研究目的

本論文的研究目的在於希望藉由對日本政治過程中的主要行為者，特別是政 治人物與官僚二者，他們在制度上擁有的權力，以及在實際政治過程中的能動 性，包括歷史因素、社會價值與利益等誘因來討論二者的基本性質。在藉由對不 同時期的日本所面對的相異環境因素，試圖在政治環境的變遷中對各行為者產生 的影響，解釋日本政治過程中的政官互動，並以行政改革為重要的議題來說明政 治人物如何運用行政改革的議題來改變政官關係，而官僚又如何去對應這樣的企 圖與變化來穩固自己的利益。

為達成本文的研究目的，本文擬分別討論日本政治的事實層面與理論層面。

在事實層面上，吾人期藉由對日本政治局勢的分析，以及日本政策過程（如經濟 政策、稅制政策與民營化政策）的變化，理解理論上應保持行政中立的官僚，在 政策決定上的影響力。本論文擬就戰後到1990 年代的五五年體制時期、1990 年 代的政治改革與行政改革時代，以及小泉時代三個階段進行整理。首先，戰後的 重建與經濟發展中，政治人物與官僚在政策過程中扮演的角色，民選的政治家做 了怎樣的努力試圖去主導政策決策，這個階段包括了池田勇人的「所得倍增計 畫」、田中角榮的「日本列島改造計畫」、中曾根康弘到竹下登時期的「消費稅」。

其次，在1990 年代的政界重整的過程中，出現了 1955 年以來第一個非自民黨的 聯合政權，衝擊了原有的以「自民黨－官僚」為主體的政策過程，使原本的政官

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10  日本官僚體制的建立是與日本的近代化同時進行的，甚至可說是早在日本的憲政體制建立以 前，官僚體制就已經大致成形了，明治維新在1882 年公布了官吏服務規則，1887 年公布了文官 考試規則，但1886 年才成立了內閣制度，1889 年才成立明治憲法，1890 年才設置了帝國議會。

且無論是「富國強兵」抑或「殖產興業」都是由官僚所策劃推行，因此學者井出嘉憲主張日本是 一個「天生的行政國家」。資料來源：井出嘉憲，1982：2-3。 

11  可能是基於同樣的事實矛盾造成的問題，對於日本政官關係的討論雖然一直存在，但在晚近 增加了不少研究文獻，包括日本行政學會在2006 年便以「政治過程的變化與官僚的行動」為題 舉辦研討會並於次年彙整論文以「行政改革與政官關係」為題出版會刊，日本重要的政治學期刊

《レヴァイアサン》也在34（2003 年春季號）、38（2006 年春季號）與 43（2008 年秋季號）號 以政官關係、行政改革後的政治與行政與中央省廳再編的效果為主題刊載論文，可見政官關係研 究在日本政治學與行政學界的重要性。此外，我國對日本政官關係的研究也有蔡增家（2004、

2007）、楊鈞池（2005、2006）、林文斌（2008）、吳明上（2008）等學者加以討論。 

關係發生變化，之後縱使自民黨重回政權，聯合政府成為日本政治的常態，導致 決策過程的複雜化（楊鈞池，2001a：236-252）。橋本龍太郎首相之後，政治改 革的成效逐漸出現，橋本進一步推動行政改革，在森喜朗任內完成了「中央省廳 重編」。小泉純一郎在競選自民黨總裁的時候便主張要推動構造改革，在其長達 五年又五個月的任期中改變了自民黨的派閥均衡傳統為官邸主導，在高度民意支 持下推動了「郵政事業民營化」與「道路公團民營化」等相關決策，看似實現了 政治統制的政官關係。然而，在小泉之後，自民黨失去參議院的多數，面對民主 黨的強力挑戰，在這個時期中對政官關係中「官僚復辟」的爭論中，贊成與反對 的意見的整理。

在理論層面上，民主政治是人民主權的表現，或是由人民來統治，但在現實 上，民主政治是藉由設計一套憲政制度來加以實踐，以民選的代表與官員來進行 統治，由一個以其他方式組成的官僚體系來執行決策。由於官僚體制具有永業傾 向與專業化傾向，因此在討論民主政治下的行政官僚時，西方學者莫不關心官僚 體制對民主政治是否會造成危害¹²。

在現代的民主憲政國家中，人民投票選出政治領袖，由政治領袖任命一群政 治官員（政務官）來組成政府，並且藉由定期的選舉，人民得要求政治人物對自 己的施政負責。相對於人民選出的政治人物與其所任命的政務官，政府的組成還 包括了另外一種角色，即是以不同的方式所任命（往往是經由考試擇優錄取），

負責維持政府日常事務的運作，以及執行政治領袖與其政務官制定的政策的官僚 組織。所謂的「官僚政治」（politics of bureaucracy）的理論性探討，便是在研究 官僚組織在政策過程中的重要性。例如，艾里遜（Graham T. Allison）便曾分析 古巴飛彈危機中，甘迺迪政府的決策過程提出了組織模式與官僚政治模式，讓官 僚組織在政治性決策中扮演的重要性受到重視（Allison，1971：78-79; 162-164；

大嶽秀夫，1990：16~28）。

根據熊彼得（Joseph Schumpeter）對民主政治的操作型定義，民主政治是一 種達致政治決定的制度安排，在這種安排下，個人藉由爭取選票來獲得權力，只 要政治制度允許公平、公開的競爭，爭取人民的同意，人民也有自由意志做出選 擇，就是民主¹³。因此民主政治下的政治人物就是在定期舉行的公平、公開選舉 中，經由人民的自主投票勝選，以進入政府擔任職務的人。然而，官僚在政治學 的理論當中，最廣為被接受的理論，無異是韋伯（Max Weber）所提出的「官僚 體制的理念型」（the ideal type of bureaucracy）。韋伯認為，官僚制度是受過合理

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12  韋伯的社會學理論建立在其對「現代性」（Modernity）的基本假設：理性化的除魅過程，他認 為現代社會的特徵是源自啟蒙時代以來對人類理性的信仰，科層組織（bureaucracy）是理性化社 會發展出來最合乎理性的組織形式，而韋伯悲觀地認為人會因為這種追求理性的社會關係與組 織，而陷入「鐵牢」（iron cage）。資料來源：簡惠美譯，1990：i~ix（導讀）。 

13  相對於古典的民主理論，熊彼德的這種民主理論，又稱為「修正的民主理論」或「民主程序 論」，其優點在於有一個明確的基準可以從經驗上判斷一個國家是否為民主，而不會導致古典民 主理論那樣因為沒有一個經驗基準，而使得各種事實上不自由的體制也能自稱民主。但此一修正 的民主理論帶有厚重的菁英主義而為爭議的焦點。 

專業教育具有專門知識的階級分明的一種幹部組織，官僚具有專業知識是現代官 僚結構合理的基本特徵，而且，經由考試或各種文憑測試，所獲得的資格，將是 官僚制度下一種合理的資格認定之方式。也就是說，官僚式管理的正當性基礎在 於以專業知識主治。這樣的官僚制度具有六個特質：（一）由法律或規則所明定 的權限；（二）階層化的層級節制；（三）以書面的形式執行職務；（四）官員的 任命與升遷主要取決於專業能力；（五）官僚應付出全部的工作能力；（六）官僚 在執行勤務時，會有充足的規範可以依循，卻也使其個人的裁量範圍縮減到最 小。（吳庚，1993：86-91，引自楊鈞池，2004：709）。而對於這民選政治人物與 官僚之間的關係，便是基於對這兩種角色的基本認定，而建立了各異其趣的模 型，簡要敘述如下。

（一）精英主義途徑

精英主義的政治學研究源來久遠，近代將其理論化者為義大利政治學者莫斯 卡（Gaetano Mosca），而其對菁英的定義也廣為後來的研究者接受，在他的定義 中，所有的社會都出現過兩種階級：統治階級與被統治階級，前者壟斷了政治權 力並享受這個權力帶來的好處，後者則受到前者的控制。在莫斯卡的立論中，在 民主政治的選舉活動中獲勝的人，都是那些有組織的少數人所支持的人，因此與 在其他社會下由少數統治階級將其意志加於多數人這點並無不同，具有專業能力 的官僚是統治階級的利器而將官僚收編旗下，除非有另外一批統治階級來取代原 有的統治階級。延續莫斯卡的思考，瑞士政治學者米契爾斯（Robert Michels）

在其《政黨論》解釋國家之所以需要一個巨大的官僚體系，是由於在政治上占主 導地位的階級可以用這個體系來保障他們的統治權力。換言之，統治階級利用國 家把自己當成是一個利益的來源，為那些依附他們的人創造了大量職位，讓公民 對其有巨大的需求，特別是那些受過教育但物質生活缺乏保障的中間階級，而這 也是政治學中看待官僚在政治體系中角色的其中一種論點──官僚是依附於統 治菁英──的一種看法（吳友明譯，1998：23-25）。

韋伯在描繪前述官僚組織的理念型的時候，除了在英美兩國發生了上述變 遷，在他自己的國家，是鐵血宰相俾司麥規劃統一日耳曼的最後階段，這個時期 對公職的任命是以階級而不是能力為基準。對韋伯來說，對於文化上統一但政治 上分離的德國，比起掌權、傲慢卻愚蠢的普魯士貴族階級，一個對事不對人、遵 循規則、有效率、以功績為基礎的官僚體制是符合公共利益的（Henry，1999：

57；蕭全政等譯，2003：96）。這種根基於法治理性的官僚制，是一種避免政治 力量涉入的嘗試，行政組織以保持中立，不涉入政黨之間的爭鬥，來換取行政機 關的獨立性，政黨雖然部分失去了人事任命的權限，但交換到具有專業、也願為 己所用的技術人員，而成為「行政中立」的基本論點。

然而，韋伯在論述在理性化過程下所產生的官僚制度時，也分析了理性的官

然而，韋伯在論述在理性化過程下所產生的官僚制度時，也分析了理性的官