第二次臨時行政調查會（土光臨調）

行政改革表面上是改革行政體制，但目的都是政治性的。1973 年及 1979 年 兩次石油危機的發生，造成日本國內景氣的巨幅波動，使經濟成長趨緩。這種景 氣惡化的現象使原本慣行的政策體制難以持續，日本政府為圖振興經濟、提升景 氣，乃採取擴張性的財政政策，大量發行國債，結果使政府的收支出現赤字，變 成在「出現問題後試圖持續維持原本的慣行模式，卻使問題從經濟問題延燒到政 府的財政問題」，日本就在如此的經濟環境與財政壓力的情況下，推動配合改善 財政問題的行政改革。然而從田中角榮以後的首相執政的期間都不長，無法在行 政革新上進行結構性的規劃。1980 年代由於私部門的成長與公部門的相對弱 化，使得經濟結構面臨調整其，社會上出現廣泛要求放寬管制（規制緩和）、公 營事業民營化以及精簡行政組織與公務員數目等呼聲。在政府無法擺脫財政壓力 下，這些課題與財政重建相結合，成為石油危機後行政改革的重要特徵。因此，

一方面為順應民意，一方面面對財政上消除赤字的問題，日本政府於1980 年代 開始進行下一個階段的改革。

一、第二次臨時行政調查會的成立

在鈴木善幸內閣中，居於「閒職」行政管理廳長官的中曾根康弘，藉由行政

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改革的議題意圖提升其重要性，這是第二次臨調改革的一個政治性的背景，藉由 成立第二臨調，讓自己扮演了「政治的企業家」的角色。在1981 年 1 月內定為 經團連名譽會長土光敏夫為臨調的會長後，土光敏夫在3 月份與鈴木首相見面，

並約定本次臨調改革必定要實現的四個改革項目，分別是「在不增稅為前提下完 成財政重建」、「不僅是中央，地方也要進行行政改革」、「三大公營事業的民營化」

以及「促進民間活力」等四個目標，鈴木首相則答應會盡可能給與最大尊重。於 是在3 月 16 日第二次臨時行政調查會成立。

基本上，土光臨調的核心議題在於釐清行政範圍和行政責任，亦即官民任務 分攤的問題。認為在歲收不足的財政危機下，若將行政責任均交給官僚，則財政 肥大化的情況將更為嚴重，因此有必要將行政的範疇加以限制。故在此階段，因 為行政改革與財政改革息息相關，而出現「行財政改革」的說法（陳儔美，1999：

25）。

二、改革的建議

土光臨調的活動基本內容是進行審議，任務在於提供政府行政改革的建議。

所以在兩年之間積極提出了五次諮詢報告，其改革的建議大致如下（柯三吉，

1998：11-15）：第一，行政組織的改革。以強化綜合調整機能及自律機能為目標。

在強化綜合調整機能方面，包括充實內閣總理大臣的輔佐體制，積極運用閣僚會 議等，以發揮內閣總理的指導功能；以及為確保政府行政的政體性，設置「總務 廳」取代原先的「行政管理廳」等。另外，在確立行政組織的自律機能方面，包 括對於各省廳的組織與業務的檢討、改進，並使之制度化；對於新設組織引進「落 日條款」，以解決其存續問題；以及將中央各省廳內部布局改組列為「政令事項」， 不需經立法過程，即可彈性地進行調整和改革。

第二，國營企業和特殊法人的改革⁴³。主要是朝向民營化的方面邁進。包括 日本國鐵、電信電話和專賣三公社應走向民營化，以設定適當的競爭條件，提升 營運的績效；以及特殊法人的整理，例如確立民間法人化原則、建立企業會計制 度、精簡員額等。第三，地方分權化和行政體制改革。包括根據地域性、效率性，

使地方政府功能分擔合理化；以及地方財政制度的合理化及效率化，以增加地方 政府的自主性等。第四，全面檢討各類補助金制度。根據「因應變化」、「確保綜 合性」、「精簡化」、「效率化」、「確保信賴性」等原則，進行補助額度的縮減和增 加。第五，透過業務與地域的區隔，進行許認可制度的合理化。第六，根據能力 主義和激勵原則，進行公務員制度的改革。第七，全面檢討預算、會計制度和財 政投融資制度。第八，行政資訊公開和行政程序制度的確立。

原則上，土光臨調對於行政改革的推動主張強化整合調整機能，以政策分類 的方式，將涉及各省廳的提案全部彙集在一起統一處理。這種模式雖然有利於政

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43 特殊法人即依法或依照特別法設立，以企業化方式經營，由政府負監督之責的法人團體，如 公庫、事業團等。戰後，特別是高度成長期，日本政府增設數目甚多的特殊法人。

府在接受諮詢報告後做出對策，但是日本上下垂直領導的行政習性，若想以此橫 向溝通的方式來加以取代，可能性不大⁴⁴。不過相較於第一臨調，土光臨調的特 點在於將政策改革置於檢討之列，並且進一步主張國鐵、電力電信及菸草公賣事 業的民營化。1983 年到 1991 年日本政府依據第二次臨時調查會的結論，分別在 1983 年 6 月、1987 年 5 月、1990 年 10 月成立「臨時行政改革推進審議會」，提 出「小而能政府」的理念，希望能精簡政府組織，減輕政府財政赤字負擔，同時 提出管制鬆綁及地方分權化等兩項建議。

三、成果與影響

在改革的成果，此一階段行政改革的目標在於確定公部門的行政責任領域，

以及釐清官方與民間的責任分擔，因此，此一階段先後決定了財政再建以及1985 年4 月將日本電信電話公司及日本菸草專賣公社轉為特殊法人，為民營化鋪路。

並於1987 年 4 月又完成了日本國有鐵路的分割民營化，成立了六個鐵路客運公 司和一個鐵路貨運公司。其中國鐵在與汽車、飛機及其他私人鐵路公司的競爭 下，迅速達成經營效率提升的成果，可說是「土光臨調最大的功績」。

在這些行政改革項目中，政治人物與官僚的互動又如何？照理來說，行財政 改革會縮減機關可用預算以及編制人員缺額，連帶也會影響到負責省廳預算審核 的族議員的利益，換言之，自民黨政府推行行政改革要改的對象看似行政官廳，

但最終是改到自己內部的族議員其相關的派閥，既得利益者怎麼會讓這樣的改革 通過呢？在財政改革的案例中，各官廳依照同樣比例縮減預算上限，便是因為如 果其他人削減的比例一樣多，比較不會因不平衡而抵抗。而另一方面，則將原本 分配利益的政治決策，改為去「分配不利益」的政治決策。且這次改革也先取得 黨內最大派閥田中派的支持，以壓制黨內的反對意見以及官僚的抵抗，當然，積 極地參與改革的田中派則可堂而皇之的分配自民黨內的重要職位，竹下登、金丸 信、小澤一郎、橋本龍太郎都利用這次行政改革成長（飯尾潤，1993：35；尹懷 哲，2004：66）。

第二臨調的一系列改革目標中，最成功的部分當屬公營事業的民營化改革

45，在。然而這個民營化也並非完全順利進行，以國鐵民營化為例，最大的爭點 在於國鐵是否要「分割開來民營化」，當時為推動國鐵民營化成立了「國鐵再建 監理委員會」並由在經營與勞工關係有好評的住友電工會長龜井正夫擔任，委員 會數次開會做成的決議就是要將國鐵按照區域與業務加以切割民營。這個切割民 營的建議造成國鐵的強力反彈，國鐵總裁與幹部聯合了國鐵工會強力抵抗這個建

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44 日本的中央省廳內部決策過程傳統上是採用由下而上的「秉議制」，就是先由下面執行人員擬 定具體方案，再由上級層層審核獲得通過之後交付執行的做法，這種做法因為是由底層人員所擬 定各自的方針，在分化的部門中見樹不見林，強化了個別官廳內部的本位主義，欠缺整體性的視 野，參考陳儔美，1999，頁 25。

45 根據日本的「行政管理研究中心」做的調查也顯示，一般民眾對於第二臨調行政改革中印象 最強、評價也高的就是公營事業民營化改革。而後來擔任首相推動也行政改革的橋本龍太郎也表 示，第二臨調改革中堪稱成功的就是國鐵民營化與日本電信電話公司（NTT）民營化的改革。

議，希望能夠自主再建。為了降低國會中運輸族的反對，中曾根內閣請運輸族最 多的福田派運輸族議員細田吉藏擔任運輸大臣，且國鐵再建委員會數度公布國鐵 盈虧數字希望藉此施壓的情況下，才轉變為「不切割民營化」，而兩邊分別進行 了許多政治拉鋸，都極力希望田中支持己方意見，特別是國鐵那邊藉由挑動田中 派與福田派間的矛盾使田中支持己方。然而田中在還沒有明確表態之前就因病倒 下，失去在政界的權力，最後是在逼退國鐵總裁與幹部之後才確定分割民營化，

進入下一個程序性的討論（飯尾潤，1993：146-159），由此可知，在族議員支持 改革提案的情況下，無法取得有力政治家支持的運輸官僚最終全面失敗。

圖３－１：國鐵分割民營化示意圖

鐵路公司

日本國有鐵路清算事業團

載客部門

貨運部門

日本貨物鐵路股份有限公司 北海道客運鐵路股份有限公司

四國客運鐵路股份有限公司

九州客運鐵路股份有限公司 東日本客運鐵路股份有限公司

東海客運鐵路股份有限公司

西日本客運鐵路股份有限公司

新幹線鐵道保有機構

舊國鐵

資料來源：並河信乃等編，2002：197。

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圖３－２：日本電話電信公司分割民營化示意圖

(股)NTT Do Co Mo 持股比例：67.1%

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