文獻檢閱與探討

對於日本在二次戰後的政官關係的發展，早期還未引起日本以外國家的關 注，直到1970 年代長期快速發展，遭遇兩次石油危機仍成長快速後，西方國家 開始對日本的政治過程、政經體制做出各種研究。然而，也如同西方政治學理論 中的政官關係論述，對於日本政官關係的討論，也是先從精英主義的途徑開始，

而後出現批判精英主義研究的，以多元主義途徑為主的各種理論¹⁵。 圖１－１：政官關係理論系譜

官僚支配模型（bureaucratic dominance）

鐵三角模型（iron-triangle）

精英主義途徑 族議員抬頭論（zoku politics）

模式化的多元主義（patterned pluralism）

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多元主義途徑

政治化的官僚（politicalized bureaucracy）

一、精英主義途徑下的理論

（一）官僚支配模型：

戰後主張官僚支配論最力者，莫過於前東京大學教授辻清明。他的《官僚制

15  學者辻中豐曾歸納出，研究日本政治的主要途徑主要有四，分別是：「精英主義途徑」、「階級 鬥爭途徑」、「統合主義途徑」、「多元主義途徑」。上述四種途徑主要在研究日本政治與政治過程，

本文的主要目的在討論日本的政官關係，在傳統的階級鬥爭論述中，自民黨與官僚都同屬保守且 擁護資本主義。在統合主義途徑中，也將政治人物與官僚合為「國家」的角色，與利益團體扮演 的「社會」的角色相對，鮮少有文獻單獨討論統合主義中的官僚與政治人物間的矛盾，因此本文 擬不獨立討論此二途徑下的日本政官關係理論。資料來源：村松岐夫等著，2001。 

研究》一書中，先根據官僚的演進史建立了三種官僚制度的模型：首先是君主的

「家臣與幕僚機關」，這種官僚組織為絕對主義國家建立了財政、徵兵與安全等 基礎；其次是在議會政治逐漸形成的同時，掌握議會多數者輪替時，便將前任執 政者任命的官僚更替的「分肥制」（spoiled system 或譯「獵官制」），這種制度雖 然讓政府機關內的人員更迭頻繁，但也鞏固了民主政治的責任原則，然而這種分 肥制有人謀不臧與缺乏專業等缺點，為了改進這樣的問題，於是在19 世紀末紛 紛出現了如《彭德爾頓法》般強調任期保障與行政中立的官僚體制。辻清明強調，

西方官僚制的演進為民主政治提供了堅實的基礎，是在於「分肥制」的時期。然 而，日本在1867 年明治維新後建立的官僚體制，是屬於第一階段的官僚體制，

在1946 年美國為日本設計的公務員法中，卻是屬於第三階段的官僚體制。

辻清明據此主張在民選政治人物沒有控制官僚的經驗之情況下，缺乏對官僚 的民主統制。日本的官僚也因為其發展歷史，而有兩個重要特色，其一是「特權 意識」，因明治維新的大老政治中，成為官僚者多半過去就是貴族武士階級，後 來雖然改成考試，但只是錄用管道由出身地位改為考試，還是只有極少數的帝國 大學（特別是東京大學）畢業生能夠被錄取，因此他們充滿特權意識難以控制；

其二是官僚依自己所屬部門行事，而有「割據性」，這是因為明治時期的大老政 治下，大老們各自引入自己的親信進入各省廳中任職，使各省廳有不同的效忠對 象，而在大老們過世之後仍然保持相互競爭的狀態中。在二次戰後雖然盟軍（美 國）在日本推行了各項改革，但由於是採「間接佔領」的形式，使得原本應該撤 底進行的文官體制現代化遭受官僚的強力誤導，許多戰前的特徵都保留了下來。

反映在政官關係上則可見日本的政治人物因沒有真正地運作國家的經驗，而在國 政運作上常常要受到高級官員的「指導」，在預算編成與政策擬定上也高度依賴 官僚的運作，而使日本屬於「官僚支配」的決策模式。他的論點也被視為是「戰 前戰後延續論」。

延伸自官僚支配論，前文曾提及的美國亞洲研究學者詹鶽，在以通產省為主 的研究提出了其著名的「發展型國家」理論。發展型國家理論認為，日本之所以 能在國際競爭中占優勢，並非是因為日本是自由開放的市場競爭機制，而是因為 日本利用自由市場的規則玩不同規則的遊戲，是一個由經濟官僚指揮「產業政策」

的管制經濟體制。詹鶽教授指出其「日本模型」（japanese model）有四個條件

（Johnson，1982：315-320）：

1.有一個小而精銳的官僚組織，由體系內最好的管理人才所組成；

2.有一個可以讓行政文官能充分創新並將其有效實行的政治體系；

3.國家必須要以符合市場規則的方法來干預經濟；

4.需有一個如同通產省般的領航機構。

在其以日本為原型描繪出的發展型國家中，政官關係是如何呢？詹鶽對日本 政官關係比發展型國家理論更早做出判斷，早在1975 年便主張「官僚才是日本 的真正統治者」，官僚是日本政策制定與執行的真正推手，政治人物玩的搶椅子 遊戲是為官僚執行的工作合法化。詹鶽的基本上承襲了辻清明的觀點，認為官僚

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權力的來源是戰後盟軍佔領時期，美國決定以「間接占領」的方式進行統治，而 使官僚組織維持了很大的權力。（Johnson，1975：16-20）

除了詹鶽之外，柏克萊加州大學東亞研究學者潘培爾（T. J. Pempel）檢視管 制政策的擬定與使用，發現絕大多數的政策法案都是在官廳起草，國會議員幾乎 沒有提出通過的法案，而官僚相當依賴管制工具來執行其政策，因此他也認為日 本的決策中心不在國會，而在官僚體系的控制之下。（Pempel，1974：647-664；

1992：23）

雖然距離戰後已經有很長的時間，官僚支配的論點本身遭受其他之後發展的 精英主義途徑論與多元主義論的修正與抨擊，而發展型國家理論的學者則許多轉 為研究政經歷史的演進¹⁶，但仍有些學者擷取官僚強勢與省廳本位主義的觀點來 分析 1990 年代之後的日本政策形成過程，許多政治家也根據自身的經驗或看法 主張日本的官僚仍有凌駕於政治人物的權力¹⁷。

（二）鐵三角模式

鐵三角模式（iron triangle model）的大意是指某個既定政策領域內是由國 會、官僚與利益團體構成的一個三邊聯盟所掌控，是過去美國政治學者常用來分 析政策形成過程的模式。後來美國的政治學者便用來解釋日本的政策決定過程。

根據辻中豊的敘述，此採用此一模型研究日本的政策過程是結合了辻清明的官僚 支配論、石田雄與田口富久治的社會集團與壓力團體研究、三澤潤生的政策決定 過程、升味準之輔的政黨研究而成。此一「政客－官僚－財閥」的鐵三角模型便 廣為接受，成為分析日本政治過程的通說（村松岐夫等，2001：43）。

圖１－２：鐵三角模式示意圖：

官僚 財界

（利益團體）

政治人物

在鐵三角模式下，對於日本的政官關係究竟如何，一樣是陷入「孰者為重」

的問題，有論者認為日本的政治過程雖然是由這鐵三角的三邊所共同決定，但有

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16  密西根大學的韓裔美籍學者 Woo-Cummings 邀請過往二十年對「發展型國家理論」的主要鼓 吹者，參與研討並將成果以The Developmental State 書名發表，對發展型國家理論的局限，則是 重回了歷史根源來看待殖民時代已植下的種子。可參考Woo-Cumings：1999。

17如小泉純一郎，1996，《官僚王国》，東京：光文社；長谷川幸洋，2008，《官僚との死闘七〇

〇日》，東京：講談社；猪口孝，1996，〈官僚優位体制では一党政権が好まれる〉，《国会月報》，

11 月號，頁 1。 

一方占優勢，認為是「官僚主導」或「政客主導」，或「財界主導」皆有論者主 張，因此雖然不若辻清明的官僚支配論那樣的強勢，但主張官僚主導論者，往往 也拿出官僚在政策過程中的專業能力與介入機會，主張政治人物主導者則強調任 何政策的合法化都需要經過立法機關的審議與監督，主張財界主導論者則強調金 錢與空降職位對其他兩方的重要性與吸引力。也有論者主張三者之間的關係就有 如剪刀、石頭、布一樣，一物剋一物，官僚受制於政治人物通過預算、政治人物 需要財界的獻金與支持，而財界受制於官僚的行政指導。然而，不管這個鐵三角 包括的範圍擴大到何種程度，總是少數精英在決定。

日本以外的日本研究學者基本上也多半接受政－官－財鐵三角模型，例如沃 夫倫便曾主張，外國人容易搞不清楚日本到底是否存有一個「權力核心」，他列 舉出政治人物、官僚與財界三種主要的權力角逐團體，這些團體各自握有一些權 力而使得日本的統治模式看似一個縱向分裂的倒金字塔，他們又相互結合成為一 個「體系」（system）成為外顯的權力機關。但體系並不是一個確切存在的實體，

而是一個內部充滿各種利益衝突的矛盾總和，在這種情況下，各個有實力的行為 者競相爭奪權力，卻又藉由體系的複雜權力結構來逃避責任，在日本成為一個經 濟大國的同時對國際社會的期望顯得無法負起責任（Walferen，1990：27-37）。

哥倫比亞大學教授柯提斯（Gerald L. Curtis）則以自民黨的日本農業保護政 策為分析對象，強調自民黨在1990 年代以前穩固的一黨優勢，是自民黨與官僚 機構協力推動保護政策，而這個農業保護政策是為了穩固自民黨在農業地區的選 票，必須討好農業團體，成為一個鐵三角模式的政策過程實例。（Curtis，1988：

51-79）

在我國的日本研究學者也多半接受此鐵三角模型。許介鱗在其《日本現代史》

便是以政治人物、財團與官僚在二次戰後的發展為核心，以國際因素為背景進行 日本現代史的記述討論（許介鱗，1991a）。而在其研究日本政治過程的專書中，

便是以政治人物、財團與官僚在二次戰後的發展為核心，以國際因素為背景進行 日本現代史的記述討論（許介鱗，1991a）。而在其研究日本政治過程的專書中，