五五年體制前期的政治行政關係

自民黨一黨優勢下的五五年體制，其政官關係吾人可依領導者關心的議題與 領導形式將其分為四個階段：從鳩山一郎到岸信介時期是第一階段，池田勇人到 佐藤榮作時期為第二階段，田中角榮到大平正芳是第三階段，鈴木善幸到宮澤喜 一是第四階段。一般而言是以田中角榮內閣作為五五年體制變化的重要時期，因 此以前二階段劃分為五五年體制前期，本節即討論前期之行政改革，從鳩山到池 田內閣的行政審議會，到1962 年的第一次臨時行政調查會結束。

一、從鳩山到岸：官僚派與黨人派的鬥爭

由於石橋湛山僅上任不到兩個月便因為健康因素辭職，因此這個時期基本上 僅討論鳩山與岸兩任內閣。鳩山出身戰前政治家，其基本理念主要是基於強調日 本的民族自主性，因此其施政主軸是對外自主，包括改定憲法、實現自主外交，

由於未能在議會取得三分之二的修憲多數，鳩山無法修改憲法，而又因為自知身 體健康每況愈下，故其心力大多放在外交上。然而，1955 年自民黨成立以後，

對於經濟政策改採「計畫」形式進行³¹，在 1955 年，由總理府的經濟審議廳研 擬了一個《經濟自立五年計畫》，而成為鳩山內閣的內政主要方針。次年經濟審 議廳改名為經濟企劃廳，也是在這一年由經濟企劃廳發表的《經濟白書》中提出

「現在，已非戰後」的名言。根據東京大學經濟學部岡崎哲二教授的研究，經濟 企劃廳此一機構，在當時其主要成員有三點特性：（1）在戰前與戰爭時期負責開 發行政的業務，特別其中至少有七人出身有關於滿州鐵路的規劃，而滿州鐵路後 來被併入大東亞省負責規劃中國占領區的政治、經濟、文化事務的政策立案。（2）

在官廳的繼承上，經濟企劃廳往前回溯分別是經濟審議廳、經濟安定本部、軍需 省、企劃院，這樣的傳承使該機構的人員對於經濟計畫所需要的總動員行政有相 當的經驗。（3）在規劃經濟自立五年計畫中的關鍵人物佐佐木義武，在戰爭時期 擔任過興亞院、企劃院、大東亞省、內閣調查局的調查官，這樣的經歷使戰後的 經濟計劃與戰時的經濟計劃似乎有了象徵的關聯性³²。（岡崎哲二，2005：18-19）

鳩山時期自民黨內黨人派與官僚派的鬥爭方興未艾，兩者以對官僚的關係作 為鬥爭的地盤，特別是大藏省負責預算編制與審核的主計局組織，更是在行政改 革中被黨人派視為是主要的改革對象。在第三次鳩山內閣中，行政管理廳長官鳩 山壹郎便藉由第三次行政制度審議會（表２－２參照）中提出要將大藏省主計局

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31 戰後日本曾經以外務省組織一個特別調查委員會，做成一個《日本經濟重建的基本問題》報 告書，1947 年片山內閣曾經研擬一個〈經濟復興計畫〉，但因為後來的吉田茂認為自由經濟不需 要計畫而中斷。參考三沢潤生，1967：22。

32 經濟企劃廳與通產省的關係，在 1970 年代以前相當密切，甚至曾被視為是通產省的外部機構，

在1970 年規定通產省官僚一旦接任經濟企劃廳次官者，不可回到通產省任職的規定之前，兩邊 的人事是互通的。而之所以出現這樣的切割，一般認為是與通產省內部佐橋派與反佐橋的國際派 之間的鬥爭有關。參考Johnson，1982：260。

的職權由在總理府下新設置預算局來取代。然而在大藏省的強力抵抗下，自民黨 只好改提「大藏省與自民黨共同進行預算綜合調整」的提案，然而最後還是未能 通過國會審議，廢案（真渕勝，1997：89）。

岸信介上台之初還在神武景氣（1955~1957 年 5 月）的經濟蓬勃發展時期，

但不久即因為國際收支不平衡進入了「鍋底蕭條」（1957 年 6 月~1958 年 5 月），

因應此一局勢變遷，原本在1955 開始的經濟自立五年計畫被新研擬的新長期經 濟計畫所取代。戰前商工省出身的岸信介，對於官僚對經濟事務的統制、由官僚 所執行的計畫性經濟相當的信心，「護送船艦」的方式據說便是由戰前在滿州的 岸信介的同僚宮崎正義為實現戰後經濟計劃而設計的（小林英夫，1995：2-3）。

因此岸信介在經濟事務上讓官僚去充分發揮，在這個時期還有持續自1950 年代 初期，通產省規劃執行的「產業合理化政策」持續推動，與岸信介後期經濟企劃 廳提出的「全國綜合開發計畫」，因此岸內閣一般也被後來的研究者認為是「官 僚主導計畫經濟」時期。

在鳩山內閣到岸內閣時期（1955-60），政治人物主要處理高度衝突性的政治 問題，如外交與民族自主等問題，而實際在運作國家的經濟與統治事務的是官 僚。政官關係表面上看似各司其職的分工，但政治人物幾乎等於放手任官僚推動 經濟政策。如1950 年代的產業合理化政策是「岸－椎名」路線，其主要的內容 就是重工業化，而規劃執行的機構都是通產省，在通產官僚重工業局的佐橋滋成 為當時知名的官僚之一（Johnson，1982：243）。因此在五五體制的初期，自民 黨雖占國會多數的席次而掌握最高國權機關，但仍無改戰後初期官僚主導政策規 劃與執行的模式，無怪乎詹鶽會主張日本是由通產省官僚主導產業經濟發展的

「發展型國家」。

二、從池田到佐藤內閣：「保守本流」的確立與經濟計劃

在石橋之後接連上來的幾位首相，岸信介、池田勇人、佐藤榮作，共長達 16 年的時間（1957-72）都是戰後參政的官僚派政治家，其中岸出身前商工省（後 來的通商產業省，現在的經濟產業省）官僚、池田出身大藏省（現財務省）、佐 藤出身運輸省（現併入國土交通省）。而這段期間也是日本經濟計劃推行的高峰 期，在岸信介修改《警察職務執行法》與修訂日美安保條約時的強勢態度引發兩 次大規模的社會運動與議會內在野黨的衝突，面對自民黨內部分裂而下台之後，

後來的自民黨黨魁多記取教訓。池田本人即採取低姿態，並打出「寬容與忍耐」

的口號，在內閣組成上，減少官僚出身的閣僚，吸收黨人派來調和黨內的衝突。

處理在野黨關係方面則重視與在野黨社會黨、民社黨協商，避免直接對抗（王振 鎖，2004：144）。

在這段期間，自民黨政權的長期化與穩定，讓自民黨政治人物注意到擬定長 期性的經濟政策的可能性，一方面經濟政策的成效可以成為自民黨政權的政績，

二方面在推展經濟政策的過程而獲利者也會為了持續這樣的效益而繼續支持自 民黨。因此雖然自民黨自組成以來即有「政策調查會」的機關，但其重要的提升

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是在這段期間。且由於國會審議功能的低落，國會的主要功能在於審議政府提出 的法案，證明在於政府案與議員提案無論在提案數或通過比例都相差懸殊的情 況。加上長期執政的自民黨內部存在派閥分立的情況，因此，國會的立法提案與 政策討論的功能便逐漸移轉到自民黨內部。政治人物與官僚之間的關係，也因為 執政黨將其施政的焦點移轉到原本是官僚執行的領域而出現變化。

池田內閣最著名的就是其「所得倍增計畫」，大阪經濟大學教授伊藤大一對 所得倍增計畫的決策過程進行分析，提出此一經濟計畫原案的經濟企劃廳早在 1955 年便開始研擬這個計畫，而通產省對此案推波助瀾，認為應該採取更積極 的公共投資，然而，這樣的經濟計畫勢必有財政投入，當時的大藏省事務次官石 田正表示反對，認為「一旦為了所得倍增計畫發行公債，是在花過去的積蓄來做 未來的收入」，在池田勇人與下村治的倡議下，包括森永貞一郎、石野信一等前 後大藏省事務次官出面背書改變了大藏省的態度。在政策研擬的過程當中基本上 看到的是經濟官僚，包括經濟企畫廳、通產省、大藏省與日本銀行官僚間的折衝，

而政調會與內閣會議僅是形式上的程序（伊藤大一，1967：82-97；林文斌，2008：

11）。其後上任的佐藤榮作內閣雖長達八年，但大致接續了池田時期高速成長的 策略³³，而致力於黨內的派閥均衡與尋求外交方面的突破。

然而，經濟官僚在這個時期的政策推行上也經歷了一些挫折，最著名的是當 時因應國際要求日本開放國內市場的壓力，通產省著手進行「產業構造調整」，

問題的關鍵在於當時日本企業雖有能力與外國企業競爭，但在資本與生產規模上 的不足，可能導致「開國」之後反而重演「黑船入侵」的情況，因此以通產省的 重工業局與企業局為主的機關便著手研擬對策，並利用成立審議會的方式試圖以 自由化之名推行其產業構造調整，後來成為通產次官的企業局局長佐橋滋研擬了

《特定產業振興臨時措置法》，但在面對省內與產業界高漲的反對聲浪下此案最 終沒有成立，在此之後，通產省便轉而利用無強制力的「行政指導」，成為官僚 管理經濟產業的重要途徑（Johnson，1982：250）。

此外，在這個時期省廳之間基於本位主義試圖擴大省益的鬥爭開始會與自民 黨的政治人物結合，成為日後「族議員」權力擴大與政官關係扭轉的一個重要因 素。執政的自民黨在累積了預算編成的相關技術後，在1965 年前後逐漸侵蝕原 本由大藏省主計局利用獨占相關技術而維持的官僚主導預算編成，影響政策主導 權的能力，成為另一個政官關係扭轉的關鍵（榊原英資，1977：129）。

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33  佐藤雖然在池田時期反對高速成長策略，認為高速成長會導致區域發展落差與貧富差距的擴

33  佐藤雖然在池田時期反對高速成長策略，認為高速成長會導致區域發展落差與貧富差距的擴