第一次臨時行政調查會

自1955 年起，隨著經濟的成長，日本政府行政業務的擴張速度愈來愈快，

在 1951 年吉田內閣的政令諮問委員會改革後，1954 年中央省廳共有 77 個局，

到了1958 已經成長到 100 個。除了機構的數目增加之外，國家公務員的數量也 在1950 年代中期由一萬多人增加到將近六萬人的程度（陳貞如，2000：39）。不 僅被輿論批評辦事無效率，而且還常被指謫欠缺對應新時代需要的服務，進而促 使日本政府進行行政改革的措施。

一、「第一臨調」的成立過程

1958 年，第二次岸內閣成立，岸信介首相為順應大環境，除在經濟上立圖 精進外，更著眼於行政改革，因此分別在1958 年與 1960 年召開第四次與第五次 行政審議會（表２－２參照），並在最後的審議報告中指出，「行政組織運作的根 本改革是必要且是極為困難的問題，為了改善行政的體質，有必要以美國設置政 府行政部門機構委員會（胡佛委員會）為例，設置超黨派且極具權威性的臨時機 關，根據其調查權限，就行政的實際狀況蒐集與審議各種實證資料，以謀求跨時 代的行政體質的改善。」此報告提出之際正值日本民間技術革新、生產力大為提 升，國家邁向國際化之際，國民強烈要求對應當時的社會經濟環境的改變進行行 政體制的改革。內閣會議通過此提案，於1963 年 3 月向國會提出「臨時行政調 查會設置法案」通過成立。

根據臨時行政調查會設置法第二條，第一臨調的任務是「為改善行政並提升 對國民的服務，進行行政實態的全面檢討，並調查審議與行政制度及行政運作改 善相關的基本事項」。簡言之，第一臨調的設置目的在於，希望透過對行政進行 全面且徹底的檢討，找出行政病源之所在，以提供改革行政體質、提高行政效率 的改革方案，使行政的制度與運作能隨著時代的律動，更符合人民的需求。由於 行政的營運關係到整個國家的運作以及國民生活的良窳，故第一臨調的設置對日 本行政改革有重大的意義。

二、第一臨調的改革建議

1964 年，臨時行政調查會向政府提出報告「行政改革相關意見－總論」，其 內容主要有以下幾點：第一，綜合協調的必要以及內閣機能的強化。隨著社會經 濟的發展，面對行政規模的擴大與專業化傾向，立於政府中心的內閣若無足夠的 協調能力，會導致無法統籌行政運作的困境。第二，排除行政事務過度集中於中 央的情況。中央省廳掌管過多的行政事務，未能充分將權力下放，以至於本應以 處理國民切身事務為主的行政，在所謂「因地適宜」的原則未能貫徹下，造成國 民的不便。第三，抑制行政過度擴張及促進行政運作的合理化。一方面由於缺乏 競爭，另一方面由於行政運作的合理化、效率化的不足，故行政欠缺經濟性，造

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成無用事務的累積、行政機關膨脹的現象。第四，回應新的行政需求之對策。為 了處理科學技術振興、消費者、青少年、環境公害等議題的出現，必須有對應新 的行政需求的機動體制³⁴。

在第一臨調的報告中，其中有一個相當重要的項目是，為強化內閣統轄管理 機能而設置「內閣府」和「內閣輔佐官」。「內閣府」的組織由內閣官房、內閣法 制局、經濟企劃廳、科學技術廳、總務廳（總理府、行政管理廳、人事局的統合）、 總合開發廳（經濟企劃廳總合開發局、北海道開發廳等）所構成。「內閣輔佐官」

在政策決定和預算編列上輔助內閣總理，成員由內閣總理從國會議員、具行政經 驗者、民間人士中選出（Jong and Hiromi，1998：197）。另外，改革建議還包括 行政機構的彈性化（社及國家行政組織法的修正）、行政事務的再分配（使行政 事務大幅委任於地方）、設置行政監理委員會（為在行政運作上導入民間意見）

等。

第一臨調所提出的改革建議，是以廣泛且緊密的實證調查為基礎，對於政府 機關的組織與權限及行政運作的相關面向都有深入討論，其特色是在審議的過程 中相當注意改革方案的可行性，以制定能夠實現的提案為目標。如同學者增島俊 之所言，第一次臨調所提的最終報告，許多項目雖無法在當時完成，但卻在三十 年後被橋本行政改革所實現，因此，第一臨調除了其設置與活動是劃時代的嘗 試，其調查研究的方式也奠定後來行政改革的基礎，甚至它所提出的各項報告也 是深具遠見。

三、行政改革之政官關係與成果

總體而言，第一次臨時行政調查會雖然提出相當具有遠見的報告，然而最終 獲得的改革成果卻相當有限。在日本經濟高速成長後，隨著經濟的快速發展整個 社會面對轉型，國民對生活環境與品質的要求日漸上升，也因此有第一臨調改革 的提案。然而，在財政分配與政治角力下，第一臨調的報告面對諸多反對壓力，

特別是來自與自民黨幾近共生的官僚，與反對黨都成為行政改革阻力的情況下，

成果並不顯著。

從第一次臨調來看日本的政官關係，最關鍵的改革項目便是「強化內閣機能」

的改革內容，其中包括「設置內閣府」，以及在內閣府中設置「內閣輔佐官」一 職，它們的實質意義就是強化內閣對政策與行政的控制權，特別是預算方面。在 設置內閣府的意見中有將原本屬於大藏省主計局的「預算編制權」移轉到內閣府 預算局，然而這樣一個針對大藏省的「機構」開刀的改革馬上受到大藏省的強力 抵制，大藏省便以「掌管歲出（主計）的機關與掌管歲入（主稅）的機關分別在 兩個不同省廳，不僅是技術上不可能，且會造成各省廳按照自己利益分配預算之 弊病」加以反對，還在討論中就廢案。

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34  日本的臨調式行政改革規模都相當龐大，討論問題的內容相當多，以第一次臨調改革的報告 來看，光是報告書本文就超過一千頁，內容總括了各種行政領域的討論。本文僅參考學者研究之 二手文獻，就與本論文有關係之點提出整理。參考池田豐治，1979：90-96。 

既然內閣府預算局的構想無疾而終，調查會便提出另外一個替代方案，意圖 反對。最後，這些對大藏省預算編制權的干預終告失敗（真渕勝，1997：90-92）。

對於第一次臨調行革的提議與執行情況如下表：

止對策本部

廢除一般職公務員的政府委 員會制度

擔任領導職務的公務員改由 內閣任用

總理府的人事局統一處理人 事交流、研修、調動、退休與 再就業等。

資料來源：增島俊之著，熊達雲等譯，2005：8-10，經筆者與原文比對整理。