小泉政治對自民黨政治的衝擊：官邸主導

以往在自民黨的派閥生態下，必須要有足夠的派閥支持才有可能在總裁選舉 中勝出，特別是在田中貫徹「數目即力量」的原則之後，田中派及其後繼承的派 系便成為想成為黨總裁時必先爭取的大派閥。在2000 年到 2001 年擔任首相的森 喜朗因為內閣支持率持續偏低，原本支持森的橋本派擔心衝擊到參議院改選的選 情，決定逼森下台，森喜朗則堅持在做滿一年之後才卸任，不再參加總裁競選。

因此在2001 年舉行的自民黨總裁選舉，被認為是必須肩負起同年參議院大選的 重責大任的「選舉之門面」，小泉因此順著民意取得了勝利。

一、高人氣的首相

2001 年 4 月舉行的自民黨總裁選舉在投票權中規定，黨籍國會議員每人 1 票，47 個都道府縣的一級行政區每區有 3 票，各地方可以先行舉辦初選決定將 這3 票投給哪一位候選人，這樣的計票設計較以往增加了地方選票的數目，強化 了地方意見的重要性⁸⁴。在這次總裁選舉中有四名候選人，橋本派的領袖橋本龍

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84  過去的自民黨總裁選舉中，往往是黨籍國會議員各自一票，都道府縣的一級單位一區一票，

太郎、江藤‧龜井派的領袖龜井靜香，河野派的麻生太郎以及森派的小泉純一 郎，在這三名之中橋本派握有源自「田中－竹下－小淵－橋本」的自民黨最大派 閥的優勢，在這次選舉中最被看好，而第三次競選的小泉純一郎所屬的森派則是 一個小派閥，單純從過去的派閥力學來看橋本應該會得到壓倒性的勝利。然而，

小泉以新世代政治家的姿態高舉「構造改革」的政策旗幟，以及對自民黨內改革 的「打倒派閥」的口號，在地方的黨員投票中以壓倒性的優勢大勝橋本，成為自 民黨總裁與日本首相。在就任之初小泉的民意支持度甚至超過八成，不支持度則 不到一成，可說是前所未見。

圖６－１：小泉內閣支持率（1）2001 年 4 月～2003 年 9 月

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日本政治學者大嶽秀夫對小泉的高人氣與政治操作手法，稱之為「日本型民 粹主義」，他認為在森內閣與加藤之亂失敗後，日本民眾對於派閥政治的忍耐達 到了界線，出現了反菁英的情緒，讓沒有明確派閥屬性的小泉純一郎與田中真紀 子崛起的空間，小泉最成功的地方在於喚起民眾對政治菁英的不信任，將政治定 義成善良的「一般人」對抗腐敗的「政治菁英」。東京都立大學準教授內山融則 補充到，小泉所使用的語言，相較於一般政治家在政策論述時所使用的艱澀詞彙 與長句子，他則是使用淺顯易懂的生活用語，以及較短的主張來取代漫長的說 明，將自己與大眾劃在一起，建立起「善惡二元對立」的政治圖像，因此內山融 稱小泉為「情緒首相」（內山融，2007：11）。

朝日新聞，引自竹中治堅，2006。

這樣的做法讓黨籍國會議員的票數往往是地方選票的四倍，就算全部集中起來不過相當一個小派 閥的票數，然而2001 年總裁選舉中將地方的票數增加為 3 票，共 141 票，便成為一股不可小看 的票源。自民黨之所以增加地方票，主要也是因為森喜朗當上總裁的密室政治引起不滿，迫於支 持群眾逐漸流失的壓力，地方黨部頻頻要求中央增加地方參與以提升自民黨在地方選舉中的聲 勢，而要求在總裁投票中要有更大的參與。參考竹中治堅，2006：142-143。 

小泉之所以能夠建立起這樣的政治圖像，與日本媒體中的政論節目的興起有 相當大的關係，政論節目主持人藉由設定議題去激化意見的衝突，更進一步試圖 扮演「民眾的代言人」來主導對話，成為日本民粹主義的溫床（大嶽秀夫，2006）。 然而，持平而論，日本在過去的五五年體制中，民意的重要性遠不如派閥與金錢 的重要性，民主政治的精神又何嘗落實？在長期漠視民意的不滿下讓1990 年代 以前的日本民眾政治冷感愈來愈嚴重的情況下，五五年體制的穩定性最後居然是 建立在民眾的棄權之上，不啻是一大諷刺。因此，即便是民粹主義的手法，讓日 本民眾對政治事務加以關心未嘗不是好事，民意的支持與壓力將引誘有企圖者去 順應甚至引導民意，成為改變局勢的動力。相較於五五年體制時期而言，小泉時 期進行的諸多改革，其背後的支持與壓力都是來自於選民的壓力，也造成了決策 體制的轉變⁸⁵。

圖６－２：小泉內閣支持率（2）2003 年 9 月～2005 年 10 月

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二、經濟財政諮詢會議與「骨太方針」

經濟財政諮詢會議（以下簡稱「諮詢會議」）是在橋本行革時期為了強化內 閣政策形成，在內閣府所設置的正式機關，在大藏省的預算編列權之上所設置的 預算決議機關，讓原本僅需要通過自民黨政調會審議的大藏省編列之預算還要通 過此會議，而在首相擁有對經濟財政諮詢會議的充分人事任命權的情況下，大幅 提高了首相對預算控制的能力，不僅是對財務省的官僚，也是對執政黨，特別是 自民黨族議員的對抗能力。在小泉內閣下，「諮詢會議」扮演了三個角色，首先

朝日新聞，引自竹中治堅，2006。

85  Krauss 與 Nyblade 則藉由比較自 1980 年來日本首相在選舉的時候是否能藉由媒體拉抬選情，

發現日本首相在的支持度選舉中對執政黨是否能拉抬聲勢，影響選民投票的重要性呈現長期性的 上升趨勢，擔任首相者也藉此強化他在自民黨中的影響力，而呈現「首相權力的總統化」

（presidentization of prime minister），參考 Krauss, Ellis S. and Nyblade, Benjamin，2005：388。 

是議程設定，其次是預算編列，第三是取代了原本的內閣會議功能。「諮詢會議」

的常設造成了兩個現象，首先是過去「黨」與「政」之間的二元關係逐漸走向一 元化，執政黨的有力者也會尋求成為大臣或議員以增加影響力，改變了過去的「不 負責任的構造」；其次是由民間專家學者參與政策與預算審議逐漸成為常態（曽 根泰敦，2006：12、19）。

「骨太方針」的全名是「經濟財政營運暨構造改革方針」，這是針對以往都 是由各省廳提出自己的年度預算，在與大藏省（財務省）交涉之後送自民黨審議 的做法，因為這麼做等於是讓官僚掌握發案權，自民黨與內閣雖然有拒絕與刪改 的權力，但「一開始便失去的主導權並不是那樣容易取回」，因此藉由經濟財政 諮詢會議，小泉將其定位為「司令塔」做為議程設定的主要機制，藉由每年發表 的「骨太方針」宣示政府的總體政策目標，就是「預算的總體縮影」，以規範各 省廳的政策立案（清水真人，2005：247）。然而，「諮詢會議」對政策過程的影 響還不只於此，它更進一步地促成了政策決定過程的公開透明化。在竹中平藏被 小泉任命為經濟財政擔當相後，對於各省廳對預算的提案，都會藉由記者會以及 網頁來公布，在其中也包括在政府內部與執政黨內還在協調階段的，或還在形成 中的提來也會加以公開。各省廳對內閣府提案加以反對的意見也會被整理成概 要，會議要旨也會在數日後公開，使各省廳與族議員對內閣議案的反對不得不在 公開的場合下進行，是誰對議案提議修改，是誰該對政策負責，在這種方式下就 能被回溯追蹤，這樣的做法打破了原本在宛如在密室中進行的官僚與執政黨協調 預算的政策過程，也改變了從官廳各自縱向形成的預算流程。

「諮詢會議」對政官關係進一步產生的衝擊還在之後，在過去，經由財務省 主計局審議過的省廳預算，基本上都是經過財務省、各省廳與自民黨預算協調的 案子，形成了內閣會議中不會修改「主計局案」不成文的慣例。然而內閣府中的

「諮詢會議」顛覆了這個慣例，不僅扮演了預算最終裁定者的角色，且還提出自 己的預算提案。例如，在2002 年度的預算編成中推行醫療保險制度改革，大幅 削減了 5%的預算，2004 年度推行的老人年金改革一概削減 4%，這兩個例子與 勞動厚生省及厚勞族發生了衝突，2005 年單獨提案削減陸上自衛隊的員額及裝 備而與防衛廳激烈衝突，在國家與地方的財政三位一體改革中打出八兆日圓規模 的預算削減而與總務省對決。然而，「諮詢會議」除了與省廳發生衝突外，多半 是利用其仲裁的角色，而逐漸取代了過去財務省的角色，財務省就預算編列的審 議過程逐漸由仲裁者轉變為會與其他省廳發生衝突的「對立者」，也強化了「諮 詢會議」的地位（清水真人，2005：277-280），由內閣府主導的政策過程大致成 為習慣。

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表６－１：經濟財政諮詢會議成員變遷

小泉上任之初尚屬小派閥的森派，可能反被喧賓奪主。因此小泉內閣之所以打破 派閥、年資的原則，大量進用年輕人、女性、民間人士組閣，與小泉以鞏固其在 內閣的主導權為目的有關。

在小泉就任首相後，森派便逐漸擴張，相較之下橋本派快速衰退。在 2001 年7 月，橋本龍太郎、青木幹雄、野中廣務與日本牙科聯合會理事長在飯局中收 受一億元的獻金，卻未載明於平成研究會的收支報告中，橋本為負起責任聲稱不 再競選議員從政界引退，由於核心的三人都涉入，橋本派一時之間甚至無法推出 繼任者。自民黨內的派閥勢力隨著小泉執政期間持續變化，原本是森派的町村派 成為第一大派閥。

2003 年 9 月以後，安倍晉三因參院選舉失利而辭去幹事長一職，小泉改任 命支持民營化改革且為支持者（yesman）的武部勤出任幹事長（竹中治堅，2006：

2003 年 9 月以後，安倍晉三因參院選舉失利而辭去幹事長一職，小泉改任 命支持民營化改革且為支持者（yesman）的武部勤出任幹事長（竹中治堅，2006：