結論

一、由影響政官關係的二重結構分析

從國際情勢對國內整體政經情勢的影響、國內政治架構與官僚組織的能力來 進行分析，一九五五年體制前期受戰後時期影響，大致呈現以下圖像：

（一）國際情勢：日本在戰後受到盟軍的占領，實質上美國對日本的占領幾乎排 除了其他國家介入的空間，因此美國的態度對日本戰後政治與經濟制度的設計有 決定性的影響力。在1948 年以後逐漸形成各自以美國與蘇聯為首的東西方冷戰 勢力的局勢下，日本因前述的占領狀態成為美國這邊陣營的一員，在中國大陸被 共產黨勢力所取代之後，為了避免共產主義勢力的擴張，日本成為美國在亞洲「圍 堵」策略³⁶的重要一環，外交因素在戰後對日本的內政有很大的影響，也是因為 這種戰後盟軍占領的特殊歷史因素造成（戴振豐，2007：93）。

（二）政治架構：日本雖然在美國的授意下制定了一部採虛位元首議會內閣制的 民主憲法，然而美國也在日本的民主化過程中始終支持偏好資本主義經濟體系的 保守主義政黨，且這個偏好與日本的財界利益一致，藉此保守主義的自由民主黨 在國內的選舉當中便得到遠較其社會主義的競爭對手－社會黨與共產黨更多的 資源及更直接的國際支持，這些資源便用在維持自民黨與地方保守勢力間的良好 關係以維持選舉上的優勢。做為回應，自由民主黨在解決了對外關係的基本框架 設定，也就是親美路線以及美日安保條約之後，在內政上偏好以經濟發展為目標 的經濟政策。

（三）官僚組織：一橋大學名譽教授野口悠紀雄曾撰文指出，日本的經濟體制是 源自於1940 年代期間，日本政府為支應戰爭而設計戰時體制，野口教授以形成 的時期為名稱之為「一九四○年體制」，此概念包括了「日本的企業、日本式經

36  圍堵策略（containment）是 1946 年美國駐蘇聯辦事處的喬治‧肯楠（George Frost Kennan）

以一封長達八千多字的電報仔細地分析蘇聯的情勢，並在1947 年在知名的 Froeign Affair 期刊上 以”X”為筆名發表了〈蘇聯的行動模式〉（The Sources of Soviet Conduct）一文，主張藉由增加抵 抗力量的方式抑止蘇聯勢力的擴張，牽制共產主義陣營的擴散。 

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營、日本的勞資關係、日本的官僚、日本的金融制度，是一整套地包括在戰爭動 員體制中，而在當時被人為地創造出來的」（野口悠紀雄，1999：119）。戰後日 本經濟發展的一個重要的特徵，便在於政府積極地介入經濟，規劃產業政策與經 濟發展計畫。藉由財政投融資與行政指導來推動重點產業來發展經濟的策略，以 及藉由「官員空降」（天下り）來加深政府與民間企業的關係，都源自戰爭期間 為調度民間資源，動員最大資源在政府所關心的事項上的作法，這一些並未隨著 美軍的占領改革而改變，成為不完全的改革，在五五年體制的政治情勢下，隱藏 的便是這樣對社會具有強大干涉能力的官僚體制，相較之下，社會力量即便想要 藉由政治壓力來影響控制官僚，也因為具有官僚被賦予高度的獨立性而困難重重。

二、由政治人物、官僚與公民社會的互動來分析

（一）政治人物：戰後的日本雖然建立起民主政治的遊戲規則，由於公職追放令 的發布，使日本政界加入了許多原本是高級官僚的官僚政治家。官僚政治家們與 他們過去的同僚或部屬合作以鞏固自己在保守政黨內的地位，以及自身保守政 權，在解除追放之後復權的政黨政治家如鳩山一郎等便展開與官僚政治家的路線 與權力之爭，保守陣營內部便形成分裂，延續到五五年體制初期，自民黨內部鬥 爭的主軸，而這個鬥爭也反映在兩派人馬對官僚的態度，相對於官僚派政治家對 官僚擬定與執行政策的依賴，黨人派政治家則會嘗試去壓制官僚的權力。然而，

官僚派政治家藉由他們在擔任官僚的時期所建立起對民間社會或財界的關係，相 較於黨人政治家能獲得更多的資源，在黨總裁選舉時擁有更多金錢可以動員黨籍 國會議員，成為所謂的「保守本流」的主流派，黨人派政治家則為「保守旁流」

的非主流派，內閣與自民黨的關係呈現由下（派閥）而上（政府）一致的均衡狀 態。由這些官僚派政治家主導的政治，相當倚重官僚規劃各種長期的經濟發展政 策，剛好也在這段期間日本從戰後的蕭條走入復興，甚至藉由經濟計畫步入高速 成長，政策由官僚主導遂成為這個時期的常態。

（二）官僚：日本官僚除了具有能對社會進行干預的能力之外，也具有干預社會 的動機，可從兩個層面來討論。首先，如同村松岐夫教授所言，日本的戰後重建 的官僚體系的一大特徵是相對稀少的資源，特別是人力，日本的中央省廳官僚的 人數相較於其他西方國家來說是相對較少的（Peters，1997：143），在推行行政 任務的時候，在推行政策的時候必須要盡可能地利用手邊能動用的資源才能達成 行政任務，因此會傾向於採取非正式的手段去動用各種關係。而村松岐夫教授等 人在他們對官僚進行面訪研究的發現也顯示在1970 年代以前，高級文官當中為 具有較高主導意識的「傳統型官僚」占大多數的比例（村松岐夫，1981：211）。

因此這個時期的官僚不僅是客觀上的能力或主觀的意願，都擁有較高的主導能 力。

（三）公民社會：在戰後重建過程中，相較於彼此相爭的政治人物，公民社會對 官僚的印象是更為良好的。官僚也因此能藉由在官廳服務的背景做為號召投入政 界。因此在這段期間日本的社會不僅是提供政治人物政治支持與提出各種需求，

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相同地也會服從官僚的決策以及將官廳視為一個陳情自己需求的場域，這段期間 官僚也具有相當的整合社會利益之功能。

三、此時期行政改革的議程與功能

戰後到五五年體制初期，代表性的行政改革有前後共五次的行政審議會，以 及岸內閣到池田內閣的第一次臨時行政調查會改革，各有其貢獻與限制。

（一）行政審議會：是由總理府設置的臨時性諮詢會議，由民間代表與官僚的Ｏ Ｂ所組成，這種改革的成員表面上有來自民間的學者與專家代表，但這些成員與 官僚往往是具有密切關係，如官僚出身的學者或企業經營者。行政審議會的議程 多在推行「行政合理化」，主題在於行政組織人事的精簡以及提升行政效率，是 以美國在1960 年代推行的「行政管理科學化運動」為主要的仿效對象，其貢獻 在於削減官廳的固定員額與重疊的內部組織，以減少公務員體系的人事支出與層 級，然而，這種改革卻也強化了官廳內部由上而下的控制力，省廳的官房長對於 人事的權限相對增加，讓高級的官僚擁有更大的權力。

（二）第一次臨時行政調查會（1964）：同本章前文所述，第一次臨時行政調查 會的設置目的一開始便與過去的行政審議會不同，最大的差異在於臨調改革是要 從行政組織是否切合政治與社會上的變化而進行調整，是從外部來判斷官僚體系 需要改革的項目，而不再僅重視行政機關內部的問題。第一臨調中就發現了日本 到1990 年代仍然持續面對的問題，即中央省廳的權力集中，應該讓地方有更多 因地制宜的措施，以及省廳之間的本位主義阻礙了跨部會的決策形成的問題。然 而，從第一臨調報告的執行結果來看，只能說第一臨調雖然具有前瞻性，但落實 的程度相當低，是為行政機關外部進行改革的失敗，也可凸顯出官廳擁有相當強 大的抵抗能力。

（三）大藏省改革的失敗：從鳩山一郎首相時期開始，自民黨內的派閥就分成了 官僚派與黨人派兩大分野，黨人派對於大藏省主導的預算編列過程感到不滿，並 以此為重要的內政議題與官僚派爭執，希望將預算編列的機關從大藏省的主計局 移轉到總理府內，好在當黨人派主政的時候能控制預算而不致受制於與官僚派交 好的經濟官僚。然而，一方面面對了大藏省的強烈抵抗，二方面黨人派在鳩山之 後逐漸失利，從岸－池田－佐藤十幾年的官僚派主政確立自民黨內保守本流地 位，這樣的改革議題最終不了了之。

在日本，行政改革是萬年的課題，隔沒多久的時間便會有相關的口號與行動，

戰後占領時期是行政重建與民主化為主要課題，在占領的晚期所推行的「回頭路」

（逆コース）路線後，原則上確定前述的那種戰時動員體制的行政組織不會出現 大的變化，而之後的行政改革便會因為主政者的意圖而出現不同的課題。如在官 僚派政治家當政的情況下，行政改革的主軸便偏向「效率化」，主要的作法大致 是對「員額」與「機關數目」進行縮減或調整，是以美國的胡佛委員會的管理科 學化運動為主要的範本。相對的，如為黨人派當家，則對行政機關進行的改革，

會注重對行政機關的「權限」與「組織」，然而權限的調整對省廳來說就是業務

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範圍的改變，一旦權限要被移轉到政治家的手中，則會被官僚視為是對省廳權力 的剝奪，減少其在戰爭動員體制下形成的對社會進行干涉的能力，進而對改革加 以抵抗。在這段期間，政治家對官僚機構的權限與組織進行的重要改革，如第一

範圍的改變，一旦權限要被移轉到政治家的手中，則會被官僚視為是對省廳權力 的剝奪，減少其在戰爭動員體制下形成的對社會進行干涉的能力，進而對改革加 以抵抗。在這段期間，政治家對官僚機構的權限與組織進行的重要改革，如第一