五五年體制後期的政治行政發展

一、田中角榮上台：一派獨大的田中政治

田中角榮是戰後參政的政黨政治家，學歷不高也沒有官僚的背景，是戰後日 本首相中的異數。田中當選後在總裁談話中表示：「政策是由自民黨所制定、政 府執行，這是政黨政治應有的姿態，但我們的現狀是，依賴龐大的官僚機構，傾 向於跟隨在政府制訂的法案與政策之後，這是官僚主導的政治，不是充分反映國 民需求的政治。」（北岡伸一，1995：147）。田中的背景與他後來推行的政策有 很大的關係，早在1943 年他就成立了「田中土建工業」公司，之後才以一個企 業家的身分投入政治，其在資金募集能力上的表現讓他從政後便屢屢出任各種職 務，而在其競選黨魁期間提出的政策宣示《日本列島改造計畫》，這是一個綜合 性的國土開發計畫³⁹，目的在平衡因高速經濟發展而日益嚴重的城鄉落差。然而 這些公共建設原本應是屬於國家提供的「公共財」，政治人物為了自己選舉的考 量將這些公共設施的設置作為自己政績，成為政治人物積極干涉政策的動機⁴⁰。 1970 年代田中以後，佐藤時期連續數年的高速成長隨著景氣的循環趨緩，

在面對1973 年的石油危機衝擊，日本政府將經濟政策從對外貿易的出口擴張，

調整為重視內需。配合著國土開發計畫，日本政府投注大量的資金在進行公共建 設，這些公共建設便成為政治人物與工商業界爭食的大餅，在政治人物與工商業 界的壓力之下，官僚也逐漸改變了自我認知，這時期的官僚偏向了現實主義（村 松岐夫，1981：124），與企業、政治人物合作形成了「政－官－財」的鐵三角支 配層。政治人物藉由對官僚施壓規劃公共建設的興建，將其作為政績鞏固票田，

及向企業收取政治獻金，官僚利用行政指導與預算規劃爭取退休之後空降在民間 企業的職務，企業則一邊向政治人物提供獻金一邊向官僚提供退休後的職務，以 換取有利的行政指導與國家資金。

二、族議員的興起

所謂「族議員」通常是指「長年關心某特定省廳的業務，並對於其範圍的相

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39 根據學者御廚貴的研究，國土開發計畫其實在戰後復興階段便在進行，而在岸信介內閣下成 立「國土綜合開發審議會」，在池田內閣的所得倍增計畫同時，《全國綜合開發計畫》便作為所得 倍增計畫的配套措施而規劃執行，而在佐藤內閣為了因應高速發展的需要以及平衡城鄉差距《新 全國綜合開發計畫》，基本上這些計畫都是建設廳、運輸廳、經濟企劃廳等開發官僚在綜合審議 下基於官僚理性與折衝省益下所訂定的經濟計劃，1974 年田中角榮設置了「國土廳」作為總理 府的外局，並將國土相納入國務大臣以實踐其列島開發後，由於此一跨域整合的專責單位成立以 及適逢經濟衰退官僚的影響力下降，此後的國土開發便成了政治導向的政策決定，官僚不再主導 國土開發政策。資料來源：御廚貴，1995：58-75。

40 田中本身被學者歸類為「建設族」，而其最主要的後援組織「越山會」就是以一群建設公司為 核心，且他後來更令人詬病的是其親屬也有經營建設公司而承包工程涉及利益輸送。田中的利益 政治雖然不是第一人，但卻是前無古人的公然進行，也成為後來日本利益政治的典型模式。

關政策具備充足的知識與經驗，且對該省廳具有影響力的（自民黨籍）國會議員，

在 1970 年代以後這個詞彙出現而廣泛使用（Curtis，1999：53）。通常以其對應 的省廳區分，例如運輸省業務相關的議員稱為「運輸族」，專注於公共工程的稱 為「建設族」，對健康保險、醫療衛生的稱為「厚生族」等。這些族議員在自民 黨政務調查會中編入相對應的部會委員會，而他們在國會中則加入相對應的常設 委員會以發揮政策審查的功能⁴¹。

因為在日本的憲法架構下，執行政策的預算雖然是由大藏省編列，但最終的 審議是在國會，而日本的國會是採取委員會制度，在委員會制度下，國會會依照 政府的部會（省廳）設置個別對應的常設委員會，而議員便各自編入這些委員會 審查議案。自民黨在創設初始便設置了政策調查會，直到佐藤內閣時期，政調會 幾乎僅只發揮對官僚提案「加以追認」的動作。然而，在自民黨政權長期化的現 象下，官僚在編列預算的時候便必須要先理解自民黨的態度，此時自民黨的政策 調查會的重要性大增。此外，這些具有各領域行政專長的族議員在自民黨政調會 中肩負起審查的工作，讓原本官僚擁有的資訊優勢大為降低，當審查預算的人過 去就是從是編列預算的工作的人的時候，很多隱藏在官僚體系中的內規便難以阻 擋審查者的干預。因此族議員的興起是一個政治家凌駕於官僚的象徵，而其重要 的場域就是自民黨的政策調查會。

一個知名的實例是1972 年在總選舉中意外大敗的田中內閣，開始以「福祉 元年」口號擴大社會福利支出，如老人醫療免費、修改健康保險法提升家族給付 率，老人年金、兒童津貼等。這些支出隨物價調整而在物價快速上揚的1970 年 代日益升高，使財政支出不斷擴大的同時，又在主計局的反對下進行總額兩兆日 圓的大減稅，而在田中內閣時期的追加預算也擴大，在他之後的三木、福田與大 平的追加預算不過約為總預算的 2%，但在田中內閣時期卻是以 6%起跳，田中 角榮粉碎了大藏省一直強調的均衡預算原則（真渕勝，1997：93-94）。大藏省一 般被認為是獨立性最高的官廳，大藏省屈服於自民黨政治家的壓力，發行了 2 兆2900 億的「赤字國債」成為這個時期自民黨凌駕於官僚之上的重要象徵。

三、田中政權以後到中曾根的「戰後政治總結算」

田中因為無法提振經濟與涉及洛克希德金錢醜聞下台後，自民黨內的派閥政 治從本來的五大派系均衡變成田中派獨大，但又由於田中本身涉及醜聞，其派系 內的重要成員也多半涉入，此時的自民黨政權變成「田中派的人無法出任，但其

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41 不一定每個部會領域都會有相當數目的族議員，為了獲取政治資金或選舉時的利益團體支 持，這些議員會選擇能夠得到最多資源的政策領域。在政調會中，勢力最龐大的是商工族、農林 族與建設族，他們被稱為是族議員中的「御三家」，理由在於，商工族是工商團體遊說的對象，

可獲得豐沛的政治資金；農林族可藉由農協來掌握農村選票以利下次選舉，而成為穩定的票源；

建設族則可藉由規劃建設工程來獲取建設公司的資金與選票。除了「御三家」外，其餘如水產、

社會、交通等也是屬於人數較多的，相對之下，外交、法務、內閣、地方行政、科學技術等部會 則較乏人問津。這樣的傾向也可以看出，政治人物在官僚主要的工作上特別投入，有主導決策的 動機。參考佐藤誠三郎、松崎哲久，1986。

他派沒有田中（派）的支持也無法選上總裁」的局面，田中成為首相背後的「造 王者」（Kingmaker），藉由控制自民黨中黨三役（幹事長、總務會長、政調會長）

的人事來牽制其他派系，而出現「黨高政低」的現象。田中以後的三木、福田與 大平基本上變動不大，而是到了1980 年鈴木善幸在田中派的支持下上台後，面 對高速成長時期以來不斷擴增的財政規模與政府組織，在1970 年代面對兩次石 油危機後呈現的低速成長下，稅收增加的速度跟不上政府支出的成長，而在1975 以後不斷增加政府赤字的情況下，危及經濟發展與財政的穩定，因此鈴木內閣一 個重要的任務就是行政與財政改革，通稱「行財政改革」。

在時任行政管理廳長官中曾根康弘的建議下，鈴木內閣設置了首相諮詢機構

「第二次臨時行政調查會」，同時打出了「不加稅而完成財政重建」的口號。其 最具體的方式是實行訂定上限的預算制度（expenditure ceiling budget，在本章後 面會再次提到另外一種說法），在各預算削減的作法上，是採取各省廳一併同樣 百分比的方式以避免官僚與族議員的抵抗，然而成果相當有限，在1981 年成立 的行政改革相關法案只削減了預期支出的10%，而為經濟不景氣稅收減少的情況 下又再增加赤字。

中曾根康弘接任首相後，打出「戰後政治總決算」的口號，他主張要在「行 政、外交、金融、社會保障、教育、稅制」等方面進行全面性的改革，然而，具 體的作法除了外交的保守主義路線之外，大概就是依循著土光臨調的建議，繼續 推動行財政改革。以公營事業民營化改革與建立福利社會為主要的改革目標。這 次的行政改革觸及了日本國鐵與電信電話公社兩間國營企業的民營化，延伸到將 來的影響的還有管制放鬆的相關改革，本文將於第三節做較為詳細的描述。

四、稅制改革與五五年體制的結束

然而1980 年代後期，隨著泡沫經濟的崩解，日本經濟受到相當大的衝擊，

連帶影響了財政的收支狀況，因此「不增稅的前提重建財政」已經無法做到，在 第二臨調結束後持續進行的財政改革中，增稅的意見獲得了壓倒性的支持。主張 增加稅收以解決財政問題最力的，是大藏省官僚。雖然迫於財政壓力，後來的自 民黨首相竹下登便以推動稅制改革為主要目標⁴²，然而同時自民黨又因為不斷傳

連帶影響了財政的收支狀況，因此「不增稅的前提重建財政」已經無法做到，在 第二臨調結束後持續進行的財政改革中，增稅的意見獲得了壓倒性的支持。主張 增加稅收以解決財政問題最力的，是大藏省官僚。雖然迫於財政壓力，後來的自 民黨首相竹下登便以推動稅制改革為主要目標⁴²，然而同時自民黨又因為不斷傳