稅、遺產稅、交易稅、屠宰稅、房產稅、地產稅、特種消 費行為稅、使用牌照稅，初步形成以流轉稅為主體稅種的多種稅、多環節徵收的 複合稅制2。此後，政務院陸續公布了各稅種的暫行條例，並對各個地區性的稅收 法規進行了整理，迅速建立起中華人民共和國的稅收制度。
為了促進國家財政經濟狀況的好轉，1950 年 6 月，中國政務院財經委員會發 布了調整稅收的決定。此次調整稅收的原則是：鞏固財政收支平衡；照顧生產的 恢復和發展。調整稅收的內容包括停徵和簡併稅種，減少貨物稅的稅目，降低鹽 稅稅額，減輕工商業所得稅負擔，改進徵收辦法，簡化納稅手續等。
1 劉佐，中國稅制五十年，中國稅務出版社，北京，2000 年 1 月，頁 5～9。
2 安體富，當前中國稅制改革研究，中國稅務出版社，北京，2006 年 10 月，頁 4。
2.1.2 1953 年稅制改革：修訂稅制
經過三年經濟建設恢復時期，1953 年起進入第一個五年計畫時期，同時開始 社會主義改造。此時公有制經濟比重提高，工商企業經營方式變化，納稅環節減 少，1950 年建立的稅制已不適應新經濟形式，出現「經濟日益繁榮、稅收相對下 降」的局面。為使稅制能夠貫徹「公私區別對待、簡繁不同」的稅收政策，稅制 結構開始向簡化合併方向發展3。
本於「促進三大改造、累積建設基金、發展社會主義經濟、保證『一五』計 畫的順利完成」之目標，此次稅收改革進行了以下調整：開徵商品流通稅、修訂 貨物稅和營業稅。其中改革內容重點是改變納稅環節，把從生產、商業批發到零 售各個環節的稅負，盡可能集中到工業銷售環節或工業銷售及商業零售兩個環節 徵收4。1954 年全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國憲法》第 102 條規定，中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務。
2.1.3 1958 年稅制改革：建立工商統一稅和統一全國農業稅
1956 年，奠定了對農業、手工業和資本主義工商業所有制方面的社會主義改 造基礎以後，經濟結構發生了根本性變化，當時中國的生產關係已由「多種經濟 成分並存」轉變為「基本單一的社會主義公有制經濟」，後於 1958 年進入第二個 五年計畫時期之新形勢下進行了稅制改革5。
由於原來的多稅種、多次徵的稅收制度已不適應單一公有制經濟的新情況，
也不適應企業大力發展生產和加強經濟核算的需要，因此此次稅改基於「在基本 保持原有稅負的基礎上簡化稅制」的原則，將貨物稅、商品流通稅、工商營業稅 和印花稅合併成工商統一稅、在一些國營企業進行「利稅合一」試點，對國營企 業停止徵稅，把應上繳的稅收合併到企業利潤內，改為向國家上繳利潤（其實質 目的在取消稅收，試圖建立無稅之國）、同時改變納稅環節，簡化納稅辦法6。1958 年 9 月經全國人大常委會第 101 次會議原則通過，中國國務院公布試行了《中華 人民共和國工商統一稅條例（草案）》。1958 年 6 月全國人大常委會第 96 次會議 通過了《中華人民共和國農業稅條例》，這是中國建國以後所制定的第一部稅收 法律7。
3 同前註。
4 劉佐，中國稅制五十年，中國稅務出版社，北京，2000 年 1 月，頁 18～20。
5 同前註，頁 47。
6 安體富，當前中國稅制改革研究，中國稅務出版社，北京，2006 年 10 月，頁 5。
7 劉 劍 文，「我國的稅收法律制度」，十屆全國人大常委會第二十三次專題講座，北京，2006 年 10 月 31 日。
此次改革受極左思想、單一經濟結構和「非稅論」影響，過份強化稅制的簡 化，使稅收作用受到很大限制。
2.1.4 1973 年稅制改革：合併稅種，簡化稅制，試行工商稅
1966 年中國進入「十年動亂」時期，極左思想影響經濟甚巨。文化大革命開 始後，稅收工作受到嚴重衝擊，已經簡化了的稅制，又被當作「繁瑣哲學」進行 批判，「稅收無用論」呼聲高漲，要求進一步簡化稅制8。
1973 年，以「合併稅種、簡化稅制、保證稅收」為目的的稅制改革正式展開。
本次稅改的主要內容是把工商統一稅及其附加、鹽稅，以及對企業徵收的城市房 地產稅、車船使用牌照稅、屠宰稅合併為工商稅，按行業結合產品設計稅率，使 多數企業可以適用一個稅率計算納稅。經過這次稅目和稅率的簡化，稅目由 108 個減為 44 個，稅率由 141 個減為 82 個，大部分企業簡化到只按一個稅率納稅9。 對國營企業也只徵收工商稅一種稅，對集體企業只徵收工商稅和工商所得稅兩種 稅。同時簡化徵收辦法，把部分稅收管理權下放地方。
此次稅改使稅制結構由複合稅制轉向單一稅制，國家對工商企業開徵的稅種 只剩工商稅和工商所得稅，稅收只是籌集財政資金的一種形式，其他作用基本上 已消失。
2.1.5 1979~1993 年稅制改革：建立涉外稅制，實行「利改稅」，健全其他工商稅 收制度
經過十年文化大革命的破壞，中國經濟處於崩潰的邊緣，為使中國經濟沿著 正確軌道發展，1978 年中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議決定對整 個經濟體制進行全面改革。本次中全會確定了共產黨在新時期的總路線「對外開 放、對內搞活」的政治經濟工作指導方針，並提出對經濟體制進行全面改革的目 標。全黨工作重心轉入社會主義經濟建設上，包括「打開國門、引進外資，積極 開展對外經濟合作」等目標，同時要求改革經濟管理體制，擴大企業自主權，逐 步向「獨立核算，國家徵稅，自負盈虧」的方向發展，並充分發揮稅收槓桿的作 用，讓稅收參與企業利潤分配10。
由於 1973 年建立的以簡化稅制為主要特徵的稅制已不能適應經濟發展客觀 要求，而出現以下問題：1.稅種過少。2.工商稅過於綜合，不能適應多種經濟成
8 劉佐，中國稅制五十年，中國稅務出版社，北京，2000 年 1 月，頁 82。
9 安體富，當前中國稅制改革研究，中國稅務出版社，北京，2006 年 10 月，頁 6。
10 劉佐，中國稅制五十年，中國稅務出版社，北京，2000 年 1 月，頁 97～100。
分並存、對外開放的新情勢。3.稅負不公平。4.國有企業利潤上繳形式不能使國 有企業成為自主經營、自負盈虧的獨立經濟實體，也嚴重阻礙國有企業的積極 性、主動性和創造性11。
於是，對一再簡併的工商稅收制度再次進行改革，以求其能適應經濟發展的 客觀要求，使稅收能適應現代化建設的需要，成為調節產業結構、產品結構及調 節企業利潤、各類納稅人收入的有利槓桿。1979 年開始著手進行稅制改革的調查 研究和試點，改革工作正式展開。
1981 年，中國國務院批轉財政部《關於改革工商稅制的設想》，明確指出稅 制改革的指導思想：「貫徹執行『調整、改革、整頓、提高』的方針，合理調節 各方面的經濟利益，正確處理國家、企業、個人之間的關係，以及中央與地方的 關係，充分發揮稅收作用，促進國民經濟的發展。」12
這次改革的原則包括：「適應經濟情況的複雜性和經濟性質、經營形式的多 樣性，逐步恢復一些稅種，增加一些稅種，使每個稅種在生產經營的各個領域，
發揮各自不同的作用。加強經濟責任制，對國營企業的利潤實行徵收所得稅。根 據國家經濟政策要求，按不同產品和不同行業規定高低不同的稅率，調節生產和 消費。鼓勵出口，保護國內生產，有利於利用外資和引進先進技術設備。在價格 不能大變動的情況下，用稅收調節企業利潤。在保證國家財政收入的前提下，照 顧地方、部門、企業合理的經濟利益，調動各方面的積極性。」13
根據上述原則，本次改革完成了以下三項重要內容：
1. 建立健全涉外稅制：1982、83 年陸續開徵中外合資經營企業所得稅、個 人所得稅和外國企業所得稅，於 1991 年將涉外企業所得稅統一為「外商 投資企業和外國企業所得稅」。
2. 1983、84 年兩步實施「利改稅」：在 1983 年第一步利改稅中，對大中型 國營企業徵收所得稅；1984 年進行的第二步利改稅和工商稅制全面改
2. 1983、84 年兩步實施「利改稅」：在 1983 年第一步利改稅中，對大中型 國營企業徵收所得稅；1984 年進行的第二步利改稅和工商稅制全面改