公部門改革：特殊法人的改革

小泉時期進行了一連串的公部門改革，這些改革的基本精神在於將原本由國 家執行的任務轉由民間來處理，一方面實現減少對民間干涉的新自由主義的原 則，另一方面，對官僚的權限又進一步地削減。對官僚權限的削減有兩個層面，

首先是官僚干預民間的手段的減少，解除管制、特殊法人的改革民營化，以及道 路公團的民營化都是將原本官僚承辦的業務或管制項目加以釋放或放寬，代表國 家執行行政事務的官僚不再擁有廣泛的權限。第二，在於減少官僚「空降」的管 道，以往官僚藉由特殊法人與道路公團做為退休轉職到民間的跳板，往往藉此多 領一份公家單位的退休金，將特殊法人加以改革與道路公團民營化後，官僚「空 降」的途徑便減少與受到限制，更進一步削減官僚的權力。

一、特殊法人改革

特殊法人是泛指在包括以公社、公團、事業團、特殊銀行、公庫、金庫、特 殊公司等名稱，無法或難以實行如民間企業般的管制或採算措施，國家藉由財政 投融資來營運，隸屬於各業務相關省廳的事業團體。在 2001 年時日本共有 163 個特殊法人及許認可法人，但日本政府每年都必須投注其中的66 個法人共四兆 四千億日圓的資金以填補他們的赤字，且特殊法人的總借入金額達到二百五十兆 日圓，這些都是國民的稅金，因此小泉政權將對特殊法人、許認可法人的改革置 於重點，計畫將這些法人加以民營化或廢止以減少每年的歲出，而以民間企業的 方式來經營的法人也能提升其效率。特殊法人改革與小泉的郵政民營化目標關係 密切，因為投注於特殊法人的財政投融資的資金來源，幾乎都是來自郵政儲金及 簡易保險這些國民的儲蓄。藉由將特殊法人加以民營化與廢止的話便能堵住資金

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的「出口」（中里透，2006：52）。

在2001 年 6 月提出的「骨太方針」中宣示「民間能做的事務就交由民間來 處理」的原則，宣示了小泉改革主張中「由官到民」的推行，依照這個原則，將 特殊法人及許認可法人加以民營化或廢止，如石油公團的廢止，日本道路公團的 民營化，以及水資源公團的獨立法人化等等。這些特殊法人改革中最重要的，就 是花錢最兇的道路公團改革。

就官僚體系來說，特殊法人的存在對其也是相當重要的利益，因為對日本官 僚而言自身最重要的利益不外就是從省廳退休之後的「官員空降」，一般而言，

官僚退休後直接到民間公司就業是受到旋轉門條款所限制的，因此他們大多不會 直接就空降到相關企業去，而是先到省廳所轄的相關特殊法人或許認可法人短暫 地擔任管理的職務，到不受旋轉門條款限制的時候再進入之前講好的相關企業任 職，這種做法被稱之為「候鳥」⁸⁹（渡り鳥）（Blumenthal，1985；Colignon and Usui，

2001）。對特殊法人的改革受到官僚相當程度的抵抗，特別是在關係到族議員利 益甚深的相關事業部門的民營化改革，更面對官僚與族議員聯合抵制的困境。

二、道路公團民營化

隸屬於國土交通省管轄的道路關係四公團（日本道路公團、首都高速道路公 團、阪神高速道路公團、本州四國橋梁公團）是設置來管理相關道路橋梁的建設，

以及之後的收費經營的機構，向郵政儲金介入財政投融資資金進行道路橋梁的建 設，再經由營運時向道路使用者的收費逐漸償還債務，以及保養維護的費用－原 本應該是這樣。然而，因為日本在高速成長期結束之後，地方公共建設成為眾人 爭食的大餅，一條道路或橋梁便可嘉惠地方的建設公司、營造公司以及會因為道 路建設繁榮地方而受益的相關地主、地方商家、相關企業等等，也有「均衡地區 發展」的理由，因此在1970 年代之後道路交通建設成為日本政治家向鄉親展現 自己「業績」的最主要方式，而在日本四處大興土木地建造道路橋梁，1987 年 擬定的《第四次國土綜合開發計劃》便規劃了總長達 14,000 公里的交通網路建 設。然而道路除了建造之外，還有維護及營運成本，道路公團自己沒有辦法承擔 這些成本，因此每年都必須要由日本政府投注3000 億的公共資金來幫忙維持。

小泉上台之後，決定要對道路公團加以改革，推動四公團的民營化，首先就 決定要凍結前述的交通網絡建設中尚未完成的2,400 公里，以現有的道路中營運 良好道路收入來填補過去借入金及利息。對道路公團的改革受到道路族議員與國 土交通省的道路技術官僚的聯合抵抗，對於抑制道路建設的改革案強烈反對。

2001 年 11 月下旬，小泉與自民黨道路族議員達成一些協議，包括（1）將道路 公團加以民營化。（2）每年投入的 3,000 億日圓從 2002 年度終止。（3）對原有 的道路計畫不強制凍結，而是「檢討」。（4）為了將道路公團民營化，成立一個

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89  官員空降的主要方式有仙界天神（參選從政）、從天而降（私人企業）、橫向移動（法人機關），

以及候鳥遷徙（先到法人機關，退休之後轉任私人企業）四種。 

制定關於民營化後的組織型態與檢討整備計畫的第三者機關。

基於協議設置的「道路關係四公團民營化推進委員會」的成員在 2002 年 6 月發表，共有七名委員，委員長為今井敬，委員有中村英夫、猪瀨直樹、松田昌 士、田中一昭、大宅映子、川本裕子，其中，今井敬與中村英夫的意見較接近國 土交通省的技術官僚，其他成員則多傾向民營化，特別是猪瀨直樹與松田昌士在 第二臨調的國鐵民營化改革中的相關經歷使其被認為是推動道路公團民營化的 主要推進者。

表６－２：道路關係四公團民營化推進委員會成員

姓名（職銜） 經歷 立場 備註

今井敬（委員長） 新日本製鐵名譽會長、經 團連名譽會長

同情國交省 中途辭任 中村英夫（委員） 武藏工業大學校長 同情國交省 中途開始缺席 猪瀨直樹（委員） 作家、政治評論家 支持民營化

松田昌士（委員） 東 日 本 旅 客 鐵 道 公 司 社 長、會長

支持民營化 中途辭任 田中一昭（委員長

代理）

拓殖大學政經學部教授 支持民營化 中途辭任 大宅映子（委員） 評論家 支持民營化 中途開始缺席 川本裕子（委員） 早稻田大學教授 支持民營化

資料來源：內閣府網站、內山融：2007。表為作者自行整理。

2002 年 8 月底委員會提出中間報告之後便開始陷入分裂，同情國交省的今 井委員長與中村委員的意見與其他五人對立。兩派對立的爭點主要有幾個：（1）

就交通建設計畫的推行方面，支持繼續建設原訂交通網路或主張中止。（2）對於 如何民營化方面，分為將高速公路的持有與營運的「上」、「下」兩端是分離還是 一起，分離派主張讓高速公路由公法人持有，而將營運部門民營化，一體派則主 張這兩者不應切割而要整個民營化。而中間報告是決定採用上下分離的民營化，

讓民營化的營運部門自己決定是否繼續建設。只不過這個報告的內容加深了兩派 之間的對立，後來產生了以金井委員長為首，及松田委員為首的各自提案。12 月6 日委員會開會討論最終報告內容，在表決前今井以多數決的表決方式是對議 事運作的不信任為由辭去委員長職務而退席，松田案以多數委員支持通過。

然而在最終報告提出之後，國土交通省與道路公團內部開始抵抗，先是國土 交通大臣表示不願意將報告的內容作成法案，並且在2003 年 6 月將改革派的民 營化推進事務局副局長片桐幸雄「流放」到四國分社去⁹⁰。2003 年 10 月小泉內

90  片桐幸雄在 2002 年七月的《文藝春秋》雜誌上披露了日本道路公團的債務超過 6,175 億日圓 的財務狀況問題，且還附上其分析的財務表，這個爆料內容雖然日本道路公團總裁藤井治芳在國

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閣改組，由石原伸晃擔任國土交通大臣繼續推動民營化改革，將原本的日本道路 公團總裁解任。國土交通省開始按照最終報告擬定法案，然而國交省的官僚陽奉 陰違，將法案內容擬定為有利於交通建設派，其有利之處是將原本要20 兆日圓 才能完成的剩餘規劃路段，削減了6.5 兆，且藉由中央、中央與地方共同以及民 營化後新公司的分擔可以全部完成，這樣的提案讓道路族議員認為是「這樣的話 就沒有問題」。反對這個議案的田中一昭代理委員長與松田昌士委員批判這個案 子不符合最終報告之後辭任抗議。

道路公團民營化相關法案在 2004 年 6 月 2 日在國會通過成立，在 2005 年 10 月六個新的道路公司與相對的道路保有暨債務返還機構開始運作，然而道路 公團的民營化過程最後還是被國土交通省與道路族議員所掌握，而成為小泉內閣 多項改革中，最不被相關當事人提及的一項⁹¹，

三、郵政民營化

小泉從1979 年擔任大藏省政務次官開始即主張郵政事業的民營化，在屢次 的總裁選舉中也提出作為主要政見，其具體內涵就是將郵政三事業，包括（1）

郵遞事業，（2）郵政儲金，（3）郵政簡易保險加以民營化，其推進如圖６－２所 示。

2007 年 10 月以後，日本郵政股份有限公司便會分割成（1）郵遞事業股份 有限公司、（2）郵局公司、（3）郵政儲金銀行、（4）郵政保險公司四間子公司，

由政府持有全部股份。藉由郵局公司所設置的郵局，提供郵遞、儲金、保險等服 務，屆時還可能增加新的服務項目。而這樣的情況在2017 年之前，國家會逐漸

由政府持有全部股份。藉由郵局公司所設置的郵局，提供郵遞、儲金、保險等服 務，屆時還可能增加新的服務項目。而這樣的情況在2017 年之前，國家會逐漸