政治主導行政改革的動機分析

自民黨重返執政以後，與官僚的關係大不如前而保持了一定的距離。一方面 是因為泡沫經濟以後景氣持續低迷，影響到對政府的民意支持度，而造成這樣局 勢的「自民黨－官僚－財界」的鐵三角緊密關係飽受批評；另一方面，在沒有辦 法拿出有效的經濟對策情況下，財政赤字不斷擴大，金融體系也逐漸爆出問題，

這些情況讓自民黨政治人物意識到，一旦問題發生，必須要有代罪羔羊。因此，

為避免再次失去政權，自民黨與官僚體系保持距離，並提出改革的口號以劃清界 線。其次，1990 年代開始不斷爆發官僚的醜聞，嚴重打擊日本民眾對官僚權威 的信任，包括大藏省、通產省、厚生省、建設省、運輸省、防衛廳甚至法務省官 僚都難爆出醜聞，造成民意對官僚的嚴重不信任。第三，失去政權的經驗讓自民 黨對於官僚更加不信任，特別是大藏省官僚在失去執政前後對自民黨態度的丕 變，讓自民黨政治人物在重回執政後進行報復，由於在橋本到小淵的時期，接二 連三地有金融機構發生因不良債權而倒閉或重整的問題，在橋本內閣時期便推行 財政構造改革，將金融與財政分離，大藏省失去了金融政策的相關權力，而成為 中央省廳改革中最先進行組織調整的省廳，「官廳中的官廳」在面對改革的壓力 之下挫敗。

一、經濟與財政壓力

日本經濟成長率以1990 年為界，陷入了嚴重衰退的情況（圖５－５參照），

而被稱為「平成不況」，其主要因素是日本泡沫經濟的崩潰。造成泡沫經濟的主 要因素是1985 年，美國為了抑制美日貿易逆差，便聯合英國、法國及德國與日 本談判，協議讓日圓在短短兩年間升值一倍，以降低日本產品的國際競爭力。日 圓的快速升值讓大量的國際資金湧入日本市場，造成股市大幅上揚，企業獲得充

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裕的資金開始四處投資，在刻意炒作下日本當時陷入土地與股票市場不斷飆漲的 情況，在「政－官－財」的緊密關係下，企業向銀行貸款取得資金後對政治人物 遊說，促使政府採取更多擴張性的政策，如官僚指揮金融機關降息讓市場持續加 溫，最後日本經濟陷入過熱泡沫破裂。在抵押的土地與股票的價格高於實質的情 況下，銀行出現的大量的不良債權，不良債權的增加讓銀行緊縮銀根，造成市場 上流動資金的緊縮，使經濟難以回復。另外，由於泡沫經濟期間日本政府的擴張 性政策讓銀行利息降到幾乎是零利率，而讓日本幾乎沒有可以短期刺激經濟的金 融手段（蔡增家，2004：81）。

由於沒有可供刺激短期經濟的金融手段，於是日本政府在這段期間之內為增 加市場內流通的資金以刺激景氣，便不斷採取財政擴張的方式，由政府來投入資 金到民間來試圖刺激景氣，然而在景氣低迷的情況下稅收增加的幅度有限，因此 日本政府大幅舉債，1995 年時日本的中央與地方債的總額是 1990 年時的 1.5 倍，

加上1994 年住專問題爆發以後接二連三出現銀行等金融機關因不良債權而倒閉 的危機，三洋證券、北海道拓殖銀行、山一證券等事件接連爆發，這一連串的問 題除了讓金融機關間相互合併，減少不良債權占銀行資金的比例這種「眼不見為 淨」的做法，讓這段期間日本接二連三出現了世界級資產規模的大銀行。此外日 本政府也投入了大量的公共資金來拯救日本的金融機關。

然而，光是這樣被動地解決爆發的問題讓日本人民感到不滿，這個不滿不僅 是對於自民黨政府的不滿，也是對接二連三出問題的官僚的不滿。政治家便藉由 高舉改革的口號來轉移選民的注意力。1993 年第三次行政改革臨時調查會結束 的同時提出的「政治領導」的口號，主張強化內閣的政策主導權，以解決橫斷的 省廳部門主義等「制度僵化」的弊病。加上日本長年以來推行行政改革一直都在 強調「削減省廳規模」來減少公部門的人事支出以及不斷擴張的權力，而提出「改 革省廳肥大化」的問題⁸⁰。輪替上台的細川內閣便考慮以「政治領導」的口號號 召民意的支持以克服政策決定時受制於官僚的困境。在自民黨重返政權後，面對 的財政問題與經濟不景氣遲遲難以提出有效對策的情況下，便以繼續改革的主張 來將官僚設定為這一切醜聞與麻煩事的罪魁禍首，以「行政改革」做為訴求，來 維持政權，而這在當時也有相當的效果，在行政改革為口號的眾議院改選後，橋 本內閣的支持率高達五成以上，可見此策略是有效的。（圖５－１參照）

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80 從戰後 1949 年第一次行政審議會開始，行政改革的一個重點項目就是「減少公務員數目」，

然而隨著經濟發展成熟，政府事務不斷的擴張到社會福利等項目，讓行政改革的「定員削減」變 成薛西佛斯不斷地推石頭上山般地反覆操作。

圖５－５：日本經濟成長率的演進

資料來源：Honkawa Data Tribune。網址：http://www2.ttcn.ne.jp/honkawa/4400.html

，查詢日期：2009/6/22。本圖是以年度為基礎，最後資料更新來自 2009 年 5 月 21 日內閣府的報告。

圖５－６：1985-2001 年實質 GDP 與公債發行量演進圖

資料來源：内閣府経済社会総合研究所。圖為作者自繪。

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二、官僚醜聞

除了因為大藏省在1990 年代處理金融機關問題的失敗，嚴重影響官僚在人 民眼中的威信，整體來說，1990 年代日本中央省廳的官僚也接連發生弊案醜聞，

特別是象徵各省廳的最高職位的事務次官接連遭到逮捕，造成民意對官僚不信 任，希望加以改革的呼聲也成為政治人物強調政治領導的助力。2000 年中央調 查社的信賴度調查中，對官僚不信任者高達70%⁸¹，可見一斑。經濟的失敗與這 些弊案的發生使得社會輿論紛紛批判過去「官僚主導」的政策體制，特別是因為 日本官僚過去藉由行政指導、護送船團、官員空降等方式來對民間社會加以干 涉，而尋求對官僚干涉的改革便成為政治人物的壓力與助力，以改革作為口號尋 求民意支持的政治人物不能不拿出成績，也正當化他們對現有體制的改變。

表５－２：1990 年代日本官僚醜聞事件

年 事件 牽連省廳 涉入的中央省廳官員

1986 日本紡織工聯事件 通產省 因收賄被逮捕：

通產省工業再處理課長 高沢信行 通產省組織課組合兼調整係長 高萩岳見 1988 政府宣傳貪汙事件 總理府 因收賄被逮捕：

前總理府管理室長 橋本哲曙 原總理府宣傳參事官 鈴木蕃 1989 瑞克魯特事件 文部省

勞動省

因收賄被逮捕：

原勞動省職安局業務指導課長 鹿野茂 原勞動省事務次官 加藤孝

前文部省事務次官 高石邦男 辭職下台：

勞動省事務次官 小粥義朗 勞動省勞動基準局長 野見山真之 文部省官房長 加戸守行

文部省生涯學習局長 斎藤諦淳 文部省初等中學教育局長 古村澄一 文部省職業教育課科教調查官 山口政志 1991 證券公司醜聞 大藏省 辭職下台：

大藏大臣 橋本龍太郎 1995 大藏省接受二信組接

待瀆職

大藏省 申誡：

大藏省東京關稅長 田谷広明（辭職）

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81  調查資料來源：社団法人中央調査社，網址：http://www.crs.or.jp/pdf/trust.pdf，檢索日期：2009 年6 月。 

大藏省主計局次長 中島義雄（辭職）

大藏省銀行局長 長野あつ士

三、自民黨與大藏省關係的惡化

1993 年自民黨失去眾議院多數，七黨一派聯合內閣成立，讓自民黨感受到 執政與在野的落差。自從田中角榮積極拉攏官僚之後，通常只要自民黨政治家有 需要，就會有局長以上的官僚帶著相關資料前去說明，而官僚所擬定的提案，在 說服自民黨之後，通常也可以順利通過，例如大藏省為均衡財政而提出的增稅方 案及消費稅的提案。相對的雖然官僚也會對在野黨進行溝通工作，但與自民黨所 受到的待遇相比，有明顯的落差。因此在自民黨重返執政之後，原先與官僚的關 係不再同過去那樣緊密，特別是在與大藏省的關係上。

1994 年 2 月在細川內閣發生的「國民福祉稅事件」，是小澤一郎與大藏次官 齋藤次郎所主導的戲碼，在野的自民黨藉此嚴厲批評細川的決策失誤與大藏省的 操弄。之後村山內閣期間自民黨重返政權，即刻逼迫齋藤提早退休，在大藏省面 對住專問題的處理時，由於住專的虧損需要有其他單位來協助出錢處理，而將念 頭打向農林部門的金融機關，也就是所謂「農協系金融機關⁸²」，農協系金融體 系由於是由大藏省與勞動省、農林水產省共管，因此大藏省在四處尋求資金投注 在挽救住專銀行的努力上便需要與這兩個共管省廳達成協議，然而，在農林族議 員的反對之下，自民黨冷眼旁觀而不給予協助，大藏省迫於農林族的壓力，甚至 與農林族議員做出「不損害農林系金融的利益」的協定。在銀行局長西村吉正

（1994-96）的努力之下最終是以 1996 年編列 6800 億日圓的預算來成立存保機 構全額出資的住宅金融機構，將住專七社概括承受，被稱為「西村構想」的這個 過程引起民眾對大藏省的不滿（清水真人，2005：50-52）。

在1996 年執政的自民黨、社民黨及先驅黨在 2 月 16 日組成「大藏省改革問 題委員會」，將日本銀行與大藏省的關係列為重點項目之一，最後決定應將對銀 行的檢查與監督業務由大藏省中獨立，建議讓金融檢查、監督分離，取消大藏省 的監督權移轉到新設置的金融監督廳及強化日本銀行獨立性。這個提案遭到大藏

在1996 年執政的自民黨、社民黨及先驅黨在 2 月 16 日組成「大藏省改革問 題委員會」，將日本銀行與大藏省的關係列為重點項目之一，最後決定應將對銀 行的檢查與監督業務由大藏省中獨立，建議讓金融檢查、監督分離，取消大藏省 的監督權移轉到新設置的金融監督廳及強化日本銀行獨立性。這個提案遭到大藏