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員代表審議委員會，呼籲訴願會不應行政濫權之公開聲明。42
訴願會必須重覆審查審議委員會之決議，外界對其卻較少有功能重複、組 織重疊之質疑，然而審議委員會有其建制之特殊性，設計其監督機關時應多加 考量，因「我國法制之公投爭訟雖能保障人民主觀之公權利，卻忽略公投提案 人與一般人民之地位並不同」（吳志光，2003:167），進而除了從獨立機關處 分之訴願角度檢視審議委員會與訴願委員會之關係，還應回歸公民投票所蘊含 直接民主之公民參與，以及公投議題之公共性、時效性問題，吾人已知訴願結 果對於公投事項影響極大，雖然提案人不服訴願決定仍得依法向高等行政法院 提起行政訴訟，然而從效率的需求來看，學者湯德宗認為公投事前審查爭議甚 多，因此，是否應經訴願程序，不無疑問，而為求迅速解決爭議避免妨礙人民 創制複決權之行使，氏傾向否定訴願程序之必要性，氏亦舉出另一學者黃錦堂 之相同意見，認為「公民投票過程產生之爭議，除有一立場公正、客觀及多元 代表之『公民投票委員會』，尚須一有效機制，指更符合快速的需求，然向來 訴願、行政訴訟程序未必符合」（湯德宗，2005:183-271,244），言下之意，似 對訴願程序做為公投審議機制有所質疑。
三 三
三 三、 、 、 、公投審議委員會與中選會 公投審議委員會與中選會 公投審議委員會與中選會 公投審議委員會與中選會、 、 、 、訴願審議委員會之職能職權 訴願審議委員會之職能職權 訴願審議委員會之職能職權 訴願審議委員會之職能職權 互動 互動
互動 互動
從本文第三章實務研究結果發現，中選會始終扮演著協助審議委員會行使 職權之角色，第一屆審議委員會中泛藍陣營多數委員對於中選會行政幕僚之法 規見解較不信任，第二屆審議委員會則相對接受中選會行政幕僚之建議與解 釋，並願意採納做為決議之參考，至於前後二屆審議委員會與訴願委員會互動 關係之轉變則如前述，監督關係從嚴變寬，就訴願法第 95 條規定「訴願之決定 確定後，就其事件，有拘束各關係機關之效力」，因此，即便原處分機關為中 選會，審議委員會之決議亦受訴願決定效力所影響，但只在訴願管轄之行政監 督範圍內，訴願委員會尚得就個別公投提案事件、對於個別公投提案之訴願做 成訴願決定，個別公投訴願決定之效力並不及於其他公投訴願決定，亦不違背 訴願制度之目的，如此，公投訴願決定似無審議之準則可循，但憑當次訴願委 員會之判斷。
42 第 6 次會議葛永光所擬之聲明內容：一、本委員會就行政院訴願委員會在違憲、違 法的情況下，侵犯本委員會法定職權並代為決定民進黨游錫堃所提之「以台灣名義 加入聯合國」提案合於規定，本委員會特表抗議。二、本委員會應設法提出釋憲，
就本委員會與行政院訴願委員會之法定地位和職權的爭議尋求解決之道。三、本委 員會支持立法院國親黨團就此爭議所提行政訴訟，並聲請停止執行訴願委員會所做 之決定（p.10）。
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對於訴願決定不服，公投提案人尚得向高等行政法院提起行政訴訟以求公 決；公投提案人黃昆輝不服院台訴字第 0990103987 號訴願決定，向高等行政法 院提起行政訴訟，高等行政法院做成 99 年訴字第 2283 號判決，在判決理由 中，高等行政法院從公投法立法過程之分析，對於審議委員會決議做出以下註 解：
審議委員會之「認定」，應非單純至僅負責就公投法第 2 條所定之公投事 項「認明確定」而已，其對公投提案之審查是否與法律規範意旨一致，無論為 程序與實體事項，均可審議。…本件有關公投提案之判斷，係經由公投審議會 所作成，…，應認享有判斷餘地。在判斷餘地範圍內，行政法院祗能就行政機 關判斷時，有無遵守法定秩序、有無基於錯誤之事實、有無遵守一般有效之價 值判斷原則、有無夾雜與事件無關之考慮因素等事項審查，其餘有關行政機關 之專業認定，行政法院應予尊重。
高等法院之見解認為審議委員會兼具審議公投提案之實質審查權及形式審 查權，享有行政裁量之判斷餘地，間接推翻院台訴字第 0950094170 號及院台訴 字第 0960088753 號決定之認定，顯然確立審議委員會審議公投提案之核心功 能，然而，審議委員會之決議畢竟仍受訴願委員會管轄，99 年訴字第 2283 號 判決提升了審議委員會之重要性，但是，最高行政法院 101 年判字第 514 號判 決，認定「審議委員會依據本法第 14 條第 2 項規定審議認定具體之全國性公民 投票案前，仍應踐行本法第 10 條第 3 項前段規定之『聽證』程序，始為適 法」，但依據行政程序法第 109 條規定「不服經聽證作成之行政處分者，其行 政救濟程序，免除訴願及其先行程序」，亦即，處分前依行政程序法舉行聽證
「可免除訴願」，若審議委員會日後均依判決所指示，在做成決議之前依規定 舉行聽證，則提案人對決議不服時，可不經訴願程序，直接向高等行政法院提 起行政訴訟，反而去除訴願會做為行政上公投審議機制之功能，訴願會不再具 有公投提案實質審查的重要性，如此，或能避免可能的「行政濫權」，且不至 於發生訴願會與審議委員會（中選會）意見相左的問題，對提案人而言，免去 訴願而直接進入行政訴訟程序，或能更快循求救濟，但是，少了讓原處分機關 自省之機會，若司法裁判認定發回原處分機關重為處分，處分雖應受司法裁判 拘束，但結果也不盡然會完全如提案人所想。
現階段唯有賦予中選會審查公投提案之職權較不受質疑，43然而，中選會 受委任辦理公民投票業務僅公投法第 9 條及第 14 條之部分事項，且中選會對人
43 訴願委員會直屬於行政院，訴願制度但求審議之公平，避免固步因循之疑慮，並兼 顧實際運作之可行性，因此有訴願審議委員專業、公正之訴求，而非基於所謂行政 獨立性之特質，若審查具政治性之公投提案效力尚不足。
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民公投提案向來未依第 14 條第 1 項第 4 款進行實質審查，44另外，因人民受行 政上處分有損害即有救濟之法理，訴願程序反而不能受做為公民投票事前審查 程序而有害效率訴求之質疑，而是應反過來說，因訴願程序有使處分機關自我 檢討之功能，當訴願委員會認為提案人訴願有理由時，更能加速撤銷原處分後 重為處分或直接改變原處分之進度，使公投提案能盡快交付人民公投，或是讓 提案人更有效率的檢討改進提案內容。
從行政程序法制的宏觀視野解釋屬於公投審議機制之三個機關組織互動過 程，其實就是一行政處分作成與處分相對人循求救濟之連續行政程序，然而，
正因為三個機關組織皆為委員會的型態，且均備受獨立行使職權之期待，且負 責審議的標的係為人民公投提案，種種特殊要件，公投審議機制三機關組織的 互動顯得並不如行政機關組織一般尋常，我們也可以說，公投審議機制三機關 組織之互動並無相似之案例可比擬，45公投審議機制之設計堪稱有相當的實驗 性，自是有尚待檢討之處，46只是，審議委員會之建制，畢竟還是公投審議機 制發揮功效之核心目的，在我國公投制度上路經驗尚且不足的情形下，以審議 委員會為中心串連中選會與訴願委員會，成為一套事前審查完善的公投審議機 制，或能適時防制人民可能誤解創制、複決權之運用。
如本章第二節第三項所論，在我國行政程序法架構下，審議委員會第 16 次 會議決議有關「審議委員迴避」是否適用行政程序法迴避的規定，47便有依循 之脈絡，分別如下釐清：
44 依據中央選舉委員會組織法第 3 條第 1 項規定，中選會委員設置 9 到 11 位，須掌理 我國全國性至地方性選舉業務，還受行政院委任負責公投法第 9 條及第 14 條部分業 務，中選會職務種類甚多，本來審議委員會之建置，係立法者為制衡中選會之目 的，實務上，卻反而須由中選會與行政院做成施行細則以解決法規適用上職權重 疊、模糊的問題，而非全然達到互相制衡的目的。
45 若解釋為多階段行政處分之救濟問題，又因中選會之獨立機關身分及審議委員會行 政獨立性之要求，自難與其他行政機關做成之多階段行政處分相較。
46做為院台訴字第 0990093079 號訴願決定中訴願代理人之黃帝穎律師，於訴願被駁回 後投書報紙，表示「究竟是哪個行政機關『阻礙民主』，拒絕人民的公投提案，似 乎沒有行政部門敢出面負責，…，中選會只是奉命作成『阻礙民主』的行政處分，
實際上應由公審會負責，但公審會對此沒有回應，…，責任都賴給中選會」；請參 考：黃帝穎，〈中選會不敢作主，那就人民作主〉，自由時報電子報，2009 年 11 月 10 號，http://www.libertytimes.com.tw/2009/new/nov/10/today-o1.htm。
47 本案公投主文為「你是否同意依公民投票法所設置之『行政院公民投票審議委員 會』應該繼續存在」，且提案人黃昆輝先生異議認為審議委員會應基於「利益衝 突」而迴避審議本案。
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1. 審議委員是否具有公務員之身分？
行政程序法第 32 條規定「公務員在行政程序中有下列各種情形，應自行迴 避」，而第 33 條規定「公務員有下列各款情形之一者，當事人得申請迴避」，
因此，須探討審議委員是否係行政程序法「公務員」之身分，始有討論適用之 必要；行政程序法作為我國總體行政法制之總則依據，則行政程序法所稱之
「公務員」，應認以「廣義的公務員」定義之，學理上係以國家賠償法及公務
「公務員」，應認以「廣義的公務員」定義之，學理上係以國家賠償法及公務