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治與行政一體原則之論述，事實上卻無隻字片語相及，…。
由此可知，大法官會議並非沒有考量過將審議委員會與獨立機關連結，否 則亦不會運用釋字 613 號解釋有關通傳會委員任命方式之認定，然而，大法官 們最後做成釋字 645 號解釋理由書中，說明審議委員會屬於「內部單位」—即 為彭大法官部分不同意見書中所指涉之「獨立機關」相對之意義，至於立法所 賦予「獨立性」之意義—何以借用釋字 613 號解釋的違憲理由、為何彭大法官 會有「獨立性委員會」之說法，在釋字 645 號解釋中皆不得見；雖然審議委員 會並非我國法制上的獨立機關，亦非能獨立運作之獨立行政機關，但與基於同 樣違憲理由之通傳會相較，通傳會獨立性之建制誠然有為憲法所保障通訊傳播 自由把關之用意，但審議委員會難道就沒有為憲法賦予人民之創制、複決權把 關而建制其獨立性之必要嗎？顯然大法官是認同的，只可能因獨立性之探討非 聲請釋憲事由而欠缺解釋。
釋字 645 號解釋認同審議委員會具有對公投提案之實質審查權，然而，對 於審議委員會創設之「獨立性」特質卻沒有說明白，要知道既然審議委員會對 於高度政治性之公投提案具有實質審查權，則審議委員會應有超然於政治立場 外之獨立審議空間，即大法官在做成釋字 645 號解釋時，並沒有正面回應從公 投法立法過程中即根植於審議委員會制度上的政治爭議，正所謂「司法避不開 政治，大法官釋字更不用幻想能完全去政治化」（廖元豪，2005:49），然而，
只要獨立性之爭議存在，即會影響審議委員會審議公投議題之合理審查界限、
範圍。
四 四 四
四、 、 、 、審議委員會之獨立性落實與否 審議委員會之獨立性落實與否 審議委員會之獨立性落實與否 審議委員會之獨立性落實與否
實務上，審議委員會獨立性之展現可從兩個面向觀察：行政程序上及政治 上；89如前述，行政程序上，審議委員會做成決議須與協力關係之中選會配 合，並受訴願委員會之監督，且尚有職掌審議委員會人事任命權之法定主管機 關行政院，只是，從實務經驗來看，審議委員會除曾與訴願委員會就訴願決定 有過爭辯，中選會與行政院似未曾有過干涉審議委員會做成決議之案例，僅罕 見的在審議委員會第 12 次會議時曾發生中選會在審議委員會開會前給予公投提 案爭點之審查「建議」，90並無直接影響審議過程及決議，另外，審議委員會 經過釋字 645 號解釋之宣告及台北高等行政法院 99 年訴字 2283 號裁判之裁 定，具有公投提案實質審查權之地位已然確認，應有專業性之行政裁量餘地，
89 有關行政程序面向之獨立性解釋請參照本文第一章註 11。
90 請參考本文第三章第 12 次會議開會過程中，有關「一案一事項」問題胡祖慶委員之 發言。
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而最高行政法院 101 年判字第 514 號判決亦認定中選會依據第 14 條第 1 項所為 審查，係為「形式審查」性質，但對於該條文第 4 款規定「提案內容相互矛盾 致不了解提案真意」，卻是由審議委員會所認定，亦認同審議委員會具有相對 於中選會職權之實質審查權；運作至 2011 年底為止，兩屆審議委員會已做成 8 件認定公投提案「不合於規定」、4 件認定「合於規定」之決議，審議委員會 已確立其我國全國性公投「守門員」之角色地位，且就實務經驗而言，審議委 員會亦逐漸走向釋字 645 號解釋所期許協助人民正當行使創制、複決權之「協 助者」之角色地位，91審議委員會之決議已顯然展現其行政程序上之獨立性。
儘管本文研究認為審議委員會在行政權之獨立性已極為顯現，然而因公投 提案本蘊涵政治性因素，審議委員會之決議得否全然「去政治化」、達到政治 獨立性之目標，顯然尚存爭議；國民黨、親民黨版本公投法草案創設審議委員 會，係欲藉由得與中選會相抗衡之另一獨立性委員會，做為對人民公投提案進 行事前審查之「守門員」，然而，因為依據舊法規定導致審議委員會受立法院 各黨團之「委託」審議公投提案而限縮於「小立法院」之框架，進而，依據新 法，確立審議委員會僅是行政內部單位之組織階層卻要承擔全國性公投提案之 政治關注，反而使審議委員會審議公投提案無法扭轉其「以低政治成本的委員 會決議高政治成本的全國性公投議題」形象，不論是適用舊法或新法，審議委 員會的決議都可能受到外在政治環境的挑戰，尤其是做成提案不合規定之決議 時，如同大法官解釋難以完全去政治化一般，審議委員會決議甚至聚焦了公民 投票的政治化特質。
從審議委員會內在審議委員個人的表決行為來看，審議委員行使表決公投 提案之職權，對於公投議題之政治屬性往往認識最深，因審議委員表決公投提 案，表示「認為合於規定」、「認為不合於規定」及「棄權」之選擇，代表一 次「政治行動」，不同的政治行動有其不同的政治動機，或者基於利益、權 力，或者出自對某種理念的執著（林佳龍、周永鴻與曾建元，2007:210），因 公投提案攸關的公共性與政治力相對高張，與其說審議委員表決背後的個人動 機，不如說審議委員所考量舉行公投之「政治後果」及「法律效果」，我們可 以假設，依據政黨指派之審議委員，其在每一次會議中個人的決定，必有其考 量之「政治後果」，而非經由政黨比例而指派之審議委員，除了決議時考量到
「政治後果」，則更有可能考量到「法律效果」了，審議委員並非事務官，因 又具有任期亦難認屬政務官，審議委員多出自於學術界、政治界或法律實務界 之知名人士，且採取委員會之組織形式，審議委員之決議係經由委員表決產
91 所指為本文第三章論述審議委員會從第一屆到第二屆「成長」之角度，雖事實上仍 受批評，但以第二屆審議委員會審查「反美牛」公投案之過程為例，審議委員會確 實能扮演「協助者」之角色，做成有利於人民正當行使創制複決權之決議。
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生，若針對審議委員個人之選擇進行批判，也無濟於決定公投提案得否交付人 民投票，且在現實的政治情境下決定制度面貌的最重要因素，往往是政治行動 的互抵或合力，而非理論的思辨詰難（林佳龍、周永鴻與曾建元，前揭文），
92我們只能探討，在我國公投制度設計之下，審議委員會除了保有其委員會之 形態外，其實已受到層層行政控制，作成之決議亦受有限度之司法監督，93審 議委員若無法有其決議之考量，則獨立行使職權之立意應無價值，依據獨立機 關建制之旨，退萬步言，制度上能確保審議委員會決議不受太多的政治干預即 已足。
審議委員會曾有二次出席委員全數通過公投提案認定合於規定之經驗，即 第一屆審議委員會第 8 次會議之「兩岸直航」公投案，及第二屆審議委員會第 12 次會議之「反美牛」公投案；第 8 次會議時，代表民進黨之審議委員已全數 請辭，代表台聯之審議委員則未出席會議，由代表國民黨、親民黨及無黨聯盟 之審議委員，全數通過江丙坤為領銜提案人提出之「兩岸直航」公投案，因江 丙坤所提出之公投提案係國民黨中央授意，94故由同屬泛藍陣營代表之審議委 員表決通過之，雖然執政之民進黨向來積極推動公民投票，然而本次公投提案 卻可能與中央政府之政策立場對立，民進黨亦不推舉審議委員參與表決，似乎 可見民進黨也不見得無條件支持公民投票，恐怕還是要看公投議題為何。95
至第 12 次會議時，即便本次由民間團體提出之「反美牛」公投案與行政院 之政策立場相對立，審議委員會仍以提案內容不違背法令及訴諸落實直接民權 之信念，由當次出席之審議委員全數認定合於規定；96雖然第 8 次會議及第 12
92 以審議委員會第 3 次會議決議之「討黨產公投案」為例，提案人游錫堃先生與所屬 之民進黨團為何決心於審議委員會作成本案決議之前，就依審議委員會所訂「決議 日期」提起行政訴願？除了預期會遭到公投審議委員否決的結果，而決定先發制人 的策略性考量外，同時，行政院訴願會是由行政院主導組成，訴願結果或較能符合 民進黨（即當實之執政黨）的主觀期待，更可藉此凸顯公投法施行，顯然是一種符 合理性選擇理論的決定，也顯然也都是政治性的操作，而非法治層面的運行結果之 爭議問題。
93 即 99 年訴字 2283 號裁判所認定之審議委員會裁量餘地外之司法審查範圍。
94 請參考本文第三章第 8 次會議（五）開會議題背景之簡述。
95 以高雄市「小班小校」地方性公投案為例，2008 年 1 月，高雄市教師會提出公投提 案連署，並呼籲高雄市政府選舉委員會加速審查，以期能和當年 3 月總統大選合併 舉行，但高雄市政府對地方性公投和總統大選合併表示疑慮，並認為應由高雄市選 舉委員會決定，顯見民進黨政府也不盡然盡快通過人民公投提案。請參考〈人數過 門檻，小班公投連署書送審〉，中國時報，C2 版，2008 年 1 月 5 號。
96 請參照本文第三章審議委員會第 12 次會議過程；另審議委員會第 11 次決議，審議 委員會也未依據行政院就該案宜蘭縣地方性公投提案函請認定之方向進行審查，經 出席委員全體認為該案並無公投法第 38 條規定之疑慮，在本次決議過程中審議委員