自民黨重返政權時期的行政改革（ 1996-2001）

以「變革與創新」為號召的橋本內閣成立後，設置「行政改革會議」做為規 劃行政改革的重要機構，並提出行政改革、財政構造改革、社會保障構造改革、

經益構造改革、金融體系改革、教育改革等六大改革一體推動的構想。這次行政 改革所提出的目標，在於建立「國民本位的行政」，透過「從官到民」、「從中央 到地方」等分權概念的推動，改善日本「經濟大國生活小國⁷³」的情況。

本次行政改革會議最為顯著的成果，便是將日本的中央省廳從原本的一府二 十二省廳，裁併為一府十二省廳，一方面達成了橋本「省廳減半」的選舉承諾，

另外一方面，也實現縮小中央省廳規模，建立強而有力內閣與地方分權化的改革 目標。

一、1996 年行政改革會議

1996 年 1 月 5 日村山富市首項宣布辭職後，執政三黨（社會黨、自民黨、

先驅新黨）決定繼續維持聯合政權的模式，由橋本龍太郎接替首相職位，組成橋 本聯合內閣。不過，橋本在上台後面臨了嚴厲的考驗。泡沫經濟的瓦解導致金融 財政體系出現各種問題，冷戰結束後的全球化浪潮突顯出日本的行政組織過於僵 化，難以面對各種橫跨部門的複雜事務，有推動全面性的行政改革之必要。此外，

在不斷嘗試藉由擴大公共支出來振興經濟失敗後，日本的財政出現相當大的收部 不平衡的問題，金融體系也陷入混亂，特別是在村山內閣內爆發的住專問題，因 此重建財政金融體系亦成為橋本內閣的挑戰。1996 年 6 月，自民黨成立「行政 改革推進本部」，同時發表「橋本行政改革基本方針」，將建構有效率的政府、有 活力的社會、有系統的經濟視為最重要的課題與改革的基本方針。其相關改革策

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73 造成「生活小國」的主要因素，被認為是過多的管制，造成因為市場機能不健全，欠缺競爭 造成日本國民在生活上相較於其他國家的不便。例如，在過去管制的時代，連提款機ATM 的設 置地點，以及是否可以二十四小時營運都是列為管制項目。

略包括，訂定財政重建計畫、中央省廳再造以及公務員定額削減計畫等（柯三吉，

1998：17）。

1996 年 10 月 20 日第 41 屆眾議院選舉，是日本首次採取小選舉區和比例代 表混合制，結果自民黨雖獲得較多席次，卻未過半。因此橋本龍太郎是在其他政 黨如社會黨、先驅新黨及無黨派議員的支持下才得以連任首相。第二次橋本內閣 於11 月 7 日成立，當時的民意調查中有 53%的民眾「期待行政改革的實現」。因 此橋本首相隨即於同月21 日設置了行政改革會議，由橋本龍太郎首相親自擔任 會長。行政改革會議是根據政令第 319 號「總理府本府組織令之部分修正」及 320 號「行政改革會議令」設置，依政令規定，行政改革會議設置的目的主要是 球有彈性且確實對應複雜分歧的行政課題，而針對國家機能、中央省廳再編與強 化內閣官邸機能為目標進行審議。最終於1997 年 9 月 3 日及 12 月 3 日先後提出 中間報告與最終報告，強調中央省廳再編與強化內閣機能。

二、《最終報告》就中央省廳制度改革的建議

1997 年 9 月 3 日，行政改革會議的《中間報告》出爐，以強化內閣機能以 及郵政事業一部分民營化為目標，並計畫將現行的一府二十二省廳整編為一府十 二省廳。在中間報告提出後，經過各方的討論和意見匯集，行政改革會議再度於 同年12 月 3 日提出《最終報告》，作為推動改革的重要藍圖。在報告中指出，日 本的官僚體系最需要改變的問題在於行政體系的僵化與過度肥大，對解決問題提 出強化內閣機能、中央行政省廳重整、設置獨立行政法人、特殊法人的民營化、

地方分權化等方向，以精簡行政組織、提升行政效率。由於會議是一連串的流程，

《最終報告》是依據《中間報告》之內容進行討論與意見交流所作成，是具有整 體性的全面行政體質檢驗，僅就中央省廳改革部分的重點加以整理：

第一，在強化內閣機能方面，動機主要有二，其一是國內政治環境，在政治 改革後逐漸強調政治人物的政策指導能力，展現在內閣就是要由內閣的政治家們 來主導政策決策；其二在於內外經濟事務的需求，橫跨各部會及各種利益的政治 性決定愈來愈多，唯有確立內閣高於其他省廳的地位，才能指揮跨部會的整合。

因此，內閣總理大臣及各省廳擔當大臣的輔佐與支援體制有必要加以強化。

強化的方式，可從兩個面向來討論。首先是基本方針與政策提案權：強調內 閣總理大臣對於國家基本方針，例如外交政策、安全保障政策、行政財政行為、

總體經濟決策、編列預算基本方針等重要國家政策具有提議權，並可直接在內閣 會議進行討論與決定。其次，內閣總理大臣可機動地設置特命大臣，負責特定事 項，如「沖繩及北方對策擔當大臣」。或者，在危機時為處理緊急事態，可預先 於內閣會議中決定，使內閣總理大臣得以迅速指揮監督各行政省廳予以回應。

另外，在強化總理大臣的輔佐與支援體制方面，為提高總理大臣主導國政方 針的決定，使其發揮對內閣的指揮性權能，則應強化內閣及總理大臣的輔佐與支 援體制，即強化內閣官房機能及設置內閣府，協助內閣及總理大臣。內閣官房為 負責企畫、調查任務之機關，負責國政上之統合策略機能，同時負責內閣在國中

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上最高、最終之調節機能，以及職掌安保、經濟政策等基本政策，強化危機管理 和資訊情報機能；內閣府則負責綜合調整，透過經濟財政資訊會議、科學技術會 議、中央防災會議提供內閣官房政策參考。

第二，在行政機關的調整方面，由於過去各省廳基於本位主義以及分擔管理 的原則，雖然符合當時的需求創造了日本的高度成就，但是隨著國家目標複雜 化、內外環境的變遷下，要求迅速且全盤性的價值選擇與政策執行。各省廳的本 位主義與分擔管理的原則，在跨域的決策上勢必折衝各省廳的管轄與利益，對政 策的選擇和開展造成限制。因此，有必要將事務高度相關的省廳業務加以整合，

減少折衝的需求，以迅速正確地回應各種需求。在《中間報告》中便已經提出將 原有的一府二十二省廳改編制為一府十二省廳⁷⁴。

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74 原案提出時，金融監督廳還沒有從大藏省中分離出來，因此原本是「一府二十一省廳」。

圖５－４：中央省廳的改組⁷⁵

同圖５－４，在中央省廳的重組，新制的中央省廳，由原本的一府二十二省 廳重組為一府十二省廳，並從2001 年 1 月 6 日開始實施。新的中央政府體制再 造是基於下列原則：（1）以功能目標為考量：考慮行政事務的共通性與類似性，

並以相關的重要政策課題、行政目的與任務為主軸進行省廳重編；（2）以較高階 的國家機能為考量進行重組與合併：為排除以往行政縱向分割的弊病，讓具有深 廣視野的決策機制得以發揮，因此依據「國家的存續」、「國富的確保與擴大」、「國 民生活保障與提升」以及「教育文化的孕育與傳承」等四大國家機能，進行總括 式的省廳重編；（3）對利益衝突因素的考量：基本的政策目的與價值體系對立者，

儘可能不要放在同一個省廳內；（4）省廳間的平衡考量：為使各省廳間政策討論 健全，除著眼於事務的協調外，必須確保各省廳之間的權力平衡；（5）省廳間協 調的考量：基於每一省廳的目標與職責，應該積極與其他省廳協調合作。

在中央省廳重組與合併的過程中，比較顯著的變化為：（1）大藏省改為財務 省，並將原有的金融業務移出，另外成立金融監督廳。（2）將運輸省、國土廳、

北海道開發廳和建設省合併為國土交通省。（3）將通產省與厚生省中有關於環保 業務的局分出來，與環境廳合併，並將環境廳升格為環境省。（4）為強化內閣，

將總理府、沖繩開發廳、經濟計劃廳重組為內閣府，促進內閣的政策調整功能。

（5）將總務廳、自治省和郵政省合併升格為總務省。（6）將文部省與科學技術 廳合併為文部科學省。

第三，副大臣與大臣政務官的設置，副大臣的設置除了參與省廳的決策以 外，最主要就是透過副大臣會議來進行省廳之間的政策協調，取代過去的事務次 官會議，因為以往日本政府有一條不成文的規定，未經各省廳事務次官會議（代 表各省廳官僚的最高首長會議）通過的政策提案，不能提請內閣會議討論決定。

這種由官僚主導的政治實態便透過副大臣的設置確立由政務官來主導政策協調 機制。大臣政務官的任務是協助各省廳大臣，就特定的政策與企劃立案等政務協 助進行的角色，其任命是由大臣所提出，內閣任命，地位在副大臣之下、事務次 官之上⁷⁶。（楊鈞池，2001a：277）

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76 大臣政務官過去即「政務次官」的角色，然而由於政務次官的權限很小，工作內容又與事務 次官部分重疊而不明確，而被譏笑為「省廳的盲腸」，然而這次的副大臣與大臣政務官的改制，

由於一開始對這些特別職的政務官的任命還是以派閥平衡為主要考量，在許多副大臣及大臣政務 官欠缺足夠政策知識的情況下，被譏笑為「官僚變少了，可是盲腸變多了」。

表５－１：副大臣與大臣政務官

副大臣 大臣政務官 內閣府 3 人 3 人

財務省 2 人 2 人 總務省 2 人 3 人

財務省 2 人 2 人 總務省 2 人 3 人