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第二節 第二節
第二節 第二節 我國 我國 我國審議委員會之法源 我國 審議委員會之法源 審議委員會之法源： 審議委員會之法源 ： ： ：
「 「 「公民投票法 「 公民投票法 公民投票法」 公民投票法 」 」制定初探 」 制定初探 制定初探 制定初探
一 一 一
一、 、 、 、公民投票法草案競逐 公民投票法草案競逐 公民投票法草案競逐 公民投票法草案競逐
公民投票就英文之意義，至少包含了“plebiscite”、“referendum”以及
“initiative”三字之概念，其中，plebiscite 與 referendum 的意義較不易區別，
若欲將公民投票的制度與我國憲法中創制複決權之概念連結，則通說認為，英 文的 referendum 是針對政府提案進行投票的情形，即中文所稱複決，英文的 initiative 是 針 對 人 民 提 案 進 行 投 票 的 情 形 ， 即 中 文 所 稱 創 制 ，5而 英 文 的 plebiscite 則是指「公民（人民）投票」，並不是常態性或建制屬性的投票，而 是超憲法、議題多在主權（或領土）層次的情形（曹金增，2004:20）；我國公 民投票法，在草案的最初階段亦有名為「創制複決法」之提案，6然而最後進入 決議階段之草案名稱皆為「公民投票法」，即現行之「公民投票法」；在立法 院決議階段的主要草案版本中，唯國、親黨團版本規範建制有審議委員會，此 版草案亦係最終通過之現行本法，法文規定審議委員會負責「全國性公民投票 事項之認定」，而各版本設計之全國性公民投票事項範圍（包括排除之事項）
又不盡相同，與現行法之對照，可參考表 2-1 所列；
5 referendum 解釋上有廣義和狹義，廣義的 referendum 與 plebiscite 幾乎同義，泛指所 有「對事」的投票，不論是由政府提案或由人民提案，但 referendum 較常指常態性 或建制性的投票（謝復生等，1997:5），現行公民投票法英譯為 Referendum Act，
符合本法將憲法規定人民創制權及複決權制度化落實之旨。
6 2000 年我國政黨輪替之前，立法院第二屆至第三屆會期間，有立法委員趙永清等人 擬具版本與行政院版本之「創制複決法」草案提出，同時期亦有其他立法委員提出 數種版本之「公民投票法」草案，然皆未能完成立法程序；政黨輪替之後，於 2001 年，為配合 2000 年之修憲，行政院在重新研擬過創制複決法後又再度提案，同時，
還有處於在野的國民黨版本「公民創制複決法」草案（謝美玲，2006:54-55）。
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當保留（曲兆祥，2004:122），民進黨立法院黨團更是在幾次修憲的時機皆有 順勢提案公民投票法（或創制複決法），參照 2000 年第六次修憲後國、民兩黨 的修憲協議書，總統選舉制、公投及國民大會代表「落日條款」將為第七次修 憲的重點（曾建元與黃綉庭，2007:140-141）。
2000 年 3 月民進黨籍總統候選人陳水扁然當選中華民國第 10 任總統，民 進黨由在野轉為執政黨，但立法院的立委席次仍維持政黨輪替前的「藍大於 綠」態勢，8是為「分立政府」（divided government）的情形，然而，在第五次 修憲之前，2003 年 7 月的立法院臨時會上，身為在野的泛藍陣營在接受熟悉民 進黨政治操作人士的游說下，一改向來對於公投保守的態度，反而先冀以議題 趨同的策略，順勢通過公投制度設計較不完備的民進黨籍立委蔡同榮版本草 案，企圖讓公投議題退場，9致使時為執政黨的民進黨團不能再藉由公投議題操 作 2004 年總統大選的基本盤（林水波，2005:3），立法院黨團協商再一次破 裂，最後，行政院與民進黨團共通的草案版本終於提出，可以見其全國性公投 事項與國親黨團版所設定幾乎相同，行政部門僅能對前兩款發動公投，且須經 立 法 院 同 意 ，10保 留 給 行 政 部 門 的 只 有 防 禦 性 公 投 （ 曾 建 元 與 黃 綉 庭 ， 2007:147），因此，國、親黨團也在經過考量後接受防禦性公投的條文的交換 條件，11三讀通過以國、親黨團版本為主並增加防禦性公投項目之公民投票
8 我國開放立法委員直選以來，民進黨向來為立法院中「最大的在野黨」，但相對於 執政黨仍是少數席次，但 2001 年第 5 屆立法委員政黨席次，已執政之民進黨共占 87 席，同屬泛綠政黨之台灣團結聯盟（台聯）共占在 13 席，但野之國民黨、親民 黨席次相加共占 114 席，即便民進黨與台聯相加亦還是相對少數。
9 蔡同榮版本全國性公投事項規定較為寬鬆，且包括直接變更國旗、國歌、國號、領 土、國家主權等國家定位議題之「統獨公投」，國民黨估量陳水扁「四不一沒有」
政策宣示中，基於兩岸關係和美國所劃下的「沒有統獨公投」紅線，會使民進黨不 敢支持將主權納為公投項目的蔡版〈公民投票法草案〉，使民進黨政府直接承擔美 國壓力（曾建元與黃綉庭，2007:147），進而使公投議題就此退場。
10 民進黨團版，即行政院版草案第 14 條第 1 項規定「行政院對於法律立法原則之創制 或法律複決事項及重大政策議題事項，認有公民投票之必要者，得附具主文、理由 書，經立法院同意，交由中選會辦理公民投票」，然依據國親黨團版草案第 12 條而 來之現行公投法第 13 條，卻規定「行政機關不得藉用任何形式對各項議題辦理或委 託辦理公民投票事項」。
11 國、親黨團具有「席次優勢」，又「放手」讓民進黨團版本與行政院版本之「防禦 性公投條文」過關（曾建元、黃綉婷，2007:148），立法院旋即在 2003 年 11 月底 三讀通過國親黨團版本為主要內容之公民投票法；本法第 17 條第 1 項規定「防禦性 公投」係指當國家遭受外力威脅，致國家主權有改變之虞，總統得經行政院院會之 決議，就攸關國家安全事項，交付公民投票；內容審議草案時，防禦性公投爭議源 於民進黨團與國、親黨團對於修憲或制憲認同之不一致，因國、親黨團版草案排除
「憲法制定中華民國國號、國旗及領土變更」之公投事項，民進黨團草案則將「修
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法，而原本全國性公投事項排除制憲及國號、國旗及領土之變更條款，也在
2005 年第七次修憲時進行「公投入憲」，將修憲提案權歸於立法院專屬，12修
憲以及領土變更案在立法院必須通過高規格的提案門檻始得交付人民公投，13 自然毋須在公投法中規定為排除之事項。