國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
第四章 第四章 第四章
第四章 公投審議委員會運作 公投審議委員會運作 公投審議委員會運作 公投審議委員會運作 之爭議初探
之爭議初探 之爭議初探 之爭議初探
在本章，將以第二章對於審議委員會之靜態的法規、學術研究，及第三章 對於審議委員會之動態的實務資料分析，進而歸納出對審議委員會各項爭議問 題之見解。
第一節 第一節 第一節
第一節 政治生態的影響 政治生態的影響 政治生態的影響 政治生態的影響
一 一 一
一、 、 、 、再探公民投票法立法過程 再探公民投票法立法過程 再探公民投票法立法過程 再探公民投票法立法過程
從前述已知，在立法院在審議公投法的過程中，處處可見「政治力的動員 及對抗」且具高度「政治性」（周宗憲，2004:4），尤其展現在立法院黨團對 於審議委員會創設之爭論，審議委員會係國民黨與親民黨立法院黨團所提出公 投法草案版本中獨有之制度設計；而時為執政黨之民進黨所提出之草案版本，
則明定中選會作為負責全國性公民投票各種業務之主管機關，且在行政院覆議 公投法之「窒礙難行條文一覽表」中，作為審議委員會之建制更被強調是「組 織疊床架屋、權責不明」、「有違直接民主精神及權力分立原理」且「所依據 之條文矛盾、扞格」，可見，朝野對於審議委員會之設置所持完全相反之見 解。
只是，相對於審議委員會，朝野間是否對於公投審議機制之設置亦持相反 之見解？參照立法院公報第 92 卷第 60 期之立院第五屆第四會期第二次全院委 員會會議紀錄，時任行政院長游錫堃至立法院委員會列席說明公投法「窒礙難 行條文」覆議案，游錫堃先生對於立法委員蘇盈貴及周錫瑋就有關覆議案建議 應刪除審議委員會之質詢，1所採取一致立場，皆為審議委員會之法規因窒礙難 行，因此應以「中選會」為全國性公投舉行之主管機關，由行政院調配行政權 職掌，交由中選會負責依據公投法第 2 條之規定審查公投提案，為此立委陳學 聖於質詢時作出此註解，2且游錫堃先生不表示反對。因此，雖說朝野雙方皆認
1 請參照立法院公報第 92 卷第 60 期第 591 頁至 592 頁、第 601 頁至第 602 頁。
2 請參照立法院公報第 92 卷第 60 期第 622 頁，陳學聖委員發言：「至於審議委員會 方面現在的爭議只在於是否要與中選會併在一起，還是要分開，但大家對審查還是
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
同建制公投審議機制，然而對於作為審議機制之機關組織卻持完全不同之看 法。
朝野雙方就設置審議委員會的立場南轅北轍，反映出公投法制訂當時行政 權與立法權的嚴重對立關係，否則，若基於執政黨之主張，認為審議委員會可 能有違公投之直接民主精神，卻仍認可審議機制有其存在之必要，只是應由中 選會全權負責，如此，公投審議機制便受中央行政權管轄，3即便公投法第 13 條規定行政機關不得辦理公民投票事項，但行仍可審議掌握人民公投提案，恰 可反證公投審議機制本身並非必然「有違公投之直接民主精神」。
在野黨通過之公投法版本以審議委員會作為公投審議機制，其所考量的，
除了認為公投審議機制存在有其必要，同時，亦以身為國會多數在不信任受中 央行政權管轄之中選會等前提下考量，建制由立法院政黨席次比例任命委員所 組成之審議委員會，以制衡中選會與行政院，則成為當時在野陣營唯一能透過
「國會多數」所做出的理性選擇了。
其實，依據本文之觀點，審議委員會並不等於公投審議機制之全部，且即 便審議委員依據立法院黨團比例任命，審議委員會仍與中選會及訴願委員會共 同構成行使行政職權之公投審議機制。因此，僅僅掌握審議委員任命之方式，
似乎未能達成國、親兩黨欲達到以審議委員會對抗行政權之創設目的，卻突顯 出在當時政治氛圍影響下只能「匆促」4決定的情境。
民進黨於 2004 年 3 月總統選舉後繼續執政，因此，行政院復於 2004 年 11 月研擬出公投法修正草案並函請立法院審議，其中，修正草案第 3 條明定全國 性公民投票之主管機關為「中選會」，並且刪除所有關於審議委員會組織及職 權之條文。
進而，民進黨分別於 2006 年 10 月及 2007 年 7 月，在立法院內政委員會及 第六屆立法院第五會期臨時會中，提出公投法修正草案之議案，但其所堅持之
「廢除審議委員會」原則卻始終未能與國民黨協商，直至釋字 645 解釋宣告審
有共識的。」
3 當時適用之中央選舉委員會組織規程（已於民國 98 年 12 月廢止）第 3 條第 1 項規 定，中選會委員由行政院長提請總統派充之，中選會委員之任命屬於行政院人事任 命權，係受中央行政權所管轄，而現在依據中選會組織法第 3 條第 2 項規定中選會 委員係由行政院長提名經由立法院同意後任命，受立法權監督之中選會已非當時全 受行政權管轄之機關了。
4 正如立法院公報第 92 卷第 60 期第 618 頁至 619 頁所記錄立法委員賴清德與行政院 長游錫堃之質詢對答，從執政黨的角度所見，國、親兩黨核心皆承認國、親版本之 公投法草案係在有「瑕疵」的情況下通過，而為何通過則係因「民意支持公民投票 法，且國、親兩黨（總統選舉）民調往下掉」（賴清德發言）等政治氛圍。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
議委員任命方式違背憲法權力分立原則，且最遲於一年內失其效力，但也確定 審議委員會之設置並未違憲，惟釋字第 645 號解釋公布之前，國民黨已於同年 初分別贏得第 7 屆立法委員及第 5 任總統選舉，也就是一致性政府的形態，政 黨輪替後的行政院並於 2009 年 4 月向立法院提出公投法第 35 條條文修正草 案，立法院則於同年 6 月 2 號三讀通過，第二屆審議委員會才於 98 年 7 月組 成。
審議之公投事項及程序仍都維持現狀，正面而言有利於第一屆審議委員會 與第二屆業務之銜接、且不影響第一屆審議委員會所做成決議之法律效力，但 反面而言，此次修法卻顯得有欠對於公投審議機制之全盤性思考，也未能終止 包含民進黨與台聯等泛綠陣營對於審議委員會之質疑。
二 二 二
二、 、 、 、我國憲政體制 我國憲政體制 我國憲政體制 我國憲政體制－ － － －分立政府或一致性政府的態樣 分立政府或一致性政府的態樣 分立政府或一致性政府的態樣 分立政府或一致性政府的態樣
本文於前章進行新舊兩屆審議委員會之實務案例比較，發現審議委員會審 查之裁量範圍、強度與受行政管轄及行政協力的表現，卻與我國現行憲政制度 係為「一致性政府」或「分立政府」之態樣息息相關。
所謂一致性政府，係指在政府體制中，行政部門與立法部門皆由同一政黨 所掌控，相對於一致性政府的概念，分立政府則意指行政部門與立法部門分屬 不同政黨所掌握（吳重禮，2002:276）；一致性政府或分立政府產生憲政困 境，只可能見於「總統制」或「半總統制」國家。
我國憲政制度並非採總統制之設計，雖然近似法國之半總統制設計，然而 總統任命行政院長的方式卻相當不同，關鍵在於我國並未建立起總統任命與自 己不同政黨的國會多數黨所支持者為行政院長、組織內閣的憲政慣例；我國的 分立政府，首次出現於 2000 年陳水扁總統就任後任命自己政黨的人組織內閣
（盛杏湲，2003:58），然而，當時身為執政黨之民進黨並非立法院之多數政 黨，如此一來，行政院與立法院分屬不同黨派的立場，在政黨競爭各為其政策 努力的情況下，行政院長既沒有推動立法院多數黨政策的動機，而立法院的多 數黨也沒有為行政院的提案背書的必要，反而類似總統制下行政權與立法權相 互制衡的關係（盛杏湲，2003:59）；陳水扁總統任職期間（2000 至 2008 年），我國一直呈現分立政府的情況，學者論述分立政府產生何種憲政困境，
往往會參考憲政設計採取總統制的美國，事實上，在美國的情形，總統與國會 的多數同屬共同政黨只能算是巧合，分立政府其分裂的權力結構，比起其他制 度卻更容易造成「癱瘓與僵局」（Sartori,1998:92），排除做為有能政府的可能
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
性。5
從審議委員會實務研究發現，第一屆審議委員會在運作過程往往延續了行 政權與立法權對抗，其實耶就是朝野政黨對峙之情勢，反射出學理所論述的分 立政府負面效應。以審議委員會第一次會議為例，有關審議委員會審議期間起 算日期的爭議，泛綠陣營委員中選會的認定，應自預備會議當日（2006 年 10 月 13 日）起算，但泛藍陣營委員卻多有認為起算日應以本次開會日期（2006 年 10 月 25 日）起算，經表決通過以 2006 年 10 月 25 日為時效起算之日。然 而，行政院訴願會卻直接撤銷此項決議，6並強行重為處分認定游錫堃先生提出 之「討黨產公投」合於規定；另外，再以審議委員會第 7 次會議為例，民進黨 籍委員固為所屬政黨的「入聯公投」提案遭到否決的結果，試圖反制國民黨、
親民黨的「返聯公投」提案，甚至不惜以請辭、不出席會議或提出臨時動議等 方法與穩居多數之國民黨籍、親民黨籍委員對抗，而國、親黨籍委員則於第 5 次會議全數否決入聯公投提案，不過，國民黨委員卻在第 7 次會議仍以優勢票 數通過返聯公投提案，以兩項公投提案性質相近，卻做成完全相反之決議結果 來看，足以證明朝野對峙的情況。
數位民進黨籍立法委員於陳水扁總統任內向司法院聲請若干公民投票法條 文的釋憲，因當時憲政體制係分立政府型態，身為執政黨的民進黨以此舉積極 防備「朝小野大」對屬於其政黨核心立場之公民投票落實之不利影響，7然而，
司法院大法官會議根據此項聲請做成釋字 645 號解釋時，已是 2008 年第 12 屆 正副總統選舉過後，我國憲政體制回復「一致性政府」之態樣，立法院無朝小 野大之困境，公投法有關審議委員任命方式依據釋字 645 號解釋修正，8且一致
司法院大法官會議根據此項聲請做成釋字 645 號解釋時，已是 2008 年第 12 屆 正副總統選舉過後，我國憲政體制回復「一致性政府」之態樣，立法院無朝小 野大之困境，公投法有關審議委員任命方式依據釋字 645 號解釋修正，8且一致