戰後政官關係的形成

日本在明治維新以前的德川幕府體制，可說是一個官僚集團統治的政體（井 出嘉憲，1982：1）。在 1868 年大政奉還之後進入的藩閥元老體制開始推動日本 的中央集權化，1882 年公布了官吏服務規則，1885 年建立了最初的內閣制，1887 年公布了文官考試規則，1889 年頒布日本帝國憲法，1890 成立帝國議會（升味 準之輔，1988a：247-58）。由以上的進程可以得知，日本的行政體系遠比由議會 早建立，且在之後的發展中，雖然議會逐漸取得控制內閣的權力，但由於軍部獨 立於內閣之外，使得軍隊這個最大的官僚組織不受民意的監督控制，最後發生了 由軍部控制內閣，取消了民選議會（毛桂榮等譯，2006：86）。因此吾人可說，

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21 「五五年體制」一詞來自於 1964 年 6 月號的期刊《思想》中，政治學者升味準之輔發表了〈一 九五五年的政治體制〉一文，此後日漸成為日本學術界的採納。 

戰前的日本便是因為民選的政治人物沒有監督制衡行政權行使的能力，讓日本走 向戰爭與敗亡的道路。

然而，日本在敗戰後受到盟軍的統治下，進行了一連串以民主化與去軍事化 的改革，戰後日本政官關係模式的建立，主要基於三個要因：盟軍的間接占領、

公職追放以及不完全的行政改革。以下分項討論之：

一、盟軍的間接占領

1945 年 8 月 15 日，日本天皇以承認敗戰兩週後，美軍開始進行占領（1945 年8 月 28 日到 1952 年 4 月 28 日）。負責占領的盟軍指揮官麥克阿瑟（Douglas MacArthur）於 9 月 6 日以聯合國最高司令官的權限，宣布「天皇以及日本政府 的國家統治權限，從屬於聯合國最高司令官及其下屬」確定了美國藉由GHQ

（General Head-quarters of the Supreme Commander for Allied Powers，盟軍最高司 令官總司令部，簡稱「盟總」）對日本進行間接統治的模式。以冷戰成型可分為 前後兩期，前期主要有兩個目標，一是使日本不再對美國有威脅性，以保障世界 和平不受威脅；二是在日本戰後的重建過程中維持美國的主導地位與維護美國的 利益²²；後期則因為冷戰的逐漸成型與韓戰的爆發，轉變為使日本成為美國在冷 戰中的忠實盟友而簽定美日安保與部分恢復軍隊，其次是為了穩定美國與日本的 夥伴關係而以日本的經濟復甦與政治安定的二個主要目標²³。

美國的間接占領使日本內閣與國會成為GHQ 的橡皮圖章，執行了「去軍事 化」與「民主化」的一系列改革，包括除去軍國主義、制定頒布新憲法、改革地 方制度、議會制度、選舉制度、皇室制度、家族制度、警察改革與官僚制度改革

（歴史学研究会，1990a：90-93）。雖然這些改革也有從日本政府所提出執行的，

但因當時是 GHQ「藉由日本官僚來統治」架空日本的政治人物。例如，在戰後 的土地改革中，日本官僚主動針對戰後糧食不足的危機加以應對，在1945 年 11 月便著手進行自主改革，由農林省立案在照會過GHQ 後向議會提出第一次農地 改革案，只是因為該案偏袒地主顯得改革不夠徹底，才讓GHQ 進行了第二次與 第三次農地改革計畫。而在後續的農地改革中，GHQ 的民政局扮演了主導政策 規劃的角色，農林省則扮演了協助調查與執行的角色，政治人物在這個過程當中 沒有插手的餘地，只能任 GHQ 與日本官僚推動戰後的土地改革。（歴史学研究 会，1990a：196-202）。

二、公職追放

所謂的「公職追放」，可譯為「要職禁止」，意思是禁止特定人士擔任政府機 關或民間機構的重要職務。所謂「公職」不單指政府內的政務官與事務官，還包

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22 9 月 22 日，SWNCC150/4 公告。該公告內容主要列舉四點，但可化約為前述兩大原則。

23 美國國務院政策企畫委員會主席，也是圍堵政策主要計畫人肯楠（George F. Kennan）曾於 1948 年訪問日本，提出日本民主化的任務已經完成，今後應以經濟復興及維持亞洲安定為主要目標的 看法。參考許介鱗，1991a：199。

括佔領當局指定的具有影響力之政黨、企業、團體、新聞機構擔任重要職務的人。

第一次的公職追放是在1946 年 1 月 4 日²⁴，1946 年 11 月以後進行第二次，驅逐 的範圍比第一次大，擴及到戰時主要財團的主事者，言論新聞機關的要員，市町 村長等政界人士。到1948 年中達到了 21 萬人以上。其中軍人最多，為 79.6％，

民選政治家16.5％，然而，官僚只有占 0.9％。

公職追放對各政黨造成很大的打擊，例如第一大黨的進步黨，其274 席議員 從總裁、幹事長以下共有 260 名被驅逐，自由黨原有 43 席中的 30 席、協同黨 23 席中的 21 席、社會黨 17 席中的 10 席，公職追放令幾乎使戰後第一次選舉的 政黨覆滅。相對之下，官僚之中只有少數大臣、長官以及加入戰時「武德會」的 警察，以及與戰爭決策相關的課長以上官員。（歴史学研究会，1990a：123-127）。 但公職追放令確實達到讓政界新陳代謝的效果，對民主化有相當的助益²⁵。 表２－１：1946 年眾議院在新憲法架構下選出的那一屆議員及再次當選數

新當選議員 戰後議員 戰前議員 合計

之後未連任 156 9 11 176

1947 年也當選 178 16 35 229

1949 以後仍在 42 13 6 61

合計 376 38 52 466

資料來源：修改自石川真澄，1978：9。

公職追放令的影響之一就是「官僚政治家」的出現。在鳩山一郎被驅逐後接 任首相的吉田茂，利用公職追放的期間提拔了許多官僚參政。如大藏大臣池田勇 人、外務大臣相岡崎勝男、厚生大臣橋本竜伍、官房長官福永健司、郵政大臣佐 藤榮作等，這些出身自官僚的政治家接替了原本政黨政治家的地盤，造成戰後以 官僚OB 為主的統治集團的形成。這批戰後參政的官僚 OB 與他們過去的老同事 或後輩仍有私人的人際關係連結，而當他們主政的時候往往也給予官僚充分的授 權去制定相關政策，好讓他們將心力集中在政黨政治及外交的經營。

公職追放令的另一個影響則是「保守政治的分化」。而這些戰後參政的官僚 政治家與原本就在政界的政黨政治家，在戰後各自結成派系，形成日本戰後政治 的「黨人派」與「官僚派」之爭（升味準之輔，1988b：9），黨人派依靠的多是 集結群眾支持，官僚派政治家在沒有這層背景的情況下便利用他們在省廳內的影

24第一次公職追放令、昭和21 年勅令第 109 号，驅逐範圍包括：犯下戰爭罪的戰犯、陸軍與海 軍軍官、秘密警察、陸海軍的特務憲兵官員、軍國主義團體、黑道組織及秘密愛國結社的核心成 員、大政翼贊會、翼贊政治會、大日本政治會的活躍份子，與日本負責對外擴張的官廳（如前陸 軍省）有關的金融及開發機關幹部、日本在海外佔領地區的行政長官、以言論、暴力壓迫反軍國 主義者、宣傳軍國主義，並對政府侵略計畫測定擔任重要角色者。參考增田弘，1996：9-10。

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25 根據石川真澄的研究，戰後 1946 年的總選舉中，新人當選的比例高達 80.7%，相當有效地擴 大了一般民眾的政治參與，使戰前與戰後的政治出現了截然不同的構造。參考石川真澄，1978：

4-6。

響力向利益團體募集資金與支持。在公職追放造成大量有群眾支持的戰前政治家 失去舞台之後，新當選的政黨政治家多半缺乏穩定的基礎與資金來源，而在與官 僚政治家對壘的時候處於劣勢，形成「保守本流」與「保守旁流」之爭，而有岸 信介、池田勇人、佐藤榮作等「保守本流」長達十五年的主導地位，官僚政治家 與官僚的合作也成為官僚主導的政經體制重要的背景；相對的，「保守旁流」的 政黨政治家便以批判官僚主導為重要的論述，以大藏省為主要攻擊目標（真渕 勝，1997：91）。

三、不完全的行政改革

1945 年 11 月，GHQ的民政局開始研究日本政府機構改革與官吏制度的問 題。民政局官員埃斯曼中尉（Milton Esman）在與法制局官員及東大法學部臘山 政道教授等學者會談後，做成一份〈日本公務員制度改革的報告〉²⁶，1946 年 12 月，由美加公務員會議議長胡佛（Blaine Hoover）領導的「美國對日行政顧 問團」（United State Personnel Advisory Mission to Japan）抵達日本，提出兩點建 議，一是制訂國家公務員的基本法：國家公務員法，以導入科學的行政管理；二 是建立獨立的人事行政機關：人事院以達成文官中立的目標。

胡佛顧問團於1947 年 4 月，在新日本國憲法的架構下提出被稱為「胡佛勸 告」的草案²⁷，並交給當時的片山首相，要求數週內依照原案通過立法。但這一 部國家公務員法的草案在經過片山內閣的「翻譯」之後，仍有些變動，大抵上是 削弱了原法案中關於人事院規定的獨立性：讓各省廳的事務次官成為可政治任命 的對象，讓公務員適用民間的勞動法規，取消禁止文官參政等爭議行為的規定。

1948 年，再次回到日本的胡佛對片山內閣通過的《國家公務員法》表示不滿，

隨即起草修正案，在二次吉田內閣通過實施。修正內容有：（1）把中央人事機構 改為獨立性強的人事院²⁸；（2）引入特別權力關係，否認文官有罷工、集體交涉 的權利，而不適用勞動法規。

行政改革是戰後日本的民主化改革的一個重要項目，在1948 年藉由國家公

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26 這份報告提出五點意見：（一）戰前日本封建制度的各種機制中，只剩下官僚組織幾乎無損地 保留，然而它對未來的日本具有決定性的作用。（二）如果GHQ 不採取積極主動的壓力與領導，

日本的官吏制度是不會改變的。（三）日本的官僚如不改變，會因為沒有效率而無法管理近代民 主社會。（四）若不徹底進行公務員制度的民主化與現代化，就不可能完全實踐盟軍佔領的各項 目標。（五）應成為民政局關注的主要優先事項。參考岡田彰，1994：23。

27 比較劉文英與岡田彰的研究，其核心內容有：（一）設立獨立且強大的中央人事行政機關，有

27 比較劉文英與岡田彰的研究，其核心內容有：（一）設立獨立且強大的中央人事行政機關，有