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(2) 人民提起之複決提案，應對政府政策方向持反對立場，並爭取人民之 同意而通過，始符合我國公民投票法之制度設計。本公投案提案主文 卻以正面表述之命題，交付公民為行使同意或不同意之投票，致使即 便投票通過，亦絲毫不能改變政府現行政策，權責機關並無須有改變 現行政策之任何作為。故本公投提案，非屬公民投票法第 2 條第 2 項 第 3 款所定「重大政策之『複決』」。
(3) 因本案已經認定非屬公民投票法第 2 條第 2 項第 3 款所定「重大政策 之複決」，故有關「兩岸經濟合作架構協議」內容是否涉及同條第 4 項規定之租稅與投資排除事項即無須就此部分作出決定。
七 七 七
七、 、 、 、審議委員會第十五次會議決議過程 審議委員會第十五次會議決議過程 審議委員會第十五次會議決議過程 審議委員會第十五次會議決議過程
（一） 時間：2011 年 1 月 5 日
（二） 出席委員：陳媛英、蕭全政、趙永茂、吳永乾、隋杜卿、蕭高彥、胡祖 慶、陳妙芬、朱新民、丁仁方、郭林勇、廖達琪、楊婉瑩、游清鑫、陳 敦源、紀俊臣等 16 人。
（三） 請假委員：李佩珊、趙梅君、江明修、何旭苓、廖元豪等 5 人。
（四） 討論事項：黃昆輝先生 2010 年 11 月 22 日提出「你是否同意政府與中國 簽訂『兩岸經濟合作架構協議』（簡稱「兩岸經濟協議」或 ECFA）?」
之「黃昆輝 ECFAⅢ」全國性公民投票案。
（五） 開會議題背景之簡述：黃昆輝於 2010 年 11 月 22 日第三次依法完成「是 否同意簽訂 ECFA」全國性公投提案之第一階段連署，並將公投提案提 送主管機關；86本案於 2011 年 1 月 3 日召開公聽會。
（六） 會議討論之議題與發言：
1. 提出公投提案審查標準
郭林勇（p.2、p.3）：審議委員會除了依法審議，其時也需要慣例做參 考，且在公投法規定不清楚的情況下，要從寬去適用解釋問題，協助 人民行使相關公投權利，另外，中選會應該要把與我們審議委員會有
86 黃昆輝做為公民投票領銜提案人，檢具公投主文（35 字）、理由書（337 字）及提 案人名冊正本、影本各 1 份（各 9 萬 7105 份），經中選會認定本案符合公投法第 14 條第 1 項第 1 款、第 3 款及第 4 款之規定，且合格提案人名冊數目超過公投法第 10 條第 1 項規定之門檻（合格提案人 9 萬 6997 人）；請參考「中央選舉委員會第 四 O 四次會議紀錄」，資料來源「中央選舉委員會」網站
http://www.cec.gov.tw/?Menu_id=1628。
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哪些職權是相衝突的、模糊的，盡快提請行政院解釋，並請內政擬定 修法的草案，否則到現在都還分不清楚做成決議的單位是哪一個。
陳敦源（p.5）：有關「重大政策」的概念，應有必要再進行討論。
吳永乾（p.7）：審議委員會要依法行政，本案提案人到目前為止還認 為是第 3 款的重大政策複決，但公聽會受邀與會教授曲兆祥有提到，
87事實上不可能是一項重大政策複決，因為他採「重大政策狹義說」，
而認為 ECFA 已經是屬法律範圍而非重大政策。
隋杜卿（p.13）：應留意公投法第 14 條，第 1 項是說主管機關有下列 情形之一者，應將提案於 15 內駁回，第 1 項第 1 到 3 款是形式問題，
第 4 款卻是所謂的實質問題，中選會採「從寬解釋」的態度，88但審 議委員會開會是因為第 14 條第 2 項而來，審議委員會對法規從嚴解 釋，認定公投提案不合於規定的情況並沒有不對，「公投法第 14 條第 1 項第 4 款『提案內容相互矛盾或顯有錯誤，致不能瞭解其提案真 意』就可援引做為審查複決案主文文字敘述的標準，89明確告訴提案 人必須有跟政府相反的立場、公投結果不互相矛盾或文字是否因顯有 錯誤至不了解真意的問題。
蕭高彥（p.14）：適用條文應採限縮的見解，但或許有用第 14 條第 1 項 4 款認定的可能，可以再討論。
丁仁方（p.18）：公投法規定不太清楚的地方，在於可決門檻的設定
87 公聽會上教授曲兆祥並沒有直接說明採用「重大政策狹義說」的名詞，節錄其相關 發言（公聽會發言紀錄第 8 頁）：所謂重大政策是指政府公共行政上所做的行政決 定，這個我們一般稱之為公共政策，所以換句話講，它是屬於行政機關的權責範圍 之內，…，這個案子已經很明顯，我想在黃先生的理由書也已經提到，事實上現在 不但行政機關完成了程序，也送進立法機關完成了審議程序，連黃先生自己的理由 書也非常清楚的說明了這一點，既然已經完成了程序，它就已經是法律案，不再屬 於單純的政府行政機關公共政策的問題了。
88 節錄中選會法制組長賴錦珖發言（公聽會發言紀錄 p.5）：第 14 條第 1 項第 4 款公 投提案內容是否矛盾、錯誤或不瞭解真意，以及第 1 款是否屬於一案一事項等二大 部分，屬於抽象審查，因公投主文之內涵表達，有具體之事實也有抽象的價值主 張，難有一致之審查標準，本會因而採行寬鬆之審查密度，歷次審查均僅就表面文 字予以審查，故均未出現爭議情事。
89 節錄賴錦珖解釋與審議委員會職權分工關係的發言（公聽會發言紀錄 p.6）：若由整 體法秩序觀察，公投法第 34 條可推衍出人民所提公投案不得作諮詢性公投，因而違 反第 14 條第 1 項第 4 款公投提案內容是否矛盾、錯誤或不瞭解真意之規定，自應仍 屬該會（審議委員會）之審查權限範圍，而作出獨立之判斷決定；主管機關也承認 審議委員會得就公投法第 14 條第 1 項第 4 款對公投提案進行實質審查。
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問題，讓不參加公投的人民意旨變得不單純，難以解讀認定，我們審 議委員會駁回也是因為難以認定本案公投效力。
陳妙芬（p.9、p.10）：中選會審查這四次 ECFA 提案的考量與釋字 645 號說明相同，有在法治原則內依法行政，我們審議委員會能審議 的範圍確實應只有公投法第 2 條第 2 項的部分而已，不應該有違法或 逾越權限的做為，阻礙了我們協助人民行使公投權，既然主文表述方 式已經非我們審議職權範圍，且公投法也沒有規定細節，加上我列舉 歐盟、美國等國實施公投複決的案例，90各國政府在簽署條約之後，
還要求必須交由本國國會通過，有些國家則必須經由公民投票通過，
以荷蘭與法國為例，公投表述的要求應只要是最容易瞭解的說法即 可，當歐憲經修改後歐盟國家再交付人民公投就順利通過了，可謂一 個以公投凝聚社會對法律案共識的重大案例，91希望政府在舉行公投 前後必須要更積極檢討整個政策或是法律。
楊婉瑩（p.12、p.13）：公投法中也沒有哪個條文告訴我們必須以什麼 陳述方式才是複決事項，或許我們審議委員會追究文意的邏輯是嚴謹 的態度，但卻與一般民眾對於所謂複決概念的理解有一段差距，審議 委員會應該是要協助民眾行使公投權、直接民主權利的機關，我們應 該就法律賦予的職權回到第 34 條與第 2 條第 2 項做認定，我覺得這部 分我們只是做程序上的審定，承擔公投結果的也不會是我們審議委員 會。
2. 其他問題討論
郭林勇（p.3）：公聽會上參與人教授陳英鈐有提供公聽會的意見書，
其中引用最高法院 94 年判字第 1620 號判決，92指出我們舉辦「公聽
90 陳妙芬於開會當天提出 ECFA 公投審議不同意見書第 2 頁第 5 段內容。
91 胡祖慶回應，表示「法國並非由人民提出公投案，陳委員所舉案例是錯誤的。」
（p.10），進一步指正，胡祖慶表示「我國公投法的規定有人民提案，也可說因此 法定可決門檻極為嚴苛，與 2005 年法國的全國性公民投票可決門檻以『單純多數』
為原則並不相同。」（p.10）。
92 最高行政法院 94 年判字 1620 號判決對於行政程序法上的「聽證」與所謂的「公聽 會」進行法理上的區別，判決書上說明「聽證程序主要適用於行政機關作成不利益 決定（尤其是不利益處分或授益行政處分之撤銷）時，對處分之相對人或利害關係 人所提供之陳述相關事實、釐清法律問題，以及主張或提出證據之機會，而於當事 人意見經充分陳述，事件已達可為決定之程度時，終結聽證，並斟酌全部聽證結 果，作成行政決定，類似於訴訟程序中之『言詞辯論』程序。此觀行政程序法第一 章第十節「聽證程序」及同法第 108 條相關規定自明；至於公聽會，乃是行政機關 於作成諸如行政命令、行政計畫或其他影響多數人權益之處分時，向相對人、專家
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會」與「聽證」程序的差異。
胡祖慶（p.5）：第一屆審議委員會的情況，領銜提案人在提案被認定 不合於規定後，都藉由訴願途徑駁回原處分，將提案交付人民公投，
這種訴願途徑是否破壞了公投法當初的立法意旨？訴願會決定公投案 強行通過，是否有反民主之嫌？
3. 小結
(1) 委員對於「適用公投法第 14 條第 1 項各款審查」、「重大政策之 解釋」及「主文應反面表述」等審查範圍的標準未有絕對共識。
(2) 並無委員就此對郭林勇及胡祖慶之提問表達相關意見。
（七） 決議結果：認定不合於規定，不應予以通過，不合於規定者 10 人（陳媛 英、隋杜卿、吳永乾、朱新民、胡祖慶、丁仁方、蕭高彥、游清鑫、紀 俊臣、蕭全政），認定合於規定者 4 人（楊婉瑩、陳妙芬、郭林勇、陳 敦源），投空白票者 1 人（廖達琪）；認定不合規定理由如下：
(1) 人民提起之複決提案，應對政府政策方向持反對立場，並爭取人民之 同意而通過，始符合我國公民投票法之制度設計。
(2) 本公投案提案主文卻以正面表述之命題，交付公民為行使同意或不同 意之投票，致使即便投票通過，亦絲毫不能改變政府現行政策，權責 機關並無須有改變現行政策之任何作為。故本公投提案，非屬公民投 票法第 2 條第 2 項第 3 款所定「重大政策之『複決』」。
(3) 因本案已經認定非屬公民投票法第2 條第2 項第3 款所定「重大政策
(3) 因本案已經認定非屬公民投票法第2 條第2 項第3 款所定「重大政策