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2. 當提案人循求行政救濟時
行政程序法第 109 條規定，「不服依前條（經聽證程序）作成之行政處分 者，其行政救濟程序免除訴願及其先行程序」，因此，若審議委員會決議係斟 酌聽證程序之結果作成，則提案人尋求行政救濟程序得不經向行政院訴願委員 會提起訴願，而直接向管轄高等行政法院提起行政訴訟。65然而，就我國行政 上公投審議機制之設計及實務運作，訴願程序一方面對於審議委員會決議之監 督仍有一定份量，另一方面還可能作為審議委員會決議之背書，若捨去訴願機 制，則可能間接削減公投結果行政上可行性。其實，依據中選會之實務作業，
第一屆審議委員會採取「聽證形式，公聽會實質」的方式處理，即有意跳過訴 願機制，對第一屆審議委員會多數委員來說，仍是「政黨對立」思維的理性選 擇，在當時的訴願會卻也不理會行政程序法第 109 條之規定，逕予受理提案人 之訴願。
3. 當待解決之公投議題具有時效上急迫性時
公投議題往往攸關公眾利益，不論是否經由政治力操作，公投議題都可能 有其急迫性，例如審議委員會第 3 次會議決議之「討黨產公投案」及「反貪腐 公投案」，皆係提案人為配合即將舉行之正副總統選舉同時進行公投而提出，
強調時間之急迫性及選舉話題之時效性。又例如審議委員會第 12 次會議決議之
「反美牛公投案」，提案人為及時表達人民反對行政機關逕以行政命令放行美 國牛肉進口、恐有害國人健康及產業發展之訴求，具有維護公共利益與防堵政 策執行之急迫性；雖然行政程序法之聽證程序並無期間之限制，但依據行政程 序法舉行聽證，從聽證之公告至聽證終結止，恐難避免增加決議做成時間之長 度，66進而延後交付人民公投之時間，而不利於解決具有時間急迫性之公投議 題。
聽證與公聽會雖有本質上之不同，但是，既然公聽會廣泛蒐集意見，則現 階段實務運作以公聽會替代聽證程序，反而較能體現公投議題之公共性質；惟 應注意的是，中選會以公投法施行細則第 12 條之名義凍結公投法第 10 條第 3 項之運作，順理成章省略聽證程序之舉行，主管機關直接以法規命令或解釋規
65 若提案人仍向主管機關提起訴願，則訴願會應依據訴願法第 77 條第 1 項第 8 款「非 訴願救濟範圍內之事項」，做成「不受理」之訴願決定。
66 行政程序法第 55 條第 3 項規定「聽證期日及場所之決定，應視事件之性質，預留
『相當期間』，便利當事人或其代理人參與」，且第 56 條亦規定有正當理由下「行 政機關得依職權或當事人之申請，變更聽證期日或場所」，更不論聽證程序尚有第 58 條規定之「預備聽證」、第 66 條規定之「再為聽證」之可能，恐影響決議做成 之時間長度，主要是在於聽證終結前，期間變數極大之「不確定性」。
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則宣告凍結法律明定之聽證程序而逕行改採公聽會，不甚合理之處仍有待修法 解決；依據最高行政法院 101 判字第 154 號判決之見解，審議委員會做成決 議，不得因公投法第 10 條第 3 項的規定已被施行細則暫時凍結，而不依行政程 序法舉行聽證，否則決議應視為違法，理由如下：
行政院依據本法第 63 條授權訂定之本法施行細則第 12 條規定符合法律規 定意旨，固屬適法。惟綜觀本法第 14 條條文規定，主管機關（委任中央選舉委 員會辦理）收到公民投票提案經審查認符合規定（即無該條第 1 項各款情 事），審議委員會認定前，並無如本法第 10 條第 3 項前段「提案經審核完成符 合規定者，審議委員會應於十日內『舉行聽證』，『確定公民投票案之提案內 容』」之規定。揆諸本法第 1 條揭明之立法目的及司法院釋字第 645 號解釋理 由書闡釋審議委員會係「參與行政處分作成之委員會」意旨，並參酌本法第 10 條第 3 項有關「舉行聽證」之規定，係依照行政院提請審議之「公民投票法草 案」通過，…因此，審議委員會依據本法第 14 條第 2 項規定審議認定具體之全 國性公民投票案前，仍應踐行本法第 10 條第 3 項前段規定之「聽證」程序，始 為適法。
另外要注意的是，公投法明文授權地方自治團體就「地方性公投」提案辦 理「公聽會」，67雖然立法者有意區分，不應任意類推解釋全國性公投亦適用 公聽會程序，只能推測，全國性公民投票提案採用較為慎重之聽證程序確認提 案內容，係因立法者較為重視之緣故。68
二 二
二 二、 、 、 、聽證 聽證 聽證 聽證、 、 、 、公聽會與 公聽會與 公聽會與 公聽會與「 「 「 「直接民主 直接民主 直接民主 直接民主」 」 」 」之連結 之連結 之連結 之連結
在以代議民主為憲制主軸的民主政體中，併行直接民主除了有制衡作用，
還為補充代議民主不足之「公民直接參與過程」；直接民主源自於古希臘城 邦，理論上所有成年男子都可以參加公民會議或市民大會（public assembly），
對於公共議題都有發言權，最後並參與投票且以多數決來決定公共政策（高永
67 公投法第 29 條規定，公民投票案（地方性）提案、連署應附具文件、查核程序及
「公聽會」之舉辦，由直轄市、縣（市）以自治條例定之。
68 民進黨團版本公投法草案第 10 條，規定公投提案連署審核完成符合規定者，中選會
「應於 10 日內舉行聽證，確定公民投票提案內容」，第 16 條規定「中選會應於公 投日 28 日前於全國性無線電視頻道供正反意見者發表意見及辯論」；而國親黨團版 本草案第 26 條規定「選委員（包刮中央與地方）應於公民投票案公告後，投票日 前，舉辦公聽會」，並無確定公投提案內容之聽證或公聽會規定；公投法係當時立 法院各黨團協商之產物，有關各版本草案中聽證及公聽會之用語散見於現行公投法 條文中實屬必然之情況，只是，就現制「中央聽證、地方公聽」之規定，足見全國 性公民投票仍然是政黨政治競逐的焦點，因其較受重視，所以決定提案內容係採用 正式之聽證程序之結果。
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光，2011:253），公民直接參與政治可說是直接民主的核心型態，又有稱作
「參與式民主」（Participatory Democracy），現代民主普遍以公民投票作為直 接民主之體現，強調國民有權利投票決定公共政策之制度設計，只是其中古希 臘城邦之公民會議或市民大會等參與機制，因現代國家人口、領域等組成要素 相對於城邦演變得更為龐大而難以實現，然而，公民會議或市民大會這種嘗試 建構一個公共討論的場域，讓一般公民們，能夠了解政策議題，並在知情的條 件下，經由理性溝通而形成共同的意見之公民參與政策討論的模式（林國明與 陳東升，2003:64），則在近年來發展成「審議式民主」潮流。69
以制度化公民投票為前提，我國公投法第 2 條第 2 項規定，人民同時具有 創制及複決權，依據參與式民主理論的論述，行使創制權或複決權是多種人民 參與「決策過程」（高永光，2011:256）模式之一；實際上，人民如何能透過 行使創制權或複決權達到政治參與之目的？在我國，人民得發動立法原則創 制、重大政策創制、重大政策複決及法律複決之「任意性公投」，只是從已經 舉行四次任意性發動之公投經驗來看，70經審議委員會認定合於規定之公投提 案成案，並沒有刻意定位為任何創制或複決事項，即交付人民公投，甚至於，
還有本來經審議委員會認定不屬於公投法第 2 條第 2 項各款創制或複決事項之 公投提案，直接被訴願委員會撤銷認定後成案亦交付人民公投之情況，而且，
四次公投結果皆因「領票率」低於法定門檻而被否決，我國人民「直接參與」
之落實，似尚有待評估；71另以美國為例，在美國是以州為單位，其國內超過 半數的州政府承認人民有「直接立法」之創制權，72根據 Butler 與 Ranney 的研 究，直接立法機制讓人民在較少限制的情況下，從政策議程的設定開始，到包 括宣傳、連署請願、參與支持或反對提案的選戰活動及出席投票等各層及廣泛
69 簡 介 審 議 式 民 主 ， 即 為 以 下 三 種 公 民 參 與 為 要 素 之 民 主 模 型 （ 林 國 明 ， 2007:
194）：
1. 知情討論：參與的程序必須提供充分的資訊，讓參與者能夠明智地判斷各種論 點。
2. 相互瞭解的溝通：參與者之間必須能夠進行對話，互相說理。
3. 形成結論：以書面陳述共識與差異、表決記錄或意見調查的方式，形成參與者對 解決方案的集體意見。
70 即討黨產公投案、反貪腐公投案、入聯公投案及返聯公投案。
71 綜合比較各國民眾公投參與情形，可以發現公投的投票率和一般選舉投票率相較，
公投投票率的變異情形極大， 比如在最常舉行公投的瑞士，投票率通常低於 50% ' 有時候更遠少於 50%的選舉人參與投票（林瓊珠與蔡佳泓，2010:49），已知有各種 影響公民參與公投意願的因素，但若能提升公民對議題的認知程度，讓公民體認個 人確實有藉由公投直接參與決策的機會，應能間接提升公民參與公票之意願。
72 Butler 與 Ranney 引用美國各州之公投案例，將直接立法之公民創制與公民任意性複 決概念加以區分，不若我國任意性公投實務經驗上並無界定。
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的參與，然而，人民行使直接立法的創制權卻也免不了被某些政客用來謀求自 利最大化，且可能對少數族群權益造成迫害，況且，太冗長的投票議案文宣還 反而造成負面效果（Butler 與 Ranney, 2002:291-323），Butler 與 Ranney 認為絕 大部分的州中人民參與的過程，可定義為「在創制公關公司穿引線的選戰中進 行偏好投票，及選民與創制案背後資助之金主、財團進行互動之過程」（Butler
的參與，然而，人民行使直接立法的創制權卻也免不了被某些政客用來謀求自 利最大化，且可能對少數族群權益造成迫害，況且，太冗長的投票議案文宣還 反而造成負面效果（Butler 與 Ranney, 2002:291-323），Butler 與 Ranney 認為絕 大部分的州中人民參與的過程，可定義為「在創制公關公司穿引線的選戰中進 行偏好投票，及選民與創制案背後資助之金主、財團進行互動之過程」（Butler