我國公民投票審議委員會運作之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士論文. 指導教授：指導教授：隋杜卿老師. 立. 政治大. ‧ 國. 學. 我國公民投票審議委員會運作之研究. ‧. The research on the operation of the. Nat. io. sit. y. Referendum Review Commission of the. n. er. Executive Yuan in Taiwan al v i n Ch engchi U. 研究生：研究生：江佳娜中華民國一中華民國一○一年七月三十日年七月三十日.

(2) 摘要本文研究行政院下全國性公民投票審議委員會（下簡稱「審議委員會」）之運作；審議委員會依據公民投票法（下簡稱「公投法」）創設至本文 2012 年 4 月完稿截止，共經歷兩屆任期，已召開 16 次正式會議，並對 12 次人民提出之全國性公民投票案做成認定是否合於法律規定之決議；審議委員會係我國公投立法者特殊之創見，也是公投法立法過程中政黨協商之產物，因此，自第一屆審議委員會組成以來，其運作便無法擺脫政治爭議問題，即便第二屆審議委員會已依據大法官釋字 645 號解釋確立其合乎我國憲法之行政地位，有關審議委員會存廢之爭論仍沒有間斷過。為探求審議委員會存廢爭議之答案，本文從靜態的制度面向及動態的實務面. 政治大之基準，先從我國有關公民投票及行政程序之法律、制度變遷角度，探討審議委立員會、乃至於包括審議委員會、中央選舉委員會及行政院訴願審議委員會在內之向加以研究，審議委員會運作之「價值」；本文以我國憲政權力分立制度為論述. ‧ 國. 學. 「行政上全國性公民投票審議機制」，其創設之合憲性，但主要上，本文還欲藉由審議委員會開會之實務案例研究，即歸納審議委員會 16 次正式會議過程之爭. ‧. 點，深入審議委員會的運作核心－如何審議人民提出之全國性公民投票提案。. y. Nat. 本文認為，審議委員會不應貿然以公投法修法廢除之，只要審議委員會在審. sit. 議過程中展現其「獨立性」，則現階段我國公民票制度之落實，仍有審議委員會. al. er. io. 發揮「協助人民有意義的行使創制、複決權」及「過濾人民提出之全國性公民投. n. v i n Ch 隨著審議委員會及有關其運作之司法實務經驗增加，相信審議委員會存廢之爭論 engchi U 亦會趨明朗。. 票提案」功能的必要，且可供公投法修正方向之鑑借；本文僅屬「初探」之研究，. 關鍵詞：行政院公民投票審議委員會、公民投票法、大法官釋字 645 關鍵詞號解釋、中央選舉委員會、行政院訴願審議委員會、聽證及公聽會、行政獨立性.

(3) The research on the operation of the Referendum Review Commission of the Executive Yuan in Taiwan Abstract This paper is about a research of the operation of Referendum Review Commission of Executive Yuan (hereinafter referred to as “the Referendum Commission"). Until April 2012 the Referendum Commission has held 16 formal meetings and has reviewed 12 proposals for national referendum to determine whether those proposals meet the relevant provisions in the Referendum Act. Due to the fact that the establishment of the Referendum Commission is the result of negotiations between political parties, the operation of the Referendum Commission constantly causes controversy and the argument that the Referendum Commission should be abolished never ends even though the Judical Yuan Interpretation No. 645 has confirmed that the establishment of the Referendum Commission does not contradict the Constitutional of the Rupublic of China. 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. This paper discusses the basis of separation of powers in our constitutional system, starting with reviwing relevant laws and systems in respect of referedum and administrative procedures. Furthermore, the constitutionality of the establishment of relevant referendum review mechanism is examined, including the Referendum Commission, Central Election Commission and the Petitions and Appeals Committee of the a l also summarizes the issues v raised in the 16th Executive Yuan. This article i n C h Commission. formal meeting of the Referendum U. n. er. io. sit. y. Nat. engchi. This paper is of the opinion that the Referendum Commission should not be rashly abolished by amending the Referendum Act as long as the Referendum Commission is able to maintain its independancy in the process of exmination and that the existance of the Referendum Commission is necessary as it could assist people to exercise their tights of initiative and referendum and could ensure the smooth operation of the Referendum Act..

(4) 目. 次. 第一章緒論 ..................................... ..................................... 1 第一節. 研究動機與目的.................................................................................. 1. 第二節. 研究途徑與方法 .................................................................................. 8. 第三節. 文獻檢閱 ............................................................................................ 12. 第四節. 重要名詞界定 .................................................................................... 15. 第五節. 章節架構與安排 ................................................................................ 23. 治. 政第二章我國公民投票審議委員會的組成與定位 ...... 24 大. 立. 第一節制度化公民投票審議機制....................................................................... 24. ‧ 國. 學. 第二節審議委員會之法源：「公民投票法」制定初探 ................................. 28 第三節釋字第 645 號解釋與影響 ....................................................................... 43. ‧. 第四節審議委員會之再造與政治爭議的探討................................................ 51. sit. y. Nat. 第三章公投審議委員會決議之議案分析 ............ 80. io. er. 第一節第一次決議到第八次決議 .................................................................... 80. al. 第二節第九次決議到第十七次決議 ................................................................ 96. n. v i n C h ................................................................ 第三節審議委員會透明度之建立 140 engchi U 第四節兩屆委員會決議之比較研究 ............................................................ 143 第四章公投審議委員會運作之爭議初探 ........... 149 第一節政治生態的影響 ................................................................................... 149 第二節審議委員會在行政權中的定位 .......................................................... 157 第三節公聽會的行政程序－等同於行政程序法之「聽證」？ ................ 168 第四節再論公投審議委員會之定位－兼論行使職權「獨立性」的思考 .................................................................................................. 177 第五節其他爭議之探討 ................................................................................ 186. 第五章結論 ................................... ................................... 199 1.

(5) 第一節研究之發現 ........................................................................................ 199 第二節研究之建議 ........................................................................................ 201 第三節結語 .................................................................................................... 205 參考文獻................................ 參考文獻................................................................ ................................................................................................ .................................................................................... .................................................... 205 附錄................................ 附錄................................................................ ................................................................................................ ............................................................................................ ............................................................ 212. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(6) 圖次圖 1-1. 全國性公投提案流程圖 ................................................................................. 6. 圖 1-2. 我國全國性公投審議機制架構 ................................................................... 20. 圖 1-3. 章節安排架構圖 ........................................................................................... 23. 圖 4-1. 公民投票法第 10 條運作程序（引自內政部編訂，2003:158） .......... 187. 圖 4-2. 公民投票法第 14 條運作程序（引自內政部編訂，2003:158） .......... 188. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 3. i n U. v.

(7) 表次表 2-1. 各版本草案公投事項比較表 ....................................................................... 29. 表 2-2 各版本草案全國性及地方性公民投票審議委員會組成依據條文表.................. 31 表 2-3. 公投法有關審議委員會條文及立法說明表 ............................................... 33. 表 2-4. 審議委員會開會決議列表 ........................................................................... 54. 表 2-5-1. 第一屆審議委員出席暨決議表 ................................................................ 61. 表 2-5-2. 第二屆審議委員出席暨決議表 ................................................................ 67. 表 2-6-1. 第二屆審議委員個別出席、表決結果次數統計表 ................................ 70. 學. 訴願會處理公民投票提案人訴願情形 ....................................................... 72. ‧ y. Nat. io. sit. 表 2-7. n. al. er. 表 2-6-3. ‧ 國. 表 2-6-2. 政治大賴浩敏委員出席、表決結果次數統計表 ................................................ 71 立蕭全政委員出席、表決結果次數統計表 ................................................ 71. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(8) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v.

(9) 第一章緒論第一節第一節研究動機與目的一、研究動機公民投票法（以下簡稱本法）第 2 條第 1 項規定「本法所稱公民投票，包括全國性及地方性公民投票」，第 2 條第 5 項規定「公民投票事項之認定，由公民投票審議委員會（以下簡稱審議委員會）為之」，又第 34 條規定「行政院. 政治大認定；二、第三十三條公民投票提案是否為同一事項之認定」，第 37 條亦規定立「直轄市政府、縣（市）政府應設地方性公民投票審議委員會」，本文欲探討. 應設全國性公民投票審議委員會，審議下列事項：一、全國性公民投票事項之. ‧ 國. 學. 的，是依本法第 34 條規定所建制之「行政院公民投票審議委員會」（以下簡稱「審議委員會」）；審議委員會是國、親黨團版本草案獨有之制度設計，1國親. ‧. 黨團版本草案之立法原則第 7 點提到「公民投票案件多為重大爭議性法案或政策，為突破政治僵局…，應組成審議委員會，增加其『公正性』」，但因「成. sit. y. Nat. 員之任命係依照立法院各黨團席次比例推薦」，即有論者憂心這種建制過程立. io. er. 基於不尋常的政治系絡，難免導致相關制度安排的障礙（林水波，2004:4）。審議委員會組織結構之合憲性和決議之法律效力的爭議，於立法之初即有. n. al. Ch. i n U. v. 諸多應「廢除」與否之討論，當國、親黨團版公民投票法通過後，民進黨爰表. engchi. 示將從行政院覆議、修法及釋憲等多方角度進行補正（謝美玲，2006:73），行政院為覆議擬定「公投法窒礙難行條文表」，2之後，民進黨團更以立委賴清德和陳金德為主要聲請人，向司法院大法官會議聲請公民投票法部分條文釋憲， 1. 2. 民進黨團與行政院「黨政同步」版草案及台聯黨團版與蔡同榮版草案中，僅以「中央選舉委員會」做為全國性公民投票之主管機關（謝美玲，2006:61）。民進黨團及行政院於本法三讀通過後同年的 12 月，將反對意見做成「公民投票法窒礙難行條文一覽表」（見 92 年 12 月 12 日台內字第 0920068066 號函），建請立法院覆議；民進黨團最為爭執之公投法條文以「公投發動權」及「全國性公民投票審議」相關，表中陳明除了第 16 條有關立法院認有重大政策之爭議得直接交付人民公投的「立法院公投發動權」爭議外，在反對審議委員會設置之主要理由：一、組織疊床架屋、權責不明；二、有礙主權在民原理之落實；三、違反權力分立原理；四、其他全國性公民投票程序之重複、牴觸問題，其中第 3 項即依立法院黨團席次比例推薦之規定有違背憲法權力分立原理之問題。資料來源：內政部編印（2004:149-155）。 1.

(10) 聲請理由說明民進黨團認為公民投票法有違憲疑義而應修正之部分，即包含第 35 條審議委員會委員組成違憲；3行政院提出之覆議案經立法院審查後表決維持原案，本法於陳水扁總統公布即日起施行，其後行政院於 2005 年擬訂公投法草案，更直接廢除審議委員會有關之條文，然而此修正草案在立法院程序委員會開會審定議程中，在野黨即挾著多數優勢強力將之以「緩列議程」方式阻擋下來，致使停滯在程序委員會中（吳東欽，2008:85-86）；比較民進黨政府和立院黨團提出之各種公投法爭點，會發現審議委員會的設立一直是朝野爭議的焦點，其最為爭執之條文還是「全國性公民投票審議」，直至 2008 年司法院大法官釋字第 645 號解釋公布，4審議委員會組成、運作之相關規定，於隔年公民投票法依前述解釋進行修正後始有所變革，5只是本次修法之政治背景，係我國於 2008 年 3 月歷經「二次政黨輪替」後，國民黨取得執政黨地位，民進黨居於在野黨，與 2003 年本法草案於立法院審議時的朝野政治結構已大不相同，且僅依. 政治大文部分內容；本文研究目標係審議委員會之運作，針對釋字 645 號解釋中有關立審議委員會的部分，大法官宣示審議委員會係行政程序法第 114 條第 1 項第 4. 據釋字第 645 號解釋宣告違憲部分修正規範全國性公投審議委員會之第 35 條條. ‧ 國. 學. 款所指機關組織，並協助人民正當行使創制、複決權，審議委員之人事任命權應交還給其主管機關行政院，解除原本委員產生完全由各政黨依立法院各黨團. ‧. 席次比例推荐而有違憲法「權力分立」原則之疑義，然而，在本號解釋大法官一部不同意見書與部分不同意見書中，卻可見有關審議委員會之爭議問題，尤. sit. y. Nat. n. al. er. 此聲請理由中，另有對於本法第 2 條第 2 項第 4 款與第 31 條第 4 項之規定在當時可能有「預告修憲立法」之「憲法破毀」（Verfassungsdurchbrechung）可能、第 16 條有關立法院公投發動權之爭議以及公投法三讀程序瑕疵是否影響法效性之問題等疑義，然非本文欲探討之範圍，在此不做討論。司法院大法官於 2008 年 7 月 11 日公布釋字 645 號解釋之解釋文、解釋理由書及意見書；本號解釋之爭點為「公投法中立法院有公投提案權違憲?公投審議委員的任命規定違憲?」有關審議委員會之解釋文內容節錄如下：公民投票法第 35 條第 1 項規定「行政院公民投票審議委員會…，由各政黨依立法院各黨團席次比例推荐，送交主管機關提請總統任命之」；關於委員之任命，實質上完全剝奪行政院依憲法應享有之人事任命決定權，顯已逾越憲法上權力相互制衡之界限，自屬牴觸權力分立原則，應自本解釋公布之日起，至遲於屆滿一年時，失其效力。公民投票法於 2009 年 6 月公布施行規定「本會委員任命」之第 35 條文修正內容為「第 1 項、行政院公民投票審議委員會，置委員二十一人，任期三年，由主管機關提請總統任命之；第 2 項、前項委員具有同一黨籍者，不得超過委員總額二分之一，且單一性別不得少於三分之一；第 3 項、主任委員由委員互選之。審議委員會之組織規程及審議規則，應送立法院備查」；對照舊法條文為「第 1 項、行政院公民投票審議委員會，置委員二十一人，任期三年，由各政黨依立法院各黨團席次比例推荐，送交主管機關提請總統任命之；第 2 項、主任委員由委員互選之，審議委員會之組織規程及審議規則，應送立法院備查」。. io. 3. 4. 5. Ch. engchi. 2. i n U. v.

(11) 其，審議委員會機關定位仍模糊，6其審議之職權亦因此受質疑是否真及於「實質審查」範圍，而公投提案行政爭訟程序的進行，亦暴露出審議委員會與其他相關行政機關（包括主管機關及訴願機關）相對之行政程序關係不明確，實乃成為審議委員會近來的爭議所在，而審議委員會所存有之相關爭議，也成為本文主要研究動機。. 二、研究目的觀察我國全國性公民投票之制度發展，會發現因為下列發展過程之特質，直接影響審議委員會之運作：. （一）緊張之政治文化因素緊張之政治文化因素. 政治大度變革前，政治文化受長時間威權統治所影響，使得公民投票概念上普遍有立「泛政治化」的傾向，且始終處於「較為緊張的氣氛」（彭堅汶，2000:1），觀察我國公民投票制度之發展歷程，會發現在 1990 年開始全面民主化的制. ‧ 國. 學. 與「憲法保留」（Verfassungsvorbehalt）7概念息息相關的全國性公民投票議題8 尤其明顯，因此，審議委員會處於「泛政治化」的議題核心，行使職權時很難. ‧. 避免受到「緊張的氣氛」衝擊，又審議委員會之運作是否得以化解這種「緊張的氣氛」，亦具有研究之價值。. y. Nat. er. io. al. sit. （二）全國性公民投票較地方性之經驗更多全國性公民投票較地方性之經驗更多. n. 從憲政制度觀之，憲法第十一章規範我國地方制度，其中第 123 條規定. 6. 7. 8. Ch. engchi. i n U. v. 大法官雖傾向將審議委員會定位於行政機關之內部單位，但釋字之解釋文吉解釋理由書中並沒有正面定義，解釋理由中雖見大法官認定審議委員會具有審議全國性公民投票事項之「實質決定權限」，然而亦無說明確切之權限範圍，且從許大法官玉秀及彭大法官鳳至兩位提出之部分不同意見書來看，顯然學者對於審議委員會行政機關定位仍無統一見解。憲法保留（Verfassungsvorbehalt），在釋字 443 號解釋理由書以及釋字第 559 號解釋的「層級化法律保留」體系概念中，係指「某些事項只能由憲法加以決定」（李惠宗，2006:67），換言之，是否實施公民投票，原則上應由憲法本身決定（程明修，2006:150-151），本法第 2 條規定之全國性公民投票及地方性公民投票事項其實皆屬憲法保留事項，但有關「憲法修正之複決」事項卻是全國性公投獨有，憲法增修條文第 1 條、第 4 條第 5 項以及第 12 條所規定之憲法修正之公投複決，還包含「領土變更」之主權公投事項，因此全國性公投實較地方性公投更具「政治性」，亦較易感受緊張的政治氛圍。本法第 2 條第 2 項規定「全國性公民投票事項有：一、法律之複決；二、立法原則之創制；三、重大政策之創制或複決；四、憲法修正案之複決」。 3.

(12) 「縣民關於縣自治事項，依法律行使創制、複決之權…」，又第 136 條規定「創制、複決兩權之行使，以法律定之」，顯見我國憲法強調地方人民參政權保障之憲法脈絡，因此除全國性公投外，亦應依法辦理地方性公投。我國公民投票法立法規範包含全國性和地方性公民投票事項，因此同法第 37 條亦有「直轄市政府、縣（市）政府應設地方性公民投票審議委員會」之規定；地方性公民投票審議委員會乃屬地方層級之行政機關，依據釋字第 498 號解釋理由書有關「特定事務之執行上…，地方自治團體為與中央政府共享權力行使之主體，於中央與地方共同協力關係下，垂直分權」之見解，在垂直分權之憲政體制原則下，行政院公民投票審議委員會與地方性公民投票審議委員會應是「中央與地方共同協力行使公民投票審議之職權」之關係，9 然而，自本法公布施行至今，依法辦理地方性公民投票之實踐經驗卻少於全國性公民投票甚多，10 公民投票審議機制運作的實際案例顯然集中於中央，地方性公民投票審議委員會實. 政治大. 務經驗累積自不似行政院公民投票審議委員豐富，故選擇以中央之公投審議委員會為主要研究目標。. 立. ‧ 國. 學. （三）修法前後始終爭議不斷. 本法第 34 條規定審議委員會負責「全國性公民投票事項」之認定，依據本. ‧. 法，審議委員會運作在全國性公民投票相關之政策過程中顯具決定性之功能，. y. Nat. 其設置應以確保人民之創制、複決權確實落實為前提，並具有「獨立性」與. er. io. 9. sit. 「公正性」價值；11 在公投法制化之初，審議委員即備受爭議，除了我國政治我國現階段行政院公民投票審議委員會與地方性公民投票審議委員會協力之唯一案例即公民投票審議委員會第 11 次會議決議：行政院函送有關宜蘭縣政府就該縣公民投票提案「您是否同意，宜蘭縣政府應自中華民國 99 年起，恢復每年 7 月在冬山河親水公園等場地，主辦宜蘭國際童玩藝術節？」之認定，將於本文第三章說明本案。公民投票法制化後，我國第一件有「法源依據」之地方公投（陳俊榮，2008:76），即第一件依據本法及地方自治法辦理之地方性公民投票，係由高雄市教師會於高雄市於 2006 年 6 月提案、2008 年 5 月成案並於同年 11 月舉辦之「高雄市國中小小班教學公投」，但截至 2011 年 5 月底止，卻仍為單一個案。本法草案及立法說明，皆賦予審議委員會「獨立性」與「公正性」之特性，第 35 條修正理由亦就此特性再次重申，委員任命係參酌「國家通訊傳播委員會組織法」第 4 條第 2 項及「行政院公平交易委員會組織條例」第 11 條第 3 項之規定。然是否「委員會」之組織型態、「獨立機關」之人事體系，就得以保障審議委員會獨立且公正的運作？以「獨立性」為例，根據釋字 645 號解釋理由書，審議委員會係屬「組織置於行政院內，並非獨立之行政機關，而是在行政程序上執行特定職務之組織」，審議委員會是否屬於「行政機關」，亦或同國家通訊傳播委員會、公平交易委員會屬於「獨立機關」，解釋都未有定論，但廣義的行政法規範組織之獨立性，卻是指「行政機關」能「免於上級監督機關在科層體制之下的綿密的指揮監督權. n. al. 10. 11. Ch. engchi. 4. i n U. v.

(13) 文化背景，審議委員依法由各政黨依立法院各黨團席次比例推薦，送交主管機關提請總統任命，等同於複製國會中政黨政治的生態，遂更具複雜之政治性；行政院覆議本法「窒礙難行條文一覽表」所指出「審議委員任命違憲」問題 12. 、審議委員會是否存在學理上違背「公投原理－直接民主」問題，另外還有. 論者指出全國性公投程序規定「矛盾」等，13是爭議主要環繞的三個面向。就全國性公投程序規定「矛盾」之問題，下圖 1-1 表示現行實務上依據公投法規定之「全國性公投提案」提案流程：. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 12 13. Ch. engchi. i n U. v. 限」（黃錦堂，2005:217）；解釋理由書中僅能確認審議委員會「職務係就個別全國性公民投票案…，具有協助人民正當行使創制複決權之功能，性質上屬『行政權』」，行政權係我國憲法五權分體制下，在立法權、司法權、考試權及監察權以外之國家權能，有論者認為，獨立性之獨立一義，專指沒有隸屬機關而言，所要獨立之首要對象，反而是「行政權」本身（陳淳文，2009:259），因此，組織置於中央行政權機關「行政院」內之審議委員會，在行使行政權時，能否符合「獨立性」原則，還有待討論。參考本文註 2。論者所謂本法公民投票程序規定的「矛盾」之處，多針對第 10 條與第 14 條如何配合、適用；有論者認為，從本法第 10 條來看，公投提案審議權應屬審議委員會，從第 34 條及 37 條有關中央及地方審議委員會之職權來看，第 14 條「主管機關」審查權應該也屬於審議委員會，第 14 條之規定造成公投審議程序規定之矛盾（曲兆祥， 2004:138-139）；另有論者認為，本法第 55 條規定對於審議委員會決議不服得依行政爭訟程序提起救濟，在將審議委員會視為「行政機關」的情況下，又有 14 條「主管機關」之規定，程序規定「混沌未明」（陳英鈐，2007:140）。 5.

(14) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. er. 6. al. Ch. engchi U. v i n. 圖 1-1 全國性公投提案流程圖.

(15) 圖 1-1 中陰影部分為經審議委員會審查之程序，粗體箭頭代表「審查結果合於規定」，虛線箭頭代表「審查結果合於規定」；審議委員會審查公投提案之程序，依據公投法第 10 條及第 14 條之規定，確實有不易與中選會區分之爭議，修法前後皆然，本文在此先以簡明之流程圖理清之，後將再就法理與實務之研究敘明。雖然，隨著公民投票法制化，且 2009 年本法已依據第 645 號解釋修正第 35 條條文、改變審議委員之任命方式，但審議委員會的設置爭議卻仍未宣告平息，顯現本法自立法之初即存有之制度辯論並非有限的修正可以中止，然而，立法的拙劣並不等於法律意旨的不明，更不表示可以任意曲解法律（李建良， 2010:18），因此，本文欲以全面性的觀察審議委員會之法制和行政實務，尤其著重「重現」審議委員會從 2003 年至 2011 年 12 月為止共做成 16 次決議，決議產出之過程，是為本文所指之「運作過程」，14 統整、歸納出現行全國性公. 政治大. 民投票實踐的脈絡，以釐清審議委員會之設置，是作為公民投票法重要價值落. 立. 實的「協助者」15或者是「干擾者」，做為本文之研究目的。. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 14. 15. Ch. engchi. i n U. v. 本文於 2012 年 4 月完稿，至 2012 年 7 月審議委員會召開第 17 次會議，是為第二屆審議委員會任期結束前最後一次會議，因本次會議係為重新審議「黃昆輝 ECFA Ⅰ」公投案，且又本次會議召開於本篇論文完稿後，本文為臻案例研究之完整性及嚴謹度，故再於本文第三章補充本次會議過程，以供參考，但因本文研究目標仍以前 16 次會議為主，部分決議次數之敘述便不加以變更，而會註記「至本文於 2012 年 4 月完稿前」以茲區別。釋字 645 號解釋理由書提到審議委員會「職務係就個別全國性公民投票案，審議是否符合規定而屬得交由人民創制或複決之事項，具有『協助』人民正當行使創制複決權之功能」，故在此稱審議委員會為「協助者」亦或對立概念之「干擾者」。 7.

(16) 第二節第二節研究途徑與方法第一項研究途徑不同的研究途徑採取眾多相異的「知識論」立場，知識論和「我們以什麼方式認知這個世界」有關（Marsh and Gerry, 2007:12），因此，社會科學研究強調的研究途徑，即一種「將資訊排序整理成某種具有解釋力的架構的『理論化』取向」（Layder, 2003:12），簡單來說，即為從事社會科學研究時選擇切入研究問題之理論。本文主要研究審議委員會之運作，試圖從下列三種研究途徑著手：. 政治大. 一、法制之研究途徑. 立. 我國中央法規標準法第 5 條第 3 款規定「關於國家各機關之組織應以法律. ‧ 國. 學. 定之」 16 ，審議委員會係我國行政機關，因此本文欲研究審議委員會之運作，必以機關「法制」層面的分析為前提，本文則依據我國憲政制度之脈絡，以我. ‧. 國憲法、相關法律（例如行政程序法、公民投票、中央行政機關組織基準法等）、相關法規命令（例如公民投票審議委員會組織規程和公民投票會審議規. y. n. al 二、結構功能研究途徑. er. io. sit. 範參照。. Nat. 則等）以及相關行政規則、依法之處分及裁量…等，做為法制研究途徑之法規. Ch. engchi. i n U. v. 著名社會學者 T. Parsons 提出「結構功能論」（structural-functionalism）， 17. 在 1960 年代的社會科學界被廣泛的討論並運用；政治學研究亦有運用結構功. 16. 中央法規標準法第 5 條規定「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者；二、關於人民之權利、義務者；三、關於國家各機關之組織者；四、其他重要事項之應以法律定之者。」結構功能論是巨觀社會理論，帕森斯認為：「社會體系」是「社會互動的過程」，而社會體系內包括角色、模式及團體性等結構，因此社會互動是角色或團體之間的互動，氏並以四種「功能」：適應（adaptation）、目的之獲取（goal attainment）、整合（integration）以及模式之維持（latency, pattern-maintenance），合稱‘AGIL’，用以分析社會結構互動的功能，AGIL 之分析作用大至「社會體系」，甚至「社會的每一附屬部門」；雖然結構功能論在學界風靡一時後受許多有力的理論批判而式微，但其理論概念至今仍隱晦的存在於社會科學研究中，難以抹滅（蔡文輝， 2006:175-178）。. 17. 8.

(17) 能研究途徑者，更由 Almond 與 Coleman 於其 1960 年的著作中提出概念性的「政治的結構功能論」，後來更詳盡闡述於 Almond 與 Powell 在之後的合著中，他們認為根據結構功能論之研究途徑，所有政治系統－包括最先進到最原始的，可能都必表現某些必要的「功能」，像是利益匯集、司法判決或政治溝通…等（Peters, 2003:14-15）；本文研究審議委員會之運作，就政治學的結構功能論而言，本文研究目標「審議委員會」，係一個「法制化」的「行政權機關」，機關法制化必有「被期待達成之目的」，故審議委員會係屬於政治系統中的一個「角色」，是政治體系中用以分析結構互動的對象，本文所要觀察的即是必要的「功能」之履行－在公民投票制度下，審議委員會運作究竟是協助人民正當行使創制、複決權之「協助者」功能，或是行使職權否決提案、阻擋人民正當行使創制、複決權之「干擾者」功能？. 三、新制度研究途徑. 立. 政治大. 新制度主義，相對於「傳統制度主義」，18是從 1960 年代開始，受到行為. ‧ 國. 學. 主義（behaviorism）學派影響，開始關注制度下個體的行為，並強調觀察制度中「非正式」變項，到 1980 年代轉變為重新重視「制度」（非專指形式上的制度）研究；新制度主義的基本假設始終建立在「制度影響行為」上，因此，新. ‧. 制度主義被認為是一種「中層理論」，因其除了關切正式的憲法與組織結構，. sit. y. Nat. 還有政治生活中的非正式慣例（Marsh and Gerry, 2007:121）。. 基於對何為「制度」之解釋有所不同，新制度主義發展出不同派別，基於. io. er. 本文之研究目標，主要探討其中之「理性選擇制度主義」及「歷史制度主. al. n. v i n Ch 定」（Marsh and Gerry, 2007:113）追求利益極大化的結果，制度影響僅及於個 engchi U. 義」；理性選擇制度主義認為制度並不會影響個人偏好，個人偏好是「內生決人在追求偏好時選擇策略的決定，而非偏好本身；歷史制度主義可說是一種範圍最廣的研究體系（Marsh and Gerry, 2007:114），其認為個人會在既有制度下進行策略性互動，有別於理性選擇，強調的是「路徑依循」的社會現象因果，即過去的制度對現今的制度所造成的影響，或現今的制度將來轉變方向的討論；上述做為本文之研究途徑，其中理性選擇制度主義得用以研究公民投票法立法過程中，各黨團所提出之不同版本草案，皆是出於將黨團政治利益最大化 18. 政治生活其實是圍繞著政府結構而存在的，故政治學上傳統制度研究途徑較為重視政府機構法制面與正式組織，如組織型態、職掌功能、法制地位或作業程序等，認為政府結構對政策結果有必然的影響力，而過於強調結構與法制面，制度論者並不太重視行為面與環境的互動，因此相對於動態與行為的新制度論，被歸於傳統制度論（邱昌泰，2005:40-42）；雖然傳統制度研究發展得很早，但卻因過於強調形式主義（formalism）走入困境，而漸漸被政治研究學者不重視。 9.

(18) 之個別偏好（例如國、親版本草案中審議委員會之設置及委員任命之規定），憲政制度規範則僅做為決策之框架；而歷史制度主義，則用以研究審議委員會所受立法、修法及相關大法官解釋表現在實務運作面向的影響及審議委員會修法之建議。. 第二項研究方法說明研究方法最重要的作用，即在於告訴讀者：作者分析用的資料是從哪裡來？又如何取得的？（石之瑜，1991:285）本文採用下列二種研究方法：. 一、文獻分析法本文主要藉由閱讀、整理並分析審議委員會運作相關之「第一手文獻資. 政治大及平面媒體報導與政府出版品等文獻，統整並歸納出審議委員會運作之應然面立. 料」 19 ，輔以參閱有關公民投票審議機制之專書著作、學位及期刊論文、電子. 與實然面。. ‧ 國. 學. 二、案例研究法. ‧. 案例研究法是社會科學領域普遍使用的研究方法，可以是針對「單一個. y. Nat. 案」深入研究，也可以是有效整合「數個個案」建構一套論理架構；又選擇研. sit. 究的個案，可以是一次「政治事件」或一個「政策決定」，也可以代表一個. er. io. 「過程」（process），本文以審議委委員會之運作為研究核心，因審議委員會. al. n. v i n Ch 文試圖以「完整的決議過程」做為研究之個案，並將 e n g c h i U 2012 年 4 月以前審議委員會總共 16 次開會情況暨決議，分別整理成 16 個案例，同時探討全國性公民. 屬於合議制行政機關，行政決定係由審議委員會之委員開會共同決議，因此本 20. 19. 20. 本文用以分析之第一手文獻資料，包括：審議委員現階段 14 次會議之開會通知單、公聽會召開通知單、公聽會會議規則、公聽會會議議程、公聽會座次圖、公聽會列席人員簽到名單、議題之主文及理由書（領銜人書面資料）、公聽會與會之有關機關或專家學者報告之書面資料、公聽會會議發言紀錄逐字稿、本次會議開會決議通知單、本次會議議程（含前次會議紀錄、前次決議事項執行情形報告及本次會議相關書面資料）、本次會議紀錄函（含出席人員與本次會議討論事項決議內容）、本次會議發言紀錄逐字稿以及本次會議紀錄更正函。 14 個案例，以領銜提案人之名義以及決議之主文做為案例之個別標題，分別定為：一、程序之釋義。二、總統交付之是否同意反飛彈全國性公投案。三、總統交付之是否同意兩岸和平協商全國性公投案。四、游錫堃先生提出是否同意制訂「黨產不當取得條例」公投案。五、王建煊先生提出是否同意制訂法律和成立立法院調查委員會追救國家領導人失職之責任全國性公投案。六、游錫堃先生提出是否同意以 10.

(19) 投票現行法制落實層面的問題，可謂本文最主要的研究目標；有關全國性公民投票「理論」之研究已相當豐沛，但實踐之研究則尚難謂完備，本文採用案例研究法亦有進行補充之用意。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 「台灣」名義加入聯合國公投案。七、蕭萬長先生提出是否以有尊嚴的名義重返聯合國公投案。八、江丙坤先生提出是否同意兩岸直航全國性公投案。九、十：蔡英文女士提出 ECFA 之簽定應交付全國性公投案。十一、宜蘭縣政府經函送認定之地方性公投案。十二、謝天仁先生提出否決衛生署美牛進口政策並重啟對美談判交付全國性公投案。十三、十四、十五：黃昆輝先生提出是否同意 ECFA 交付全國性公投案。 11.

(20) 第三節文獻檢閱本文之寫作採用文獻分析方法及案例研究方法，故進行文獻檢閱時，同時閱覽審議委員會相關學術文獻及其實務運作之資料文件，試圖全面向的發掘審議委員會運作之爭點，回應本文之研究目的，分別於下詳細介紹之。. 一、學術文獻回顧有關我國審議委員會運作之學術文獻，散見於探討我國公民投票制度－包含全國性投票與地方性投票議題之著作、期刊與學位論文等文獻中，國內專門就審議委員會進行研究探討的文獻尚付諸闕如，司法院大法官作成第 645 號解. 治政年 8 月馬英九接任總統依法爭議劃下句點，但審議委員會的運作，特別是 2008大立任命的畢二屆審議委員會，諸多的個案審議結果仍引發高度的政治爭議性，固. 釋之後，本法第 35 條於隔年修正並公布施行，使得審議委員會合憲性的政治性. ‧ 國. 學. 此。綜觀學術文獻中對於審議委員會運作之研究可區分為對立二說－「審議委員會應廢除」以及「審議委員會應保留」，茲分別詳細列出：. ‧. （一）採「廢除說」廢除說」之文獻. Nat. sit. y. 回顧與本法公布施行時間較為接近之學術著作，不乏關於探討是否應廢除. io. er. 審議委員會之篇章，其中表達支持廢除審議委員會之見解者，分別有從「審議委員任命違憲」、「違背公投原理」及「公投審議機制研究」的角度分析，分. al. n. 述如下：. 1. 委員任命違憲角度. Ch. engchi. i n U. v. 例如周志宏（2004:26-27）以「合憲性」的角度，分析審議委員之任命係由立法院各黨團依席次比例推薦，已嚴重剝奪行政院之人事任命權，有違憲法第 53 條所定之權力分立原則，還有林水波（2005:15）運用專有名詞「制度罅隙」，檢視審議委員任命等有待修法解決之違憲爭議；只是，2008 年釋字 645 號解釋公布，委員任命之規定因而有修法之轉機，上述有關審議委員會之研究亦隨著舊法走入歷史。. 2. 違背公投原理—直接民主角度例如林水吉（2005:136）以民主參與理論，評析審議委員會認定公投事項時擁有否決權，而非僅限於形式的審查，恐傷害「人民主權」；還有吳志光（2005:486）亦直言審議委員會之設置係加高公投門檻，侵害「主權在民」之 12.

(21) 原則，應予以廢除並由各級選舉委員會取代其職能；李惠宗（2006:336）在其憲法學專書著作中也認為：公民投票制度係直接民主的機制，但其中審議委員會審理公投事項之規定，代表行政機關可以決定某一公投議題是否成立，完全欠缺民主合法性。. 3. 公投審議機制研究角度從「公投審議機制」研究之角度分析審議委員會之著作，多著眼於「制度設計」之原理原則，其中有些亦藉由不同國家之公投審議機制進行「比較分析」，例如陳英鈐（2007:139-140）從公民投票制度體系論審議委員會之制度設計，分析本法中有關審議委員會運作與職權「雜亂且矛盾」之條文規定，認為審議委員會應予廢除。. 政治大國內學界對審議委員會採取「保留說」者亦多，例如曹金增（2004:462立. （二）採「保留說」保留說」之文獻. 464）以其自擬公民投票法草案之脈絡重建「理想型」的審議委員會，定名為. ‧ 國. 學. 「創制複決案件審議委員會」，其特色係配合「事前司法審查」機制，發揮「過濾提案」之主要功能；曲兆祥（2004:141）則從他國審議機制先例之設置. ‧. 映證審議委員會設置必要性；邱柏翰（2007:126）針對美國與義大利兩國公投審議機制設置之原則與我國審議委員會進行比較，推得全國性公投審議機制存. y. Nat. sit. 在的必要性和合理性；另林昱奇（2006:184-185）以憲政制度為前提，從「最適. er. io. 機關」之制度設計角度分析審議委員會之公投審議職權，認為只要「制衡機制」之存在，就應該容許公投審議委員會繼續扮演「新穎」的公投審議機制。. n. al. 二、審議個案之研究. Ch. engchi. i n U. v. 釋字 645 號解釋公布以後，至今雖然相關文獻產量累積仍有限，但學界對審議委員會運作之爭議研究仍未停止，且學者在研究審議委員會時，顯然有試圖跳脫過去種種從公民投票「學理上爭議」的角度，從新的視角進行分析之傾向；在審議委員會逐年累積其實際運作下做成之決議、且我國亦逐漸累積全國性公投經驗後，愈多著作開始透過「案例分析」角度研究審議委員會，例如林佳龍（2009:144）於發表之文章中，透過「追討國民黨不當公投案」（審議委員會第 3 次決議）以及「入聯公投案」（審議委員會第 5 次決議）兩次全國性公民投票經驗研究，分析審議委員會係「淪為國會多數黨代言人」，且實質審查議職權功能僅發揮於本法規定之「排除性事項」上，建議修法廢除審議委員會；曾建元（2009:100-103）則分析 2008 年舉辦之全國性「入聯、返聯公投案」（審議委員會第 5、第 7 次決議）之經驗，並以之對審議委員會之設置與 13.

(22) 公民投票議題的關係提出一些法律層面的改革建議，氏之論述更進一步認為公投審議委員會除了應具有「獨立性」還能再擴張其職能，例如「整合公投提案」之功能，可見氏傾向應保留審議委員會之見解；還有隋杜卿（2010:138）在其發表之文章中，引用審議委員會第 12 次決議做為案例，論證對於「適用新法之審議委員會是否就能避免修法前的種種政治問題」之疑慮，氏認為除了考量「政黨政治」之變項，還可從制度設計的角度探討審議委員會是否有必要繼續運作的問題，氏認為可由中選會分擔公投議題審查之職務，因此傾向廢除審議委員會之見解。雖然學者開始注意到可以審議委員會所做成之決議為釐清審議委員會存廢爭議之分析案例，但大多著作還是將審議委員會做成之決議視為一個我國公投制度落實的個案，探討其所扮演公投制度中「制度變項」的角色，而不是將審議委員會從召開到做成一個決議的「會議過程」視為一個研究個案；採取案例. 政治大. 分析研究審議委員會的學術著作，最近期的是 2010 年 9 月舉辦的「公民投票制. 立. 度之實踐與檢討」研討中，李建良（2010:2）與黃舒芃（2010:11）分別以〈試. ‧ 國. 學. 析反公民投票的反法治詭論─以「反對台聯 ECFA 公投的謬論」〉以及〈抗拒直接民主的公民投票法？從憲法觀點檢視公民投票審議委員會對台聯 ECFA 公投提案之認定〉為題，發表分析審議委員會第 13、14 次決議內容合法性之論. ‧. 文，兩篇著作雖並沒有表達審議委員會應廢除或保留之價值判斷，而是僅就審. y. Nat. 議委員會決議之「理由」進行法理之解讀、批判，亦可證明審議委員會的實務. er. io. 三、實務資料統整. sit. 運作也是充滿了爭議。. al. n. v i n Ch 號解釋公布之前發表之文獻，大多是從我國公民投票存有「制度 engchi U. 釋字 645. 面」爭點進而推得審議委員會之爭議問題，而這些著作所論述審議委員會運作的爭議問題，也大多呼應本法最初訂定時「窒礙難行」的爭議；21本文擬以統整審議委員會相關實務資料、文件，透過審議委員會在開會過程中確實遭遇之適用法律和裁量上的困境，歸納出審議委員會實務運作之爭議問題，比較前所列之多數學術研究多少存在審議委員會存廢之價值預設，實務運作層面顯然並不關注審議委員會存廢之問題；審議委員會係合議制機關組織，因此審議委員會進行實務運作之最主要文件應屬「會議發言紀錄」。. 21. 請參考本文註 2。 14.

(23) 第四節第四節重要名詞界定本文研究審議委員會之運作，因審議委員會係依據公投法而創設，與我國全國性公民投票之舉行有絕對密切之關係，故在本文研究分析的過程中，為使文義更為明確、脈絡更為通順，有必要先加以釋義本文運用之重要名詞概念：. 一、全國性公民投票有論者以法理層次區分公投類型，並將全國性公投之定位於：在憲政制度下，為解決憲法、法律及中央政府之重大政策問題或與國家主權有關之公民投票（曹金增，2004:50）；著名的政治學者 Butler、Ranney 在其共同編著之公投. 政治大 Ranney 在解釋經驗研究之個案時，雖有運用到“nationwide referendum”的詞彙立（Butler & Ranney, 1994:4），未加以注釋其範圍。. 制度經驗研究著作中將公民投票以 “ referendum ” 通稱，只是， Butler 和 22. ‧ 國. 學. 本文「全國性公民投票」之用語源於本法第 2 條第 1、2 項及第 3 條第 1 項前段，第 2 條第 1、2 項條文規定「本法所稱公民投票，包括全國性及地方性公. ‧. 民投票。全國性公民投票適用事項如下：一、法律之複決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或複決。四、憲法修正案之複決」，第 3 條第 1 項條. y. Nat. sit. 文規定「全國性公民投票之主管機關為行政院」；雖然條文內容並無定義何為. er. io. 全國性公民投票，但藉由條文之文義解釋，應可將全國性公民投票解釋為「由主管機關行政院管轄辦理，適用法律複決、立法原則創制、中央政府之重大政. n. al. Ch. i n U. 策創制或複決以及憲法修正案複決事項之公民投票」。. engchi. v. 本法亦有相對於全國性公民投票之地方性公民投票類型，依本法第 3 條規定「地方性公民投票之主管機關為直轄市政府、縣（市）政府」，本法第 2 條第 3 項亦規定「地方性公民投票適用事項有：一、地方自治法規之複決。二、地方自治法規立法原則之創制。三、地方自治事項重大政策之創制或複決」，以條文規範區別兩者；有論者認為全國性與地方性之差別在於「公投實施之範圍不同，全國性公投實施之範圍及於全國，公投議題屬國家層次」（陳俊榮， 2008:21），其定義係基於關於地方性公投研究之反推。就本法有關公民投票「提案」與公民投票提案「連署」之規定觀察，全國 22. Butler & Ranney 著作原文所述「 The countries that have never held nationwide referendum- India, Israel, Japan, the Netherlands, and the United State- Seem to have little in common.」，在吳宜容翻譯之版本中，係將「nationwide referendum」譯為「全國性公民投票」（Butler& Ranney, 2002:5）。 15.

(24) 性公民投票提案的部分，本法第 10 條第 1 項規定「公民投票案提案人數應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數千分之五以上」，地方性公民投票則依據本法第 27 條第 1 項規定「公民投票案提案人數，應達提案時最近一次直轄市長、縣（市）長選舉選舉人總數千分之五以上」；全國性公民投票連署的部分，本法第 12 條規定全國性公民投票「第 2 條第 2 項第 1 款、第 2 款、第 3 款之事項，連署人數應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉人總數百分之五以上」，地方性公民投票則依據本法第 27 條第 2 項規定「公民投票案連署人數，應達提案時最近一次直轄市長、縣（市）長選舉選舉人總數百分之五以上」；全國性公民投票與地方性公民投票之提案與連署人數之法定門檻顯有區別。綜觀上述，為準確界定全國性公投之範圍，與地方性公投區別，實務運作上應可參照以下列判準：. 治政 1. 提案人向中央或地方行政機關提案：向行政院（中選會）提案者，是為大立全國性公民投票；向直轄市、縣（市）政府（各地選舉委員會）提案 ‧ 國. 學. 者，為地方性公民投票。. 2. 提案之公投事項係本法規定全國性公投事項或地方性公投事項：全國性. ‧. 公投提案的內容，應為法律與中央政府重大政策的創制、複決，以及憲法修正案的複決；而地方性公投提案的內容則為地方自治法規及重大政. Nat. sit. y. 策的創制、複決。. er. io. 3. 公投案提案人數與連署人數之要求相異：全國性公投案所需之提案與連署人數，大於地方性公投案所需之提案與連署人數。. al. n. v i n Ch 至於公投提案人和連署人身分是否限於特定地方，則非全國性公民投票與 U i e h n c g 地方性公民投票區別之判準，蓋相對於地方性公投提案，全國性公投提案人身分範圍並不侷限特定直轄市或縣（市）的選舉人，只要提案人數到達最近一次總統、副總統選舉選舉人總數千分之五，或連署人數到達最近一次總統、副總統選舉選舉人總數百分之五，提案人及連署人身分來自於全國各縣市之人民甚或集中於某一縣市，在所不問。23又因本法第 24 條有明文規定中央層級之公民. 23. 以 2008 年我國第 12 屆正副總統選舉，全國選舉人總數 17,321,622 為例，要達本法第 10 條規定的全國性公投提案門檻，應至少需 86609 位選舉人參與提案，而要達本法第 12 條規定的全國性公投連署門檻，應至少需 866,082 位選舉人參與提案，但是 2008 年時我國唯二直轄市台北市及高雄市之選舉人數分別就有 2,022,563 人及 1,153,000 人，皆高於法定所需人數，因此全國性公投提案人身分或連署人身分全屬台北市民或高雄市民，不無可能，卻也無違公投法之規定。 16.

(25) 投票得與全國性選舉合併舉行，24 在本法公布施行後，現階段共有三次總統選舉及立委選舉合併舉辦全國性公民投票之經驗，25 ，然而，本法對於地方性公投卻無相關規範是否得與地方性選舉或全國性選舉併辦，26實乃立法缺漏。. 二、合議制組織與委員會就字面上的意義來看，合議制組織可能包含所有以「會議」方式決策之組織，有論者認為其廣義的解釋係指「成員平等進行團體決策過程，負有行政公共任務的社會組織」（藍健誠，2001:22），對照本法第 35 條第 3 項前段規定「主任委員由委員互選之」，及第 36 條第 1 項規定「審議委員會議由主任委員召集之」，應可推論審議委員會係「合議制組織」；又林鍾沂（2004:223）認為公共組織採「委員會」之組織設計大多為履行「準司法」之功能，在限制屬. 治政控制，參與並表達意見，對照本法第 35 條第 2 項規定「審議委員具有同一黨籍大立者，不得超過委員總額二分之一」，以及依據本法所賦予審議公投案之職權，. 於同一政黨的委員數目下，能讓委員依照公共利益之需要，不受任何一個政黨. ‧ 國. 學. 本法建制之審議委員會係學理上之「委員會」亦無懷疑。然而，本文還要釐清合議制組織與「委員會」的關係；就我國行政組織的角度，吳庚（2008:197）認為：「合議制機關係指決策階層由權限平等之成員組成，通常以多數決方式. ‧. 做成決定，並同負責任之行政機關，又稱『委員制』」，可見合議制組織與委. y. Nat. 員會並不需要特別區分，只是本法並無明文審議委員會係為行政機關抑或內部. sit. 單位，然而吳庚教授（2008:198）又提到「委員會未必皆屬合議制行政機關，. al. er. io. 亦有『內部單位』」，與審議委員會同屬公投審議機制之「訴願委員會」即屬. v. n. 之。因此不論審議委員會係為行政機關抑或內部單位，本文研究審議委員會時 24. 25. 26. Ch. engchi. i n U. 本法第 24 條條文規定「中央選舉委員會應於公民投票案公告成立後一個月起至六個月內舉行公民投票，並『得』與全國性之選舉同日舉行」，顯然「與全國性選舉合併舉辦」並非全國性公民投票舉辦之必要條件；蓋第 24 條規範全國性公投與全國性選舉得合倂舉辦，立法理由雖基於避免延宕太久、損及人民權益，或辦理公投事務龐雜、耗費大量人力物力等考量行政效率考量，非絕對應合併舉辦，特此說明。我國舉辦過與全國性選舉併辦之三次公民投票案，依照舉辦之日期、併辦之選舉及公投案簡稱羅列，分別為：民國 93 年 3 月 20 日，併第 11 任總統副總統選舉所舉行之「防禦性公投案」；民國 97 年 1 月 12 日，併第 7 屆立委選舉所舉行之「討黨產條例及追究國家領導人失職之公投案」；民國 97 年 3 月 22 日，併第 12 任總統副總統選舉所舉辦之「入聯及返聯公投案」。資料來源：中央選舉委員會網站。其中，有關防禦性公投併總統大選之爭議，請參考本文註 17。地方性公投是否與地方性選舉或全國性選舉合併投票至今我國尚未發生實務經驗，在法無規定的情形下，亦無從適用全國性公投之相關規定，我國唯一依據本法舉行之地方性公投案例，即本文註 20 提及之「高雄市國中小小班教學公投案」，於 2008 年 11 月舉辦，即未合併於任何全國性或地方性選舉日程。 17.

(26) 應可不區分合議制組織與委員會之用法。. 三、公民投票審議機制公投審議機制在外國立法例常見「司法審查」（judicial review）之模式，一般常用的司法審查，係指除了憲法層次的違憲審查外，概念與範圍上還包括行政法（或法律）層次的命令審查（黃昭元，2003:57），司法審查雖然有審查「民意」的正當性疑慮，但因公投議題廣泛，類型複雜，爭議發生時也只有透過司法審查始能獲得合法救濟，以德國為例，德國公投爭訟問題依據公投不同的階段過程：提案、連署及投票，分為「公民創制提案申請拒絕之訴」、「公民創制連署審查爭議或撤銷之訴」及「公民複決程序爭議或撤銷之訴」（吳志光， 2003:187 ），其中公民創制提案申請遭拒時，依規定得提起「憲法訴. 治政查規範」之功能（吳志光，2003:193）；德國立法例說明公投的司法審查，也大包含「違憲審查」，憲立法法院或多或少仍具政治決策的本質（陳慈陽，訟」，主管機關將拒絕申請之權限保留由邦憲法法院行使，屬「預防性抽象審 27. ‧ 國. 學. 2007:202），呼應公民投票反應的政治意義，我國公投爭訟的情形，可比擬德國「公投提案申請遭拒」之訴訟標的，即指「審議委員會否決公投提案」之情形，依本法 55 條之規定適用行政爭訟程序解決，而本法亦有規定得提起憲法訴. ‧. 訟（聲請大法官會議解釋）之公投爭訟問題，即第 54 條規定之「中央與地方職. y. Nat. 權劃分之爭議或法律之爭議或其他行政爭議」，而審議委員會依第 38 條規定亦. sit. 負認定屬於中央或地方公投事項之責任，因此，我國亦如同德國立法例，具有. n. al. er. io. 公民投票司法審查之制度設計。. iv n U 但審議委員會並非司法審查機. 問題在於，公投法規定全國性公民投票由審議委員會依法認定公民投票之. Ch. engchi. 事項，包括審議公投議題之「排除性條款」，28 29. 關，其以行政院為主管機關，職掌係屬「行政權」而非司法權，又如遇公民投票爭議，不論是公投提案被否決之爭議，或者是依本法第 56、57、58 條規定之「公民投票無效之訴」，請求救濟之途徑，仍必須是掌理行政訴訟的高等行政法院和最高行政法院，以及向司法院大法官會議聲請釋憲，由此看來，司法. 27. 28 29. 陳慈陽教授舉德國聯邦憲法法院參與德國派兵審理南斯拉夫戰爭是否違憲之決定，而我國則可從釋字 520 號解釋中，大法官對於行政立法有關核四停建爭議的解釋可得知，其判決或解釋亦非全無政治考量。請參考公民投票法第 2 條全文。依據湯德宗教授舉出的公民投票司法審查類型，依據裁判權劃分，係「行政訴訟」與「違憲審查」二種（湯德宗，2005:244），屬憲法權力分立制之司法權，由法院裁判，因此，雖然合議制度被賦予「準司法」的功能，屬於合議機關組織的審議委員會並非法院，不等同於司法審查制度。 18.

(27) 機關就公投進行審查的司法標的，涵括了公投階段之整個過程。而審議委員會認定之事項僅只於交付人民公投之前、提案階段的「提案審查」，稱之為「事前審查」，30 本文因此排除審議委員會決議有司法審查性質，始符合憲法權力分立原則；本文另以「公民投票審議機制」稱之，有別於行政法院之審查，若以對全國性公投事項具有「事前審查」之「行政權」基準劃分我國公投審議機制，除審議委員會，全國性公民投票之提案正式成案與否，必須經由審議委員會之審議，雖然在本法中尚可見「中央選舉委員會」（以下簡稱「中選會」） 31. 以及「行政救濟程序」（審理機關為「行政院訴願審議委員會」，以下簡稱. 「訴願會」）32 ，均與審議委員會在全國性公民投票程序中，對於公投提案之「實質審查」有緊密關連性，此外，審議委員會、中選會與訴願會之組織設計都為「合議制」，藉由成員平等表決的方式確保公平公正之決策，故本文所指. 30. 立. ‧. ‧ 國. 學. 31. 政治大. 相對概念之「事後審查」，係指本法第 56、57、58 條規定，以主管機關之選舉委員會為被告，向管轄之行政法院提起以「公民投票結果」為訴訟標的之「公民投票無效之訴」。本法規定有關中選會之全國性公民投票審查職責，規定於第三章「公民投票程序」第一節「全國性公民投票」第 11 條、第 12 條、第 15 條及第 16 條之條文內容中，負責全國性公民投票提案之「書面審查」，但依據第 14 條第 1、2 項規定，中選會將公投提案送交審議委員會審議之前，經審查所做「駁回」與「核准」之認定，係具有行政上實質要件之處分，對於公投提案具有實質審查職權，顯然「直接參與」公投事項審議之程序；本法第 3 條前段規定「全國性公民投票之主管機關為行政院」，施行細則第 13 條規定「全國性公民投票之主管機關，得將依本法規定應辦理事項，委任或委託相關機關辦理」，因此，在游錫堃院長任內，行政院於民國 93 年 4 月 16 日院臺內字第 0930083141-A 號公告「行政院原辦理公民投票法第 9 條第 1 項及第 14 條之事項，包括『全國性公民投票案提案之收件、審核、相關意見書之提出』等事項，自中華民國 93 年 4 月 16 日起依規定『委任』中央選舉委員會辦理」。第 55 條第 1 項規定「全國性或地方性公民投票案經審議委員會否決者，領銜提案人於收到通知後三十日內，得依行政爭訟程序提起救濟」、第 2 項規定「前項案件經審議委員會核定，屬全國性者，立法委員現有總額三分之一以上…，認有違憲或違法之情事，於決定作成後六十日內，得依行政爭訟程序提起救濟」、第 3 項規定「有關公共設施重大政策之公民投票案，該設施之設置或管理機構亦得提起前項救濟」；依照訴願法第 4 條第 7 款規定「不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願」，因此，行政院做為審議委員會之訴願管轄機關，由「行政院訴願審議委員會」負責審理不服公投提案審議結果之訴願，訴願會之「準司法」審理程序依法係「先程序後實體」（吳庚，2008:655），做成訴願決定類型有「不受理」、「無理由應駁回」或「有理由應撤銷原處分」，對於做為訴願標的之公投提案顯然具有實質審查權，故同屬「直接參與」公投審議程序；另外，依據我國行政訴訟程序採用之「訴願前置主義」，不服訴願決定者，得再向行政法院提起行政訴訟，但行政法院已非依本法規定與審議委員會在公投程序上緊密關連之機關，在此則不做討論。. n. er. io. sit. y. Nat. al. 32. Ch. engchi. 19. i n U. v.

(28) 我國全國性公投審議機制係「有審議全國性公投事項職權之事前行政審議機制」，其中，中選會、審議委員會及訴願會三機關建立架構如圖 3 所示。. 事. 行政院公民投票審議委員會審議委員會. 前. 行. 審. 治政全國性公民投票（事項）事項）審議機大. 立中央選舉委員會. 權. 制. 行政院訴願審議委員會. 學. 合. ‧. ‧ 國. 查. 政. 議制機關組織. sit. y. Nat. io. n. al. er. 圖 1-2 我國全國性公投審議機制架構（自行整理）. Ch 四、行政機關與內部單位行政機關與內部單位. engchi. i n U. v. 憲法第 35 條規定「行政院為我國最高行政機關」，而行政機關依據行政程序法第 2 條第 2、3 項之規定，係指「代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織」，以及「在委託範圍內，受託行使公權力之個人或團體」；有學者援引德國法上行政機關的意義「有決行的權利，行為之效果之歸屬，上級機關原則上不得代為處理」（黃錦堂，2005:430），用以釐清我國立法對於行政機關之地位解釋較為模糊之部分，而一般來說行政機關係「行為主體」而非權利主體，不具有法律上人格（李震山，2003:85），吳庚（2008:180）更闡述行政機關乃「國家或地方自治團體所設置之『獨立的組織體』，依行政權範圍內之管轄分工，有『行使公權力』並『代表國家或地方自治團體為各種行為之權限』，其『效果則歸屬於國家或該自治團體』」，至此行政機關之定義已相當明確。. 20.

(29) 審議委員會是否屬於一個「行政機關」？依據本法第 3 條規定，能確定審議委員會之主管機關為行政院，但審議委員會卻難以適用中央行政機關組織基準法確認其在行政體系中所屬之組織定位，33 如就前述學理上行政機關定義之要件檢視審議委員會，會得到審議委員會具備下列要件：審議委員會以行政院之名義決議，34 最終結果均歸屬於國家，係為「行為主體」；審議委員會審議全國性公民投票提案，係為「行使公權力」；審議委員會負責全國性公投提案之審議，係其「行為權限」。然而，其中一項重要要件，即行政機關是「獨立之組織體」，卻因審議委員會係「以行政院之名義決議」而產生疑義，有論者便認為審議委員會不具有機關之地位，其委員會及委員均非獨立行使職權，只是「行政機關內部任務編組性質之專業審議單位」（周志宏，2006:5），另一方面，雖然審議委員會有其單獨之組織規程，但根據其規程第 8 條規定「所需經費由中央選舉委員會編. 政治大. 列預算支應」，顯然審議委員會並沒有獨立之預算編製。. 立. 雖然學理定義之行政機關並無以所有要件均應符合為必要，但為確認審議. ‧ 國. 學. 委員會決議之法效性，審議委員會之組織無法滿足行政機關之「獨立之組織體」要件時，應必須進一步再探討審議委員會是否屬於一個「內部單位」；大. ‧. 法官釋字 645 號解釋理由書中提到「全國性公民投票審議委員會之組織係置於行政院內，並非獨立之行政機關，而是在行政程序上執行特定職務之組織，屬. y. Nat. 行政程序法第 114 條第 1 項第 4 款所稱『參與行政處分作成之委員會』；其職. sit. 務係就個別全國性公民投票案，審議是否符合規定而屬得交由人民創制或複決. er. io. 之事項，具有協助人民正當行使創制複決權之功能，性質上屬行政權」，其中. al. n. v i n 政程序法第 114 條第 1 項第 4C 款所稱「參與行政處分作成之委員會」？ hengchi U. 亦無明確認審議委員會究屬行政機關或內部單位，其中爭點在於該如何解釋行. 行政程序法第 114 條第 1 項第 4 款規定「違反程序或方式規定之行政處. 分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正…，第 4 款，應參與行政處分作成之委員會已於事後作成決議者」；法文規定係為「行政處分瑕疵之補正」，蓋行政處分之做成應確保行政機關所做成之決定為「內容正確」，而委員會參與之規定係確保決策之「組織適法性」，屬於「公正作為」之一環，故有依法必須由「委員會」參與決定之做成者（湯德宗， 2003:108）；有論者認為，此處委員會應指「合議制機關組織之行政機關」 33. 34. 中央行政機關組織基準法第 6 條第 3 款規定「行政機關之名稱中，『委員會』由二級機關或獨立機關用之」，審議委員會雖名為「委員會」，但非同法所稱二級機關，亦非同法所稱獨立機關。行政院公民投票審議委員會組織規程第 9 條規定：本會決議事項，以行政院名義行之。 21.

(30) （陳敏，2003:421），而另外值得注意的是，彭鳳至大法官在釋字 645 號解釋部分不同意見書提出見解，認為「所謂『參與行政處分作成之委員會』，是『機關內部之單位』…，通常法令規定之形式為審議某種事項時，應設置某種委員會，委員會之設立多少都帶有獨立運作之意義在內…，理論上委員會應『獨立於層級指揮體系之外獨立運作』」。或許，將審議委員會依據學說和實務看法能較中性的定義為「獨立運作之合議制機關」，但因 645 號解釋中審議委員並非「獨立之行政機關」見解，以及彭大法官在部分不同意見書中主張審議委員會屬於「內部單位」之認定，故本文傾向認定審議委員會非「行政機關」，而係「內部單位」，但如同行政院訴願審議委員會獨立行使其職權而不受行政院干擾一般，審議委員會實應為「以合議制獨立行使職權的內部單位」。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 22. i n U. v.

(31) 第五節章節架構與安排章節架構與安排本文以 4 個法邏輯緊扣之論述領域觀察審議委員會之運作：一、審議委員會做成之決議及其議事過程，二、行政機關之組織結構分析，三、法律與法理原則，四、憲政制度下的權力運作，論述之架構如下圖 1-2 所表示。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學 er. io. sit. y. Nat. n. al. i n C h 章節安排架構圖圖 1-3 engchi U. v. 雖然本文之研究中心為審議委員會做成之決議及其議事過程的實務問題，但是，為還原審議委員會在我國現行憲政體制下是「如何運作」，並思考審議委員會就我國現行憲政體制「應如何運作」，行政機關之組織結構分析、法律與法理原則及憲政制度下的權力運作之研究面向，在我國「法位階原則」層序漸進的法制系統下，仍是推動審議委員會運作之基礎，也是本文寫作進入實務研究前的前導部分。本文共安排 5 個章節，第一章為「緒論」；第二章為「審議委員會之組織與定位」，即審議委員會組織結構分析及審議委員會在憲法、法律與法理原則規範下之制度模型；第三章為「案例分析」，即本文研究審議委員會實務運作的章節，也是問題研究之核心；第四章為「審議委員會運作爭議之初探」，主要回應審議委員會各種爭議問題；第五章為「結論與建議」。 23.

(32) 第二章我國公民投票審議委員會的組成與定位各國落實直接民主之制度設計並不完全相同，但其中許多國家都因此有「公民投票審議機制」之設置，而我國主要負責公民投票審議機制的審議委員會，是由公民投票法創設。公民投票法之立法、落實與修法過程，直接影響審議委員會的組成與定位，雖然，公民投票法在 2009 年 6 月依據大法官釋字 645 號解釋修訂之條文，已將審議委員會之組成賦予合意性的變革，然而公民投票. 政治大. 法自公布施行以來各方的爭議卻非僅限於審議委員會之組成；回顧釋字 645 號解釋作成之軌跡，作為公民投票審議機制之審議委員會應如何變革？又應如何. 立. 第一節制度化公民投票審議機制. 學. ‧ 國. 在我國行政上定位？本章將從一一敘明。. ‧. 就宏觀的制度層面而論，審議委員會是行政上全國性公民投票審議機制. sit. y. Nat. （以下簡稱公投審議機制），但單就審議委員會加以討論，卻難道盡公投審議機制之全貌，因此，二者有分開討論之必要，尤其，公投審議機制之制度設計. io. er. 目的在於確保公投法制之落實，係「制度化公民投票」體系下重要環節，因. al. n. v i n Ch 「公民投票入憲」，始得成就公投立法建立制度化公民投票體系，而公投入憲 engchi U 此，審議委員會與公投審議機制存廢之辯論，仍須在憲法保留原則下，配合以在其他民主政體國家已多有先例，我國則於 2005 年第七次修憲時，增修公投入. 憲之條文有第 1、第 2、第 4 及第 12 條，1使公投法有關全國性公民投票事項、 1. 請參考憲法增修條文第 1 條、第 4 條第 5 項以及第 12 條；第 1 條：中華民國自由地區選舉人於立法院提出憲法修正案、領土變更案，經公告半年，應於三個月內投票複決；第 2 條：總統、副總統之罷免案，須經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員三分之二之同意後提出，並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投票，有效票過半數同意罷免時，即為通過；第 4 條：中華民國領土，依其固有疆域，非經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出領土變更案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，不得變更之；第 12 條：憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之。 24.