地方自治改革

「地方公共團體」是日本地方自治的主體，可分為「普通地方公共團體」與

「特別地方公共團體」兩大類，前者包括都道府縣等一級地方公共團體，及市町 村的二級地方公共團體，後者包括特別區、地方公共團體組合、財產區、地方開 發事業團體等。市町村中的市還可細分為「政令指定都市」、「中核市」、「一般市」

三種，政令指定都市是指人口達50 萬人以上，依政府命令承認具有事務分配與 財政上特殊權力的都市，受中央主管大臣（總務省）監督而非都道府縣的行政監 督。中核市的成立要件為人口達30 萬人以上，面積在 100 平方公里以上，晝夜 間人口比例達100%以上，在都道府縣的同意下，將部分都市開發規劃的權力委 讓者即中核市。特別區只存在於東京都，相當於「市」的法人格，只不過相較之 下受到東京都較大的制約。

日本戰後訂定的憲法雖然有保障地方自治，但在實際的運作上卻被戲稱為

「三成自治」，在關係到事務運作的財務方面，地方政府相當依賴中央財政支付 的資金，在事務運作本身，則必須依照中央政府所交付的「機關委任事務」，占 自治體行政業務相當重的比例，加上中央省廳對地方自治體執行機關委任事務有 行政指導的權限，結合政策與經費補助的模式，限制地方自治團體的自治空間。

而且，中央政府又插手地方人事的安排，在1993 年中，有 22 個都道府縣的副知 事以及都道府縣基層主管的職位，是由中央省廳派駐或退休的官員來擔任，例如 建設省官員出任企劃部長、厚生省官員擔任福址部長、通產省官員擔任工商部長 等等（楊鈞池，2006：230-233）。因此在 1999 年橋本行政改革將中央與地方的 關係重新界定為「夥伴的互助關係」之後，一連串的改革便持續推動，到小泉執 政以後，打出「從官到民，由中央到地方」的號召，2002 年 6 月開始在經濟財 政諮詢會議中提出要討論地方財政制度的改革，而有三位一體改革的提案（飯島 勲，2006：297）。

一、三位一體改革

所謂的三位一體改革，包括了「稅源移轉到地方」、「中央給地方的地方交付 稅」以及「中央對地方的國庫支出金」三個方向的財政改革，其目的是為了強化 地方財政的自主性，以根本地解決「三成自治」的問題。

日本的地方自治體的財源主要有地方稅、地方交付稅與國庫支出金、地方債 等。地方稅就是可由地方自治團體自行徵收，是完全自主的財源，主要是住民稅

（個人所得稅與企業所得稅）、固定資產稅（如土地、房屋等不動產）。補助金是 地方交付稅，包括了一般補助金與特定補助金，是中央收取到的稅收分配給地方

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的額度，例如所得稅、法人稅、酒稅的 32%、消費稅的 24%、菸稅的 25%都是 由自治省從中央稅收中計算得出分配給各地方的補助，對於經濟比較不好、地方 稅不多的地方自治團體而言，補助金是重要的財政來源。國庫支出金分成三種：

國庫委託金、國庫負擔金、都道府縣補助金，國庫委託金是中央政府委託地方自 治團體辦理之管轄事項，其費用由中央全額負擔而應給的補助，國庫負擔金則是 針對中央與地方的共管事務，由中央政府負擔的部分金額。國庫補助金是由中央 來斟酌是否補助是否具有全國性意義的地方自治體事業。

由前述可知，三位一體的改革就是要改革地方自治體的財源，改革的內容主 要是要讓地方自治團體的財政來源移轉到地方稅收，相對的中央政府將削減交付 稅以及補助金。而這個改革主要有幾個目的：（1）促進地方財政的有效管理；（2）

解決「過度強調平等而導致的不平等」問題；（3）降低地方對中央的依賴；（4）

減少無意義的國庫支出金；（5）削減地方交付稅。其中，（3）與（5）基本上就 是減少中央政府的負擔，本文不加以贅述。

在1990 年代以後，地方政府陸續傳出浪費公帑的事件，例如福島縣是一個 人口四點五萬人的小型自治體，2006 年度如果沒上市立幼稚園的小孩上小學後 不問家長的經濟能力，一律免繳前兩年的學費；大阪市發生本來只有因處於危險 工作或令人不適的環境下工作才會有的特殊勤務加給，卻被擴大解釋讓水道局係 長以下職員全數領取每年17 萬日圓的加給。這些地方自治團體領取地方支付金 與補助金，卻浪費在讓職員與相關人事的福利，或者是錯誤的運用的例子不斷發 生，因此要讓地方團體更妥適地運用預算便需讓他們不得不將錢花在真正對市民 有益處的事項，促進地方的繁榮增加稅金收入。

制於「過度強調平等而導致的不平等」可參照圖６－３，地方自治團體的規 模愈小，便愈依賴中央交付金。可是若按照中央稅收的比例來看，中央在規模較 大的地方自治體能收到的稅金比例明顯會高於規模小的，可是在支付金方面卻只 是以粗略區分的規模來分配，使得規模在5 萬人以下的小型地方自治團體的中央 支付金比重偏高，中央等於補助這些小自治體的發展，而讓這些小自治體中的人 均補助額較大的自治體來得多。

國庫支出金在2006 年年度預算中總額達 10 兆日圓，而這也是地方利益與中 央省廳影響的最重要途徑，在各地方建設各種不合需求的設施，以滿足族議員的 要求鞏固其地方利益，官僚也藉由國庫支出金辦理的各種中央對地方的委辦事項 來插手地方自治團體的事務，形成穩固的中央對地方上下關係，因此這個部分的 改革是相當關鍵，在中央審議時備受阻擾的部分。

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圖６－４：依人口規模比較地方自治體的地方稅與交付金比重

資料引自鷲見英司，2006：152，收錄在上村敏之、田中宏樹（編），2006。圖為 2005 年市町村的決算狀況調查。

表６－３：三位一體的改革阻力

稅源移轉 國庫支出金削減 減少地方交付稅

財務省 反對 支持 支持

總務省 支持 支持 反對

各省廳與族議員 無明顯偏好 反對 無明顯偏好

都市地方自治體 支持 反對 無明顯偏好

鄉村地方自治體 消極支持 支持 反對 資料來源：引自楊鈞池，2006：234。

三位一體改革面對相當強大的反對壓力，首先，在稅源移轉的問題上便面對 主管稅制的財務省強烈反對，其次是國庫支出金的削減，嚴重衝擊到各省廳的利 益，因為各省廳都有派出在地方的人員辦理相關事項，也都各自運用國庫支出金 強化對地方事務的干涉控制，此外，族議員也是利用支出金來攏絡地方利益，而 使得以交通族、建設族、厚生族、文教族、農林族等族議員群起攻之，此外還面 對地方首長的抵抗，如形象良好的改革派之是田中康夫等人的強烈反對。

最終妥協是將2004 年到 2006 年之間，削減了 4 兆 6,661 億的補助金，但要 先將3 兆 94 億的稅源移轉給地方，然而若日後補助金預算再增加，則改革的效 果反而只是減少了中央的稅收。面對縱橫交錯的利益糾結，即便是小泉在鞏固的 地位下也難以面對同時來自中央與地方、官僚與族議員，甚至原本一直支持的盟 友的反對，地方財政的三位一體改革成為日後的課題，是小泉「由上而下改革」

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一個明顯不順利的例子（內山融，2007：85）。

二、市町村合併

日本自從明治維新以來，即斷斷續續地藉由合併來減少基層自治體，也就是 市町村這個層級的數目，從明治維新時期的行政轄區重劃的明治大合併，日本戰 後地方自治制度改革又再度重整的昭和大合併，以及迄今仍在推行的平成大合 併，將市町村的數量由明治 21 年（1888 年）的 71,314 個市町村，減少到平成 13 年（2001 年）的 3,227 個，再到 2006 年 3 月的 1822 個。換言之，日本的基 層地方自治團體的數目不斷地在減少，趨勢是「由村到町、由町到市」。

市町村的合併主要是減少地方自治體的數目、擴大地方自治體的規模，讓有 共同基礎的地方與地方之間不再因為行政區劃的關係而相互分隔，且較大的行政 區域也表示能有較多的稅源與較大的空間，爭取足夠的資源，對中央政府來說也 有能節省行政資源的效果，因此市町村一直都是被要求合併的對象。因此並非是 小泉時期才開始要求或大規模進行合併，而是這個改革項目一直都在推行。在過 去這個改革的主要因素是在於提高中央的主導能力，到21 世紀的現在，則是因 為財政上的因素要求地方要負起更大的自主性。

三、構造改革特區

2002 年 6 月，小泉首相提出構造改革特區的方案。構造改革特區是指為了 讓地方自治團體能充分發揮創意展來振興地方，地方自治團體在通過許可之後可 以區域限定的方式打破某些規制措施，以突破地方分權化改革面對的「總論贊 成，各論反對」的困境。相較於過去以來的區域振興方案，有兩個明顯的相異點。

首先，過去的區域振興方案都是由國家主動設定模範事業，指定地方接受，相對 的構造改革特區方案則是國家扮演輔助者的角色，讓地方自己去擬定改革的「菜 單」，刺激地方發揮創意與凝聚力去推動。

第二點不同在於，過去的區域振興方案在管制放寬的同時也搭配了補助金或 減稅的支援措施，反而造成各地方為了爭奪補助金與減稅爭相到中央陳情，結果 就是僧多粥少每個地方都分不多，即使地方活化的策略成功了，依照財政狀況的

第二點不同在於，過去的區域振興方案在管制放寬的同時也搭配了補助金或 減稅的支援措施，反而造成各地方為了爭奪補助金與減稅爭相到中央陳情，結果 就是僧多粥少每個地方都分不多，即使地方活化的策略成功了，依照財政狀況的