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第二章 第二章 第二章
第二章 我國公民投票審議委員會的 我國公民投票審議委員會的 我國公民投票審議委員會的 我國公民投票審議委員會的 組成與定位
組成與定位 組成與定位 組成與定位
各國落實直接民主之制度設計並不完全相同，但其中許多國家都因此有
「公民投票審議機制」之設置，而我國主要負責公民投票審議機制的審議委員 會，是由公民投票法創設。公民投票法之立法、落實與修法過程，直接影響審 議委員會的組成與定位，雖然，公民投票法在 2009 年 6 月依據大法官釋字 645 號解釋修訂之條文，已將審議委員會之組成賦予合意性的變革，然而公民投票 法自公布施行以來各方的爭議卻非僅限於審議委員會之組成；回顧釋字 645 號 解釋作成之軌跡，作為公民投票審議機制之審議委員會應如何變革？又應如何 在我國行政上定位？本章將從一一敘明。
第一節 第一節
第一節 第一節 制度化公民投票審議機制 制度化公民投票審議機制 制度化公民投票審議機制 制度化公民投票審議機制
就宏觀的制度層面而論，審議委員會是行政上全國性公民投票審議機制
（以下簡稱公投審議機制），但單就審議委員會加以討論，卻難道盡公投審議 機制之全貌，因此，二者有分開討論之必要，尤其，公投審議機制之制度設計 目的在於確保公投法制之落實，係「制度化公民投票」體系下重要環節，因 此，審議委員會與公投審議機制存廢之辯論，仍須在憲法保留原則下，配合以
「公民投票入憲」，始得成就公投立法建立制度化公民投票體系，而公投入憲 在其他民主政體國家已多有先例，我國則於 2005 年第七次修憲時，增修公投入 憲之條文有第 1、第 2、第 4 及第 12 條，1使公投法有關全國性公民投票事項、
1 請參考憲法增修條文第 1 條、第 4 條第 5 項以及第 12 條；第 1 條：中華民國自由地 區選舉人於立法院提出憲法修正案、領土變更案，經公告半年，應於三個月內投票 複決；第 2 條：總統、副總統之罷免案，須經全體立法委員四分之一之提議，全體 立法委員三分之二之同意後提出，並經中華民國自由地區選舉人總額過半數之投 票，有效票過半數同意罷免時，即為通過；第 4 條：中華民國領土，依其固有疆 域，非經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員四分之三之出席，及出席委 員四分之三之決議，提出領土變更案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉 人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，不得變更之；第 12 條：憲法之修 改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三 之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複 決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之。
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立法院修憲案及領土變更案發動權與人民公投表決權之規定合於憲制，加之憲 法原本宣示人民之創制、複決權，在憲法國民大會制度正式走入歷史的同時，
同樣具有制衡代議政治作用之直接民主機制，始趨完備；審議委員會依公投法 建制組織，其核心職權係依法負責審查認定全國性公投提案是否合乎法規範事 項，且因公投法有審議委員會之建制，吾人始得依循制度化公民投票之憲制脈 絡建構出我國公投審議機制。
我國公投審議機制由行政機關組織構成，行使職權係屬行政權，然而當其 審議人民提出之全國性公投提案時，必須面對的卻是公投所代表的政治選擇及 直接民主表現（周靜苓，2008:16），政治選擇與直接民主在於個人意志及偏好 之表達，行政權應否審查之？人民發動公投，不論形式上是創制或複決，無非 是希望其對於特定「公共問題」之要求或意見能夠被政策制定者所接受，在任 何一個民主政體中，少數被政策制定者納入處理的「時程表」中的要求意見，
公共政策學者稱之為「政策議程（policy agenda）」（邱昌泰，2005:143），而 這 個 政 策 制 定 者 決 定 採 納 的 優 先 順 序 的 連 續 性 過 程 又 稱 之 為 「 議 程 設 定
（agenda setting）」，我國公民投票制度規範公投通過對於立法及政策制定有 法定效力，2足見公民投票可做為將人民的要求意見直接轉為政策議程之管道，
還有論者認為，在以代議制度為主之政體中，公民投票得以決定當前國家應興 應革的重點與方向，再由相對的權責單位完成合法的政策，避免代議民主時有 之職務怠惰情事，扮演著推動議程設定之角色（林水吉，2005:25），更賦予公 投相對於政策制定者更積極主導議程設定之功能；公投提案依法必須達到一定 之連署門檻，提案背景之公共問題理應已引起大眾共同關切，然而提案若必須 經由公投審議機制審查，且可能遭到駁回，說明我國現制下具有行政權之政策 制定者還是掌握議程設定，並非如論者所認得由人民發動公民投票主導，但不 可否認公投仍有其功效─增加公共問題進入政策議程之機會，而且，至少是政 府有具體回應之「政府議程」（ government agenda ）程度，3如此，由公投審
2 公投法第 31 條：公民投票案經通過者，各該選舉委員會應於投票完畢七日內公告公 民投票結果，並依下列方式處理：1. 有關法律、自治條例立法原則之創制案，行政 院、直轄市政府、縣（市）政府應於三個月內研擬相關之法律、自治條例提案，並 送立法院、直轄市議會、縣（市）議會審議。立法院、直轄市議會、縣（市）議會 應於下一會期休會前完成審議程序；2. 有關法律、自治條例之複決案，原法律或自 治條例於公告之日算至第三日起，失其效力；3. 有關重大政策者，應由權責機關為 實現該公民投票案內容之必要處置；4. 有關憲法修正案之公民投票，應依憲法修正 程序為之。
3 根據公共政策學者 Cobb 與 Elder 的分類，政策議程有公共議程（系統議程）與政府 議程（制度議程）兩種，前者係指政制社群共同注意的一般性議題，有些政府可以 已經在作，有些也可能是政府為了取悅民眾的「假議題」，後者係指已經被政府所
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議機制事先審查人民發動之公投提案，等同於公投審議機制主導議程設定、做 成蘊含政治性之行政決定，但因人民發動公投提案所發揮的是「監督」議程設 定的作用，亦無非減低行政權專擅、膨脹的可能性，更何況，公投審議機制 中，雖以審議委員會作為主要審查公投提案事項之行政組織，但當提案人不服 審議委員會之決議時，尚得向訴願會提起行政訴願，公投法更明文保障提案人 司法訴訟權，從政策議程的分析視角，我國現有之行政權公投審議機制設計，
在合乎我國憲制權力分立原則及無侵害人民創制複決權之條件下，則應非不被 容許。
參考他國入憲公投之立法例，會發現屬行政權之公投審議機制並非我國獨 有之制度設計，可以說大多數人民依法具有全國性或地方性公投發動權之國 家，會設有「過濾」公投題案之機制，這些機制可能是憲法或適用法規明文規 範公投排除事項，或是由法院或國會負責公投相關問題之司法（違憲）審查，
確保公投合法性，4而且，與我國公投提案審查制度相似，要確定一個任意性公 投提案得以交付人民表決之前，可能必須同時通過上述各機制之審核，以一些 民主政體國家為例，瑞士、德國及美國有行政權審查公投提案之機制，而這些 國家對於公投提案同時也有司法權或立法權之審查；瑞士於 2002 年頒布之新憲
注意，且嚴重到非得採取積極行動來處理之公共議程（邱昌泰，2005:144-145）；
行政主管機關依法必須對公投提案做成認定決議，多少透露政府對於提案相關公共 問題之回應，應屬於政府議程。
4 公投違憲審查係最為常見之審查機制，因為不只一些人民得依法發動任意性公投國 家，尚有許多僅限代議機關得依法發動任意性公投或只有強制性議題公投入憲的國 家有此項審查機制，前者之例為西班牙及德國，西班牙之公民創制制度，若係西班 牙自治區自治程序之創制，依據西班牙憲法第 151 條第 2 項第 2 及第 5 款之規定，
提案之章程草案應告知總理，送交「眾議院憲法委員會」審查通過，始得交付公民 複決（卓中宏，2010:123），德國有關公投之司法違憲審查請參考本文第一章；而 後者之例為法國及芬蘭，法國由國家元首或國會議員發動公民對於涉及公權力組 織、國協協定認可，或雖未牴觸憲法，但對於現制運作可能產生影響之國際條約批 准法案等事項之複決（吳志光，2008:291 表），提案由國會兩院行使「同意權」加 以過濾，並由「憲法委員會」監督公投合法性並宣告公投結果，只是在 2008 年法國 經修憲承認人民有公投發動權後，憲法委員會又被賦予審查由「超過五分之一國會 議員及十分之一選舉人」提出之公投提案之任務，包括形式審查及實質審查等所有 程序（王思為，2011:107），另外芬蘭雖然對於全國性公投的議題範圍並未規範，
但僅得由芬蘭政府及國會才能發動（張福昌，2010:37），並由國會議員組成之「憲 法委員會」進行事前審查公投是否違憲（張福昌，2010:18）；另外也有立法較為特 殊之國家，以義大利為例，其憲法第 75 條規定「法律、法規條例之廢止，得訴諸公 民投票」，稱之為「廢止性公民投票」，廢止性公投雖然僅得由國會發動，然而其 交付人民公投必須通過「雙重司法審查程序」，一為由政府特別成立、由最高法院 之首席法官組成之公投審查委員會，負責審查公民投票申請案件是否合法，二是憲
但僅得由芬蘭政府及國會才能發動（張福昌，2010:37），並由國會議員組成之「憲 法委員會」進行事前審查公投是否違憲（張福昌，2010:18）；另外也有立法較為特 殊之國家，以義大利為例，其憲法第 75 條規定「法律、法規條例之廢止，得訴諸公 民投票」，稱之為「廢止性公民投票」，廢止性公投雖然僅得由國會發動，然而其 交付人民公投必須通過「雙重司法審查程序」，一為由政府特別成立、由最高法院 之首席法官組成之公投審查委員會，負責審查公民投票申請案件是否合法，二是憲